第三方评估何以促进政社关系转型

吴佳峻 高丽 徐选国

摘要：近年来，随着政府购买社会服务的政策驱动，第三方评估越来越成为政府购买社会服务的重要组成部分。但在现实情境中，第三方评估的应用更多被视为政府治理的一种手段，体现的是技术治理的逻辑。基于对X评估中心在上海H区妇联购买社会服务评估实践的观察，第三方评估在参与服务评估过程中能够促进政社关系调适，形成政社分工与合作的实践机制。借助技能的理论视角，将第三方评估技能分为制度化属性、专业化属性以及社会化属性三种维度，勾勒其在购买社会服务中的运行逻辑及其实践效度。研究发现，上海X评估中心能够调适政社关系是基于一种共容利益所采取的有共识性的集体行动，而这种共容利益逻辑则是由群团改革背景下妇联群众化导向、第三方评估的本质、专业实践的社会化导向以及社会组织服务社会的使命导向所共同塑造。

关键词：第三方评估;政社关系技能;政府购买社会服务

中图分类号： C916        文献标识码： A文章编号：2096–7640（2021）06-0014-11

一、问题提出

20世纪80年代以来，西方国家为摆脱福利危机的困境展开了一场政府管理的改革运动，即新公共管理运动，其强调重新思考政府、市场、社会三者之间的关系，并通过引入市场机制鼓励社会力量（社会组织等）参与服务竞争，打破政府集服务生产者与服务提供者于一身的传统模式，这使得政府购买公共服务、社会服务成为一种趋势。反观国内，由于单位制的解体，市场经济的迅猛发展，“政府失灵”“市场失灵”的现象频频发生，彰显出对激发社会组织活力的强烈呼唤。基于此，国务院办公厅于2013 年正式出台了《政府向社会力量购买服务的指导意见》[1]，促使政府购买社会服务日趋成为政府职能转移、政府治理转型、社会治理体制创新的重要机制。而为了审视政府购买服务的成效、推动政社分工与合作，第三方评估逐渐成为政府购买社会服务体系中的重要组成部分。同时，在纵向政策驱动下，第三方评估作为一种推进政府购买社会服务、优化现代社会服务体系的“制度化事实”，日益成为改变社会、促进社会治理创新的重要实践机制。[2]

所謂第三方评估，指的是独立于项目实施团队之外的“另一方”，其运用专业知识并通过专业实践来评定项目效益，以保证服务的专业性与服务质量的提升，进而彰显公共财政的支出绩效。[3]因此，第三方评估借助自身对于社会服务与项目管理的专业性知识，介入到服务购买方与承接方的关系之中，科学评价项目成效、提升社会组织能力以及调适政社关系等。但在实践中第三方评估往往因受结构性制约而导致其无法发挥专业化功能，从而成为政府治理的“技术工具”，难以真正促成政社之间的分工与团结。同时，在第三方评估实践中，政府持续性投入资金进行评估，却未看到经由评估后社会组织、服务项目所做出的改变，进一步使第三方评估陷入独立性不强、专业化水平不高、客观性不足、评估效益不明显等内卷化困境。[4]致使第三方评估存在着结构性风险、合法性风险、有效性风险与道义性风险，[5]进而导致评估失灵现象。

然而，笔者从上海X评估中心所参与的上海 H区妇联项目评估实践中发现，在与H区妇联近五年的合作中，X评估中心并未成为H区妇联的治理工具，而是能够如其所是地发挥专业化功能，增进妇联与社会组织之间的平等合作，形塑出一种区别于以往政府主导话语下的新型政社关系，从而更好地推动政社分工与合作的实践机制。基于此，本研究的核心问题在于：第三方评估是如何在实践中调适政社关系的？在妇联购买服务过程中所形成的运行逻辑为何？进而彰显出怎样的治理效能？

二、文献述评与分析框架

第三方评估的研究随着政府购买社会服务制度和实践的推进不断得以展开，既有的关于第三方评估的研究可以概括为技术治理视角、合法性视角、内卷化视角三种取向。本文在吸收该三种取向有益启发的基础上，从技能理论出发形成对第三方评估参与基层社会治理新的分析视角，旨在对实践中第三方评估何以促进政社关系转型提供新的理论依据和实践机制。

