“城市总设计师制度”——城市建设法制化的组成部分

金广君

哈尔滨工业大学（深圳）

采访

吴春花

WU Chunhua

《建筑技艺》杂志社（AT）

AT：目前城市总设计师制度受到很多关注，请您谈一下您理解的总师制度？如何看待“总师制度成为关注热点”这一现状？

金广君：“城市总设计师制度”成为关注热点是一件好事，说明“如何科学地、理性地实现城市设计的理想”这一有深度、有难度的课题得到了普遍重视。对这一课题的广泛讨论，将有助于中国城市设计的理论与实践朝着更加良性、健康的方向发展。

据我所知，近几年许多城市都开始了类似的尝试，虽然叫法不同，如地区规划师、责任规划师、城市设计总师及地区城市总设计师等，但这些宝贵的尝试想达到的目标都是一样的。

中国城市规划实践一直没有完全摆脱计划经济体制的影响，三十多年来中国城市设计实践也是这样，带有明显的“一场式”特点——设计文件完成即设计活动结束。在实施管理方面，文件编制阶段是规划管理部门面对城市设计单位，实施阶段是规划管理部门面对开发或建筑设计单位，显然两场之间的联系主要靠规划管理部门，城市设计思想的传导媒介主要靠设计文件。

由于城市设计的实施时间比较长，期间涉及到许多不确定因素，特别是众多利益群体的陆续参与让实施过程变得更加复杂，导致整个城市设计实施过程不可能是单一的线性管控，而是一个循序渐进的变化过程。因此当代城市设计具有“打全场”的特点，即上半场领衔城市设计文件的编制，下半场参与城市设计的实施。

显然，摆在中国城市设计实施过程的一个关键问题是如何让导控体系具有适度弹性来适应这些变化。“总师制度”提出的目的是希望城市设计实践“打全场”，能够实现城市设计实施过程中的决策权力从单一的行政决策转向行政加技术的决策。因此整体上讲，“总师制度”会使城市设计的弹性决策趋于合理，同时对行政权力形成一定约束，应该说是一个非常大的进步。

1 超大城市设计项目实施比较

AT：您觉得目前关于总师制度的讨论与试行，存在哪些问题？未来应如何解决？

金广君：2019年，荷兰出版了一部《城市大项目》（Grands Projects）的研究成果，该成果选择了国际上有影响的八个比较新的超大城市设计项目（Urban Megaprojects）进行比较研究。我们从其中一个统计分析表中不难看出，城市设计实践活动大体上由两部分组成：一部分是空间设计创作，包括项目策划和方案设计；另一部分是实施策略及维护，包括实施管理、运营维护和影响评估。两者合二为一才是完整的城市设计实践活动。

显然，当代城市设计与传统城市设计最大的不同是在城市建设过程中“打全场”，即“城市设计全过程论”认为城市设计是一个过程，甚至有城市设计专家从政府行政管理的视角，直接认为城市设计是“一系列行政决策的过程”。

通过梳理城市设计控制策略不难看出，其控制管理的弹性程度是由紧到松不断变化的，从管控、导控到博弈，再到最后一定程度妥协的过程。像这样在管理上的“梯度妥协过程”有利于适应变化，调动各方积极因素，能够在既定目标导向下及时调整和修正设计概念，所以实施过程中的技术咨询和服务“一刻都不能少”。

广州的“地区城市总设计师制度”是针对琶洲西区城市设计项目实施开展的，总师团队作为政府的咨询方，坚持公共利益优先原则，为规划部门的审核工作提供技术咨询，最终实现了可持续的城市建设结果，这一实践探索难能可贵。

我认为，这是一次带有“项目总师”特征的探索，由于总师团队是城市设计项目的整合单位，因此也可以说是城市设计业务的延伸，相当于建筑师的“工地现场服务”，能够让城市设计思想的传导有连续性，满足城市设计实施过程中“技术咨询和保障”的需求。这是广州“总师制度”试点成功的关键特征，是解决中国当下城市设计项目运作过程的一个过渡性试点，其经验值得认真总结。

2 美国波士顿市政厅广场改造项目计划表

关于未来趋势，这个问题涉及到一个社会治理的体系问题，也是世界各国城市设计实践的特色所在。我预判未来趋势应该是在法制化社会治理体系的根基上，建立贯穿于实施全过程的共享信息平台，以法制化、多元化的决策环境实现实施管理的决策权力从集中向分散转变。其中以总师领衔的专家咨询委员会将成为城市设计实施过程中咨询和服务的一项制度，为决策提供稳定的、规范的技术咨询和技术保障。

AT：如果把“总师”工作视作提高城市建设科学性的重要环节，您觉得还需要加强哪些方面？

金广君：从增量时代到存量时代的城市发展过程中，房地产经济的重心由城市土地转向了城市空间，因此城市最终的空间形态是多方利益博弈的结果。在城市设计的两部分内容中，设计创作的本质是空间资源配置，实施策略的本质是空间资源调节，也可以理解为是协调和平衡多方利益的动态过程。

目前在我国的城市设计体系中，没有把技术研究和实施策略区分开。从理论上讲，技术研究成果是实施策略的基础，实施策略成果是技术操作的工具。城市设计的控制原理是部分管控，还有一部分是弹性导控。管控的部分需要靠法制化体系来保障，导控的部分则依赖稳定体系下的技术工具箱来把控，再通过法制程序对管控的内容进行修改或补充。

提高城市建设科学性的关键在于城市建设管理法制化建设，靠法制体系下的一整套技术工具箱形成的“组合拳”来完成，总师制度仅是诸多技术工具之一。总设计师是学术造诣高、具有学术影响力的专家，在城市设计实施过程中所能承担的是“总设计师领衔下的专家委员会”的技术咨询和服务，但是并不能取代多部门协调和决策的行政权力。

城市建设法制化有两个关键点：一是如何处理实施过程中刚性和弹性控制的“度”，即设计标准与准则问题；二是如何发挥市人大的立法和修法的权利和作用，即行政程序问题。这两点可能是我们今后在推进城市设计实施管理法制化过程以及总设计师制度的运作中需要重点关注的内容。

AT：关于总师制度的实行或城市设计的实施管控，您是否有相关案例可以分享？

金广君：北美城市设计实施是建立在以城市规划的实施工具——“区划法”基础上的，城市设计实施制度和工具是在区划法基础上衍生并发展起来的。经过六十多年的发展和演变，城市设计的实施过程都是依靠一个成熟的、成系统的工具箱完成，这个工具箱也是不断丰富和发展的，这方面的实践经验在大部分城市设计案例中都有体现，值得我们学习和借鉴。

如图2所示，这个工程项目计划表来自于“美国波士顿市政厅广场改造”。在建立商业计划书、设计方案选择和设计方案深入等不同阶段都要经过由“总师”领衔的专家委员会的咨询和评审，总师委员会的工作也将延续到项目实施建设的全过程。

广州的总师制度实践在现阶段非常有意义，为“总师咨询委员会”制度的实施积累了经验，也拓展了城市设计师的业务范围，从一个侧面改变了人们对城市设计人才培养的认识。就城市设计实施过程来说，从长远发展来看，城市建设管理法制化将是必由之路。