“人民城市”理念的大都市社区生活圈公共绿地多维度精明规划

金云峰 万亿 周向频 陈静

“人民城市人民建，人民城市为人民”是习近平总书记于2019年11月在上海考察时提出的发展新理念，进一步明确了中国城市建设与中国特色社会主义制度的本质联系。城市是人民的城市，须精准把握城市性质、规律、“生命体征”、战略使命，建设让人人都有人生出彩机会、人人都能有序参与治理、人人都能享有品质生活、人人都能切实感受温度、人人都能拥有归属认同的城市生命体和有机体[1]。

中国城市发展已进入内涵提升阶段，关注点由经济空间转向生活空间，由土地开发的管控转向空间资源的优化配置和人民生活质量的提升[2]。2020年10月自然资源部发布《社区生活圈规划技术指南》（征求意见稿）（下文简称为《指南》），推动社区生活圈规划正式成为国土空间规划体系中的重要内容，在“五级三类”①中有效传导[3]。近阶段，国内许多城市已逐步开展了社区生活圈规划工作。自2016年上海将“15分钟社区生活圈”内容纳入《上海市城市总体规划（2017—2035年）》以来，北京、广州、济南、河北雄安新区等地也相继进行了相关实践的探索。然而当前城市群、都市圈发展迅速，大都市具有更为复杂的人口结构和城市空间结构，其公共资源配置需求量大、结构层次丰富，尤其是对人居生活品质起决定性作用的公共绿地，更是如今最“供不应求”的公共资源类型。以往仅靠“单一底线式”指标控制的绿地规划，不能全面衡量绿地现状，无法满足城市内部协同治理的发展需要。同时作为城市发展和社会治理的最基层单元，人民日常最密切的生活单元，社区生活圈不仅要与大都市宏观尺度的发展相协调，将公共绿地与城市各类要素有机融合，更要保证精细化和可持续，将最好的资源长期有效地服务人民，这些都成为当前社区生活圈公共绿地规划的挑战与难点[4]。

1 人民社区生活圈培育与城市精明规划治理

1.1 具有中国特色的人民社区生活圈内涵

“生活圈”理念较早应用于日本，而后发展影响到韩国和中国。由于地域差别和目标差异，不同国家、地区和城市在实践中对生活圈的内涵诠释有所不同。日本所提出的“定住圈”概念，主要考虑通勤流动变化影响下的活动覆盖范围；韩国则是面向居住区，对人们生活行为的生活圈分级[5-6]。在中国，生活圈的研究从最初为了界定城市地域范围提出的“日常生活圈”，到关注服务设施的可达性，再到人们社交空间范围的生活圈，其理念的延展范畴是由目标决定的。在实践方面，中国一些大都市根据自身发展程度和特点，围绕社区生活圈理念探索出不同的应用方法和运转机制。例如，上海以街道为单位建立自下而上的社区治理机制，达到城市更新的目的[7]；北京依托政策主导建立责任规划师制度，并结合城市大数据探索社区智能精细化治理路径[8]；广州则运用规划引导城乡市场融合，并特别关注了乡村社区生活圈之间的相互协作[7]。

《指南》中指出，“社区生活圈，指在一定的空间范围内，全面与精准解决生活各类需求、融合居住和就业环境、强化凝聚力和应急能力的社区生活共同体，是涵盖生产、生活、生态的城乡基本生活单元、发展单元和治理单元”[9]，明确了“社区生活圈”作为基本生活单元、发展单元和治理单元的本质定位。中国的街道居委会管理制度是国家治理深入到最基层的一个社会单元，社区治理具有中国制度上的特色和优势，应充分激发人民群众的主人翁精神，依靠人民推进城市建设。由于地域差异、城乡区位差异和建设时序不同，中国现存社区所处阶段情况各异，各类社区均处在动态发展变化之中。而在西方国家，由于国家治理体系只到区政府一级，社区并不属于国家治理的层面，多采取由自治组织运用协作规划等方式自治运转[8]。

社区是由空间、人和时间组成的生命体，是特定社会主体价值认同的地域[8]。因此，中国社区生活圈的构建，要发挥制度特色和优势，在传统物质空间规划的基础上，聚焦社区中的主体—“人”的价值认同，并顺应社区生长变化，保证长期可持续的社区治理培育。