（一）文献回顾

1.绩效、工具与审核：技术治理导向下第三方评估研究

国外第三方评估起初是用来评价政府活动行为以及公共财政预算、支出等方面的一种实践方式，借此提升政府治理的管理效能。第三方评估作为外部的制约机制，弥补了传统意义上政府自我评价的缺憾，进而成为西方国家政府绩效评估的主要形式。[6]在社会福利领域，尤其是在第二次世界大战结束之后，英美等国向社会服务领域投入大量的资金以解决失业、贫困、精神疾病等问题，但是由于计划仓促、管理不善等缘故，未能带来积极的改变，反而遭到社会的批评，要求资金的使用与投入务必要向社会进行交代。因此，国外开始将项目评估纳入管理体系之中。从国内来看，自市场化改革运动以来，我国逐步从总体性社会格局转向技术治理的主导范式[7]，第三方评估也逐步成为技术治理的工具。目前，学界对技术治理的研究主要集中在两个层面。一是政府利用信息通讯、大数据、人工智能等新技术手段，并将其引入社会治理，推动社会治理的加速转型与成效获取。二是政府治理的“技术化转型”，即在科层体制下试图通过增量主义改革的方式，创建项目制、行政发包制等行政技术手段，追求治理的程序化、标准化、权威化与规范化。

从当前第三方评估的实践以及既有研究可以发现，技术治理的逻辑已经渗透于第三方评估的实践体系之中。首先，在新公共管理运动思潮影响下，第三方评估能否帮助政府突出其治理绩效，成为其引进第三方评估的重要考量。其次，随着市场经济的深入推进、工具理性的弥漫，在科层制行政逻辑的主导下，第三方评估逐渐成为政府治理的技术工具[8]，即在开展社会服务评估中，发挥的是检查、监管式功效[9]，并且仅仅作为经费拨款、项目结项、绩效证明的一种工具手段，促使政府行政权力的增长。换言之，社会组织受到政府行政主导的同时还受到来自第三方评估的检查压力，折射出第三方评估具有较强的管理主义倾向。[10]再次，从当前第三方评估的实践范式来看，现有的评估理论、评估方法与评估指标多是对于国外的经验借鉴与移植，遵循的是科学实证主义，讲究循证为本、工具理性、专家智识与权威等，依然停留于技术治理的逻辑范畴。这种评估范式虽在某种程度上体现出第三方评估的科学性、权威性、专业性，但实际上却遮蔽着一种内在的不平等关系，即在实践中容易演变成技术专家的管制。[11]

2.制度、结构与行动：合法性视角下的第三方评估研究

从制度驱动来看，2007年民政部出台的《关于推进民间组织评估工作的指导意见》[12]可以视为国内最早出台关于评估的政策，并将其引入公共领域参与绩效评价。而后，从中央到地方陆续通过一系列政策文件将第三方评估逐渐纳入政府购买社会服务体系之中，明确强调要将第三方评估的结果作为选择承接主体的重要依据。2020年，财政部出台的《政府购买服务管理办法》[13]中再次明确了第三方评估的主体作用以及注重第三方评估结果的转化利用。可见，第三方评估一直在“制度—结构”框架下寻找其合法性位置。

合法性一词是社会科学中极为重要的一个概念，它既可以讨论社会的秩序与规范，也可以用来解释国家的统治类型与政治秩序。[14]实际上，合法性分为广义合法性与狭义合法性，前者指由法律、道德、宗教、习俗与惯例等构成的合法秩序[15]，后者则是韦伯所提出的三种统治类型作为国家统治的基础。因此，合法性可以解释为社会公众对符合价值规范的政治制度的支持与认同[16]，而获得支持、承认的过程称为合法化的过程。在中国语境下，合法性更多是指上级对下级的承认、下级对上级的服从。有学者以基于承认的合法性视角作为解释第三方评估合法性的分析框架，指出第三方评估应争取政治合法性、法律合法性、专业合法性与社会合法性，以促使其更好地发挥其本质属性与治理效能。[17]也有学者尝试从“第三域”视角来审视第三方评估之于“国家—社会”之间的结构性位置，提出第三方评估作为“第三域”的重要主体，既要检视政府购买社会服务的绩效，又要赋能社会组织，提高社会组织能力。[18]然而，在政策执行中，由于受到科层干扰以及不同利益主体的话语阐释，通常会出现与政策相背离的现实逻辑，从而与政府形成谋利型合作、失败型合作以及脆弱型合作等不同的合作形式[19];同时，“制度—结构”的框架忽略了第三方评估作为一种行动主体所发挥的能动性。

纵观国内外第三方评估的演变进程，我们可以发现，随着政府对第三方评估以及民众对政府的诉求日益提高，第三方评估已然成为政府购买服务的一种制度化事实，在这一过程中，第三方评估的理论与实践也在不断丰富。如第三方评估能够起到认证以及验证补充的作用，国外学者指出引入第三方评估对药品高质量的生产起到关键作用。[20]在政府购买社会服务中，也有学者提出第三方评估能够解决或者规避购买机制中的不正当行为以及机会主义行为，进而突出成效导向。[21]但是也有学者指出第三方评估可能由于与某一方形成利益共谋导致信息的不对称性，从而带来评估结果的倾向性，[22]这不利于项目评估成效的凸显，甚至对政社关系造成严重失衡。于是国外诸多第三方评估研究者围绕评价目的的不同总结归纳出多元化的社会服务评估模式，推动第三方评估与政府绩效、社会服务成效等有机结合。但是国外的社会服务评估模式以及实践经验与我国的实际情况不吻合，一方面源于我国独特的政治环境，另一方面由于我国第三方评估的发展水平仍处于初级探索阶段，因此需要将第三方评估放置于具体的实践情景中或者关系本位中来对其进行深入的研究。

（二）技能形成的社会建构：基于共容利益导向下的第三方评估新视角

上述研究勾勒出当前第三方评估研究的两重面向，即第三方评估的现实遭遇阻碍了其社会化功能的发挥，加剧了政社关系的不稳定。正是由于政府与第三方评估机构的关系失衡，学界提出要解决评估失灵问题就要回到政府与评估机构的關系上，即将其拉回到传统的政社关系中讨论。[23]近年来，有学者提出赋权评估的概念，即专业评估者在赋权理论的指导下，通过将项目利益参与者纳入评估过程，以实现其自我决定和项目完善。[24]这一评估导向与第四代评估[25]的内涵基本一致，强调运用建构主义方式寻求评估共识。也有学者提出评估应当转向“响应—建构”范式，突破实证主义下第三方评估所遭遇的合法化危机。[26]笔者认为上述倡导在理论进路上有所突破，但赋权评估、第四代评估的实践得以可能的前提是需要多元主体达成共识，而共识机制为何，在既有研究中尚不明确。同时，对于第三方评估而言，政社关系得以调适并促发转型的直接推动乃是其专业实践。因此，笔者尝试引入技能的视角，重新审视第三方评估的专业化实践及其实践技能的内在属性，这就需要回到技能以及技能形成两个概念加以讨论。

技能（Skill）在英文中的意思是指能力，但无论是从古代工匠还是现代职业者来看，单纯把技能视为一种能力，其解释显然是不足的。关于技能研究，国内有学者认为技能是练习与经验的产物，是劳动者指向一定预期成果的能力。[27]也有学者认为技能是劳动者在工作中所运用的专业知识与技术能力。[28]国外学者认为熟练的技能需要后天的不断学习与实践，强调技能的学习过程是一种通过实践行动不断获得经验的过程，[29]这就是著名的德雷福斯“技能模型”。由此可见，当前对技能的界定主要体现在能力、技术两个层面，通常以动作的熟练程度作为衡量技能水平高低的标准。然而从能力上定义技能的本质，难逃资本主义“去技能化”的残酷现实，进而发生技能溶解与技能异化。如果从技术上定义技能的本质，则是把技能作为技术理性下改造客观事物的中介，使技能成为技术的工具。因此，有学者提出要对技能本质进行重置，在原有动作的维度上增加思维这一维度。[30]技能形成是劳动者获得知识、能力、技术的过程，成就这个过程的是一个复杂的制度安排，受到特定的历史、文化、社会等因素影响，涉及政府、企业、行业、劳动者等多个主体的互动。[31]那么，探索技能的形成应将其放到具体的行动情景中，并融入到技能实践共同体的社会文化中寻求技能的共同基础及其特定要求[32]，这就体现出技能的兼容性或共容性特征。