1.2 精准落实需求的大都市精明规划治理

中国法定规划体系中并没有社区规划这一形式，但在目前的住区建设和旧区更新等规划设计工作中，需要引入社区规划的理念和工作方法，推动以往偏重于城市空间外延拓展的发展规划逐步转向以存量空间发展为主的更新改造规划[8]。在管理城市扩张、提供紧凑空间方面，“精明增长”（smart growth）理念在2000年美国发起的城市运动中产生，主要措施在规划层面，用足城市存量空间，增加建设密度，混合土地使用；在建设层面，加强对现有社区的重建，节约公共服务成本，保护开放空间，创造舒适的环境，提升城市生活质量；在政策层面，通过鼓励、限制和保护措施，实现经济、环境和社会的协调[10]。而后“精明增长”理念对全世界的区域、城市以及社区各领域都产生影响并进一步延展。例如在以经济为导向的《欧洲2020精明可持续包容增长战略》（Europe 2020 A European Strategy for Smart, Sustainable and Inclusive Growth）中，“精明增长”是在知识创新的基础上发展经济，并同时促进绿色可持续和具有包容性的增长[11]。因此，“精明”（smart）从被用作紧凑城市的代名词，发展到贯穿于提升城市质量子目标过程中的实现方式[12]。

与“精明增长”同样产生于存量空间挖潜的背景，社区生活圈从人的行为方式出发。一方面不同于都市圈、城镇圈涵盖人们更多的机会性行为，社区生活圈更关注人们日常行为发生的频率，及其相对应的体现人们物质和精神需求的空间、设施、服务等要素。另一方面，社区生活圈不是孤立存在的，社区单元之间的设施、服务互通共享，社区小单元共同组成地区大单元以及整个城市。大都市人口密度高，用地指标有限，特别是城市中心地区，须根据城市自身条件进行评估，从而在可达性和覆盖度等指标上适当调整。例如，处于存量发展阶段的上海着重建设15分钟生活圈；而用地指标较高的河北雄安新区则在15分钟生活圈的基础上，更加关注服务于儿童与老年群体的5分钟生活圈的建设[13]。而对于社区公共绿地的规划，要进一步根据城市不同区位特征，定位社区类型及影响因素，综合研判公共绿地配置路径。因此，大都市社区生活圈公共绿地精明规划既要自下而上地尊重社区居民的物质与精神需求，又要自上而下地遵循国土空间治理的城市发展要求。

2 大都市社区公共绿地发展的挑战

2.1 发展特质：整体重大轻小，区位矛盾不同

随着近年中国城镇化率的逐年升高，城市建成区面积也逐渐扩大。由于前期中国城市建设多关注物质、经济空间，大都市公共绿地多分布于原有建成区范围内，同时在“粗放型”开发建设的影响和“侵蚀”下，对公共绿地的建设呈现出“重大轻小”且无序分散的状态。市级、区级公共绿地承担着社区级公共绿地的职能，大都市不同区位的公共绿地数量和质量差别较大。具体表现为城市中心区用地饱和，公共绿地增量困难，难以满足居民使用需求。城市边缘区虽与中心区相比开发潜力较大，但作为城乡融合的交错地带，其原有的市郊定位导致现状公共绿地体现为“数量少、面积大”，绿地类型多为城市级大型公园，如森林公园、郊野公园，虽面积较大，但边界封闭、出入口距离较远，不能兼顾居民日常游憩功能，而居住区附近应设置的小型社区公共绿地缺失严重。再加之原有村镇形成的社区与新建社区在街道机理、尺度格局、土地权属等方面均差别较大，为社区公共绿地配置增加了难度。

2.2 外延价值：人口结构复杂，使用群体单一

大都市人口结构复杂，社区内部和社区之间的人群均差异较大。公共绿地作为公共物品，具有创造不同使用人群共享空间以及建立社会友好关系的外延价值潜能。然而受到当前老龄化、二孩政策影响，距离社区较近的社区公共绿地的需求量增加，有限的公共绿地已然被最为急需的群体—老年人和儿童“占领”。如何面向全年龄段、所有人群提供公共绿地是当前需要思考的问题。

2.3 管理权属：用地性质多样，维护运转变革

城市公共绿地的维护和管理工作多为市政绿化部门负责，然而社区生活圈公共绿地的权属情况多样，特别是对于未改变原有用地性质、叠加游憩功能改造使用的公共绿地，应考虑如何建立可持续的维护管理机制，从而保证社区生活圈公共绿地长期有效运转。

3 建构人民城市引领下的多维度精明规划框架

把握人民城市的生命体征，走出一条符合大都市特点和规律的社区生活圈公共绿地治理现代化新路径。从空间维度、价值维度、时间维度，建构大都市社区生活圈公共绿地精明规划框架（图1）。1）在空间维度层面，从整体城市空间考虑，定位社区类型，有机弹性布局公共绿地空间，实现物质空间的公平性。2）在价值维度层面，由人的价值认同出发，满足多元人群服务需求，落实到公共绿地内部要素，从而体现公共服务的包容性。3）在时间维度层面，建立长效的维护管理机制，进行健康社区的可持续营建，从而实现培育形成具有凝聚力的人民社区文化的目标。大都市社区生活圈公共绿地精明规划框架由空间、价值、时间3个维度组成，分别对应相应范畴、策略，层层递进，逐步实现公平性、包容性、凝聚力的层级目标。