在第三方评估实践中，有学者提出专家系统是第三方评估的体制创新的理论内核，其体现了专业性特征，这为第三方评估获得权威性、公正性与客观性提供了重要依据。[3]诚然专家系统有行业领域内专有的知识与技术，但却容易演变为一种评估行政权力，使得政社关系愈发紧张。笔者认为技能视角可以体现技术与社会的本质关系，那么，第三方评估实践何以从“技术为体”向“社会为体”转换？评估导向何以从工具、监管、审核等技术属性向“为社会的技术”导向转变？在笔者看来，第三方评估的技能实践是破解第三方评估技术藩篱的核心逻辑，也是推动政社关系调适与转型的关键因素，更为重要的是这种技能实践是基于一种共容利益的导向而得以推进的。综上，笔者将技能概括为制度化属性、专业化属性、社会化属性三重维度，以此来作为第三方评估技能建构的理论依据，具体如图1所示。这种建构体现在两个方面：一是多元化主体，如政府、第三方评估机构、社会组织、服务使用者等;二是建构的因素包括体制、权力、利益、价值、情景、文化、社会规范等。可以说第三方评估行动者的技能实践是嵌入到社会网络中，由社会建构的。

三、调适与转型：第三方评估参与妇联购买社会服务的运行逻辑

上海X评估中心成立于2013年8月，始终秉持“致力社会创新、服务公益事业、打造民间智库”的宗旨，遵循“科学、客观、创新、公正”的原则，以推动“公共政策制定、社会力量参与社会建设”为使命，通过创新第三方评估的理念、方法及内容提升政府购买服务的绩效，建立“政社合作效能与信任”的机制，从而提高国家治理体系和治理能力现代化进程，助力美好生活的建构。笔者将通过分析X评估中心在H区妇联购买社会服务中的具体实践，尝试勾勒出第三方评估之于政社关系调适的运行逻辑。

（一）技能的制度化属性：第三方评估有效实践的制度基础

妇联作为党和政府联系妇女群众的桥梁与纽带，兼具“党政代言人”和“妇女代言人”双重角色，但在科层体制强势主导下催生的内在行政性、官僚化等特质制约了妇联应然社会属性的有效發挥，在回应群众多元异质需求方面的作为相对有限。而后，在购买社会服务的热潮中以及中央群团的改革要求下，H区妇联建立并完善向社会力量购买服务机制，以构建社会化的群团服务体系。

由于H区妇联对购买社会服务的规范化、成效化运作缺乏经验，故在购买服务初期便引入C评估中心，共同制定了《H区妇联向社会力量购买服务项目的实施意见》《 H区妇联向社会力量购买服务项目经费管理办法》等制度性文件，初步搭建起 H区妇联向社会力量购买服务项目的运行框架。换言之，H区妇联在初期就把第三方评估纳入其购买社会服务的结构体系中。因而，第三方评估的技能实践从开始便具有H区妇联所赋予的制度化属性。

但是，购买初期H区妇联引入第三方评估的目的在于更好地完成并落实自上而下的行政性工作。因此，第三方评估机构的专业实践所体现的是一种技术治理的导向。也就是说，H区妇联所赋予第三方评估的结构化位置，实质上是将其自身的意志通过第三方评估机构的行动来加以实现，这里的第三方评估更多是一种“工具性嵌入”逻辑[33]，而并非成为H区妇联购买社会服务体系的治理主体。

妇联找到我们的时候，她们已经有了想法，简单说就是想把她们对上的这些行政性工作转化为“项目”来运作，并且建立起对社会组织的监管机制，这是她们一开始对我们的期待。（20190429C机构项目主管）

可以说，H区妇联初期引入第三方评估机构来协助其开展项目化工作，以期突破固有限制、提升治理业绩。2015年之后在中央党的群团改革精神指引下，H区妇联在承接对上的行政性工作的同时，还需要更多地关注群众性需求的满足，这时第三方评估的技能实践又被赋予了一种新的制度化属性。

我感觉我们之前购买社会服务更多还是把工作转向项目的这个导向，因此，我们的服务活动的参与面不是很广泛，活动知晓率也不是很高，社会组织所申报的项目类型与受众群体的实际需求还存在一些衔接性问题。因为现在人们的需求具有非常强的异质性，而社会组织的服务能力、项目管理能力还是存在一些不足，我们基本上也没看到成效，所以我们也在想能否通过第三方评估来对我们的购买服务进行一下创新与突破，从而更好地回应群众性需求。（20190422H区妇联挂职副主席F）

由此可见，H区妇联引入第三方评估从行政任务实现、治理绩效凸显转向群众需求回应与实践创新。而后，因囿于C评估中心内部管理出现问题，H区妇联又引入上海X评估中心来推进项目化实践。而X评估中心在与H区妇联合作之初，就积极致力于推动H区妇联购买社会服务结构体系的优化升级，逐渐进入到治理体系内部，并成为 H 区妇联购买社会服务的治理主体，赋能社会组织，提升社会组织能力，促发政社关系的调适。因此，笔者认为，第三方评估的技能属性包括妇联赋予相应的结构性位置、资源与信任等，但更重要的是第三方评估的专业实践能够推动或改善政府购买社会服务体系，创造更为包容、平等的环境，提升妇联组织的治理水平，调适政社关系并促发转型。

（二）技能的专业化属性：第三方评估有效实践的技术支撑

在进入到H区妇联购买社会服务场域时，X评估中心专门为H区妇联设计了一套全过程专业化监管评估体系①，为其后期与妇联的深度合作奠定了坚实基础。合作之初，X评估中心意识到以往的第三方评估实践更多侧重事后评估这一实践过程，存在着因评估滞后而带来的多重问题。为此，X评估中心在评估体系内增加“前置评估”工作，以筛选优质项目、精准锁定群体需求、厘清服务目标、严把资金分配合理性等。

2014年那时候还不是你们机构，之前的机构给我的感觉好像不太注重项目书撰写，只是稍微点拨一下我们就结束了。2017年换了你们之后，我感觉立马就不一样了，你们有一个专门负责这个项目的老师，很认真的，会把我们的项目申报书拿出来，与我们面对面或者线上手机通话的方式来告诉我们申报书中出现的问题，怎么修改以及为什么要这样去修改，听过之后我很信服的，觉得这个老师有水平，确确实实指出了我们的问题。（20200818项目承接方负责人P）。

在评估过程中，X评估中心发现无论是妇联还是项目承接方，均对项目管理缺乏整体性的认识，因此引入“专业培训”势在必行。借助专业培训，既能够帮助妇联和承接方更好认识项目化实践，也能够向其传递第三方评估的理念与方法、项目管理的技巧、项目的成效化提炼以及项目资金的使用规范等。于是，结合妇联的需求、项目及承接方的发展程度，X评估中心设计并实施了不同的培训方案。

我们当时考虑把专业化培训加进来的原因就在于我们发现妇联也好，社会组织也好，她们对一些知识的掌握还是存在一定的欠缺的。比如，我们要给妇联培训项目制，虽然她们已经知道购买社会服务其实就是项目制的一种体现，但这里面的项目制导向很重要，不同的项目制导向会形塑出不同的实践样貌。那么我们给社会组织做培训，也是要让这些申报项目的单位知道，我们第三方评估并不是为了“监管”而“监管”，我们是有陪伴式成长、赋能的理念在里面的。我们希望通过第三方的介入能够为妇联与社会组织架起一座桥梁与纽带，不断提升社会力量的服务能力，更好地回应群众的多元化需求，培养一支专业化社会力量。（20200903X评估中心主任X）

回到H区妇联早期向社会力量购买社会服务实践中，更多是将行政性工作通过项目的方式进行转化，体现“科层为体、项目为用”的行动逻辑[34]。这就加剧了政社边界模糊与断裂，造成社会组织对政府的过度依赖以及政府通过嵌入式治理的方式对社会组织及社区进行全过程的监控。[35]而中央群团改革所明确要求的“构建社会化的群团服务机制”，成为X评估中心对H区妇联购买社会服务项目导向加以转化的最佳契机。

项目制是当前政府等相关部门的一种常用实践方式，但不见得每一个行政部门都能很好地驾驭，我们所做的培训就是想让她们能够对项目制有一个更加全方位的理解。妇联和其他行政部门所不同的是，它具有两重性角色，既要对上级，也要对群众。在群团改革之后，我们也能够看到H区妇联在理念上是有所改变的，所以这个项目制导向很重要，我们要抓住机会。我们第三方评估就是要扩大项目制的这种社会化导向，从而联动多方主体形成一个强大的合力。（20200812X评估中心项目主管G）

在专业化培训方面，上海X评估中心基于项目承接方的整体水平，设计了不同阶段的培训内容。比如，在初期阶段，X评估中心链接专家为承接方讲解项目申报书撰写、项目管理、资金管理以及何为第三方评估等内容;随着项目的成熟，后续则设计了项目成效总结以及案例提炼等专业培训，促进了项目承接组织的进一步成长。