1 大都市社区生活圈公共绿地空间多维度精明规划分级目标框架Multi-dimensional smart planning framework of metropolitan community life circle public green space

3.1 空间维度：整体有机弹性布局，保证公平性

在城市存量空间中优化社区生活圈公共绿地布局，可从公共绿地的“增量”和“增效”2个方面入手，采取更精明的供给方式，提供更有机的布局模式，充分满足人民需求。

3.1.1 增量—社区类型对应不同增绿策略

由于社区生活圈所处大都市的区位及其类型和功能结构不同，生活空间的集中性程度以及潜在优化能力也有所不同[6]，因此根据社区自身条件，分类采取不同策略规划落实社区生活圈公共绿地，使日常游憩资源得到有机公平配置（表1）。

表1 社区生活圈公共绿地空间分类规划策略[14]Tab. 1 Classified planning strategies of public green space in community life circle[14]

1）大都市的老旧社区多位于城市中心城区和市郊的乡镇内，地块指标不易变更。因此依托空间挖潜和转换共享等方式，采用不改变用地性质的微更新手段，调整优化现有绿地空间。同时，可以借助附近可开放的其他单位附属绿地，增加居民活动空间，从而补足数量短板、改善生活品质[15]。

2）有开发需求的已建社区多分布在城市边缘区和中心城区，根据地块是否已由物业权利人开发的情况，评估落实土地政策。已由物业权利人开发的，以协商方式推行创新空间增效、挖潜及奖励政策[5]；尚未有物业权利人的，在土地出让前进行评估，并将优化指标内容纳入出让条件中。

3）新建社区多位于城市边缘区，可在控制性详细规划中体现社区生活圈公共绿地空间配置内容，并与其他空间要素相协调[15]。

3.1.2 增效—延展组合提升服务绩效

在空间数量的基础上，公共绿地的分布形态与功能组合进一步影响着绿地的服务绩效水平。社区生活圈公共绿地须适应“多中心、网络化、组团式”的城市空间发展格局，以社区生活圈服务中心为基准配置公共绿地。

社区生活圈公共绿地可延展出多种功能形式，同时也可与其他公共空间及设施组合连接，如文化广场、体育公园、健身设施、慢行绿道网络[16]、滨水绿带、附属绿地等。以线型和带状公共绿地作为纽带，有机组织融合社区生活圈内部、社区生活圈之间的公共绿地，并连接区级、市级公共空间[17]，按照“小街坊、密路网+口袋公园”的空间格局模式，建立形成多类型、多层级、互通共享的大都市社区生活圈日常游憩网络体系（图2）。

2 城镇社区生活圈公共绿地空间模式示意图[9]Sketch map of public green spaces pattern in urban community life circle[9]

相比传统城市绿地系统规划，社区生活圈公共绿地空间体系更加注重绿地日常功能服务的空间绩效水平，而非简单的数量达标和形态相连。将“正式”绿地与“非正式”绿地组合，绿地与“非绿地”结合，建立有机弹性的社区生活圈日常休闲空间系统[18]，具体有以下3种策略。

1）公共绿地组合模式。在传统的社区公共绿地类型的基础上，结合共享花园、体育设施、游戏场等板块，组合形成如“社区公园+共享花园”“街角绿地+游戏场”等模式，实现社区公共绿地的多功能复合利用。

2）“非正式”绿地扩展模式。除附属绿地开放和微空间改造等方式[19]，还可挖潜时段性非正式公共空间。例如，柏林在夏季将部分街道禁止机动车通行，增加座椅等休闲设施，为人们提供更多公共空间使用（图3）。一些街角闲置空间也可开展时段性社区活动，如二手市场、工艺品集市等（图4），建立人们共享社区生活圈公共空间的行为习惯，有助于进一步的规划行动。

3 柏林街道非正式公共空间Street informal public space in Berlin

4 慕尼黑开展二手集市的街角绿地Street corner green space for second-hand market in Munich

3）根据当地情况和时机条件挖潜创新公共绿地形式。德国的出租花园（Allotment Garden，德语：Schrebergarten）是为工业时代的贫困儿童提供自由呼吸新鲜空气和玩耍的空间而建立，后又在一战、二战期间为贫困人口提供食物，而今成为缓解老龄化及失业等社会问题的减压剂[20]（图5）。这种由特定历史条件形成，并随着时代发展调整目标，如今发展为具有地域特色的绿地类型需要创新与挖潜。

5 慕尼黑出租花园Allotment garden in Munich

近年德国还出现了与其他公共绿地相结合的共享花园形式，不同于各自相对独立的出租花园，共享花园为不同社会层次的居民交流提供更多的可能性（图6）。当前国内一些城市也顺应城市居民的种植栽培需求，建立了都市花园。如上海的创智农园，激活地块开发中的闲置地，为社区居民提供了自主参与、共享共建的公共绿地[21]。

6 鲁尔区共享花园Shared garden in Ruhr

3.2 价值维度：要素多元性服务，建立包容性

在空间维度建立公平性布局的基础上，社区生活圈公共绿地要更优满足人民群众对美好生活的向往，须把握人民城市的人本价值，既关注人的物质需求，也关注人的精神需求。包容性是社区生活圈公共绿地规划建设过程中体现人本价值的核心价值思想。区别于“排除、分离、整合”，包容的公共空间提供多元性服务，对所有人群开放，使每个人享受到同等待遇（图7）[22]。多元性服务依托公共绿地内的要素供给，充分考虑各类人群，包括不同年龄段、不同性别的人群以及残障人士等，营造对所有人具有吸引力的多样性空间氛围。其涉及的要素包括标识导向系统、空间序列和空间类型、硬质建设与植物配置的范围比例分配、游戏设施不同类别和级别、活动区和休闲区对全年龄段的吸引力、各类要素的配置数量及面积比例等。建立全人群友好的多元化公共绿地，则有助于提高社区的认同度，增强公众活动的吸引力，让人民群众有更多的获得感、幸福感、安全感，从而增强城市的活力，进而促进经济增长。

7 《慕尼黑游戏场及开放空间设计行动建议和规划指南》对包容性的示意[22]A sketch of inclusiveness in Munich Playgrounds and Open Space Planning Guidelines[22]

对以上一系列内容应根据不同城市特点建立“社区生活圈公共绿地空间专项规划指南”予以指导和明确。德国的《慕尼黑游戏场及开放空间设计行动建议和规划指南》详细规定了各类要素和设施的规划设计内容，并配以示意图则，保证了日常公共开放空间规划的方向和品质。例如，在对全年龄段的空间吸引力方面，指南要求儿童游戏区同时考虑对儿童陪伴人群的吸引力[22]。而针对中国的情况，关注人群行为需求时，需注意弱势群体的相对性。包容性不仅要体现在关注老年人和儿童，当今青年人群体同样需要考虑。在快节奏高压的工作生活中，保证青年人群体必要的日常公共绿地服务，不仅能够满足基本的运动休闲需求，还可有效缓解紧张情绪，预防抑郁症等心理疾病。

3.3 时间维度：机制可持续运转，促进凝聚力

要实现社区生活圈公共绿地在空间维度和价值维度上的可持续运转，必须在时间维度上长期依托人民城市的主体力量，强化人民群众参与的制度化保障，打造共建共治共享的社区治理共同体。目前的体制框架下，社区主要由3部分力量支撑共同完成规划目标，即政府（街道）、市场（设计方、施工方、运营方）和社会（社区组织及居民）。在逐步建构社区治理机制的基础上，还要培育社区的自治能力，这将是社区治理的长远目标。

在国内社区生活圈管理机制的实践探索中，上海引入社区规划师制度[23]，社区规划师起到衔接社区管理者、社区居民及其他利益相关者的关键作用，保障社区生活圈规划有效运转。而在培育社区自治能力方面，疫情期间由社区组织发起的无接触分享种子、绿植活动，发展突破了活动的最初目标，许多居民自发开放私密或半私密空间共享给社区[8]，这一行为体现了社区治理中社区文化培育的效果，也证实了社区生活圈在物质空间和精神价值的基础上，仍具有长期健康生长的更多可能性。

良性的管理机制可以激活社区的潜在价值。着重发挥社区生活圈公共绿地的公平性和包容性作用，激活居民的参与感，增强社区规划的有效性，使人们在共同建设与管理公共空间的过程中找到家园归属感，发挥人们对社会的热情与责任感，进而达到促进社区不同人群凝聚力的作用[24]。长期的社区精细化治理的过程就是社区生命体健康成长和创新发展的过程。

4 结语

在中国大都市发展进入内涵提升的背景下，社区生活圈公共绿地规划既要自下而上地把握“人民城市”的人本价值，又应自上而下地遵循国土空间治理的规划要求。从整体的空间维度上，保证系统性网络布局的公平性；在要素配置方面，以包容性为人本价值的思想体现，提供满足各类人群的多元服务；机制上培育具有凝聚力的社区文化，保证长期可持续的社区健康生长，层层深入，从而构建形成精细化协调统筹、精确评估供需、精准落实对策的多维度精明规划。

注释(Note)：

① 国土空间规划体系分为“五级三类”。“五级”是纵向上对应中国的行政管理体系，分5个层级，即国家级、省级、市级、县级、乡镇级。“三类”是指规划的类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。

图表来源(Sources of Figures and Table)：

图1由作者绘制，图2改绘自参考文献[9]，图3～6由作者拍摄，图7引自参考文献[22]。表1改绘自参考文献[14]。