经过这一年与你们之间的合作，我感到无论是我们妇联还是我们的项目承接方，都成长很多。一方面，你们通过专业化培训让我们看到了你们的专业性所在;另一方面，你们能总结出几年以来我们妇联在购买社会服务过程中所存在的缺陷，并提出了非常中肯以及非常值得进一步改善实施的专业建议，让我们觉得很受用。（20190419H区妇联主席L）

由此可见，上海X评估中心通过专业化的理念与行动，逐步获取H区妇联对其专业实践能力的肯定。而整个评估实践的推进，实质上是将购买方、承接方以及第三方共同纳入到一个整体性联动的治理情境中，凸显出妇联、社会组织、第三方评估等多元化主体的利益共识。同时，X评估中心的实践导向并不是作为一种监管工具，更多的是如何使H区妇联购买社会服务以及社会组织承接社会服务项目更加规范化、专业化的运作，从而更好地践行政社分工与合作的实践机制。

（三）技能的社会化属性：第三方评估有效实践的核心逻辑

在此，值得思考的是，上述第三方评估的专业实践意涵何以能够不发生偏离？对此，笔者认为 X评估中心的技能实践具有强烈的社会化属性，而这种社会化属性是依托于专业化实践来加以体现的。在与H区妇联进行一年的合作后，X评估中心发现在这一年中，项目承接方在服务专业性、成效意识上还存在一定欠缺，而妇联也希望看到资金投入带来的服务产出与现实成效。因此，X评估中心在第二年合作中重点提升各项目的服务深度、专业性以及成效化导向。

从H区妇联新一年购买社会服务的情况来看，既有运作3—5年以上的成熟项目，也有刚实施1—2年的项目，甚至还有新晋项目。面对不同项目之间的较大差异，X评估中心在原有全过程评估与咨询服务中引入“差别化、多层次的分类指导与资源匹配的评估机制”，即按照项目的实施年限（1年以内、1—2年、3—5年及以上）与组织能力将项目分为新晋型、发展型、成熟型三类，并根据不同类别项目的发展需求、运作能力、提升空间来开展差别化、多层次的评估工作。

通过差别化、多层次的监管评估机制，我们和妇联可以清晰地看到不同阶段的项目、不同的项目承接方在他们各自成长的过程中所需要解决的问题。以前我们是“一刀切”战略，现在我们是“分类化与个别化”的打法，针对不同类型、不同程度的项目承接方采取个性化指导，配套相应资源。因为只有这样才能让好的更好，让处于发展中的成熟得更快，让新晋的更快入门。（20200812X评估中心项目主管G）

在这种新的评估机制下，不同类型的社会组织获得了更具针对性的成长。而上海X评估中心通过其专业性实践再次为妇联与项目承接方搭起了一座沟通的桥梁，使得妇联也注重发挥其自身的功能，与项目承接方及时进行沟通、指导，解决相关问题。可见，无论是妇联的购买实践还是X评估中心的评估实践，均越来越朝向一种社会化导向。

结合2018年度的评估实践，上海X评估中心还发现，虽然各类服务项目能够聚焦于一定的现实问题与服务需求，但项目创新、服务特色等相对较弱，如何推动项目的可持续发展成为难题。基于此， X评估中心提出在立项阶段优化项目筛选机制，在适度保留一定成熟性项目的同时，增加对优秀新项目、新组织的引入，激发项目及组织之间的“鲶鱼效应”，促进新老组织及项目的创新发展。为此，上海

X評估中心提出了“绿色通道制②”与“末尾淘汰制③”两种机制，并在新一年度的评估中对之加以运作。该机制也得到了H区妇联的认可与重视，为更好地推进H区社会组织、妇联项目的创新发展带来了积极影响。

因为在我们的评估过程中我们确实发现有一些项目比较老了，而且创新不足，那该如何激励创新？比如说有一些做得不是特别用心的项目，那么我们如何激励？如何给予动力？又比如说做得好的项目又该如何激励？因此，我们在与妇联商议之后，采取了这种具有“筛选、激励、竞争”导向的评估机制——绿色通道制与末尾淘汰制。（20200812X评估中心项目主管G）

综上，上海X评估中心之于H区妇联政府购买社会服务的运行逻辑，主要可以体现在两个方面。一方面是上海X评估中心通过其专业实践能力直接对社会组织服务成效进行推动，另一方面是上海 X评估中心希望借助于群团改革的契机能够将第三方评估的理念融入妇联对政府购买社会服务管理当中，提升其组织管理能力，创造更为包容、平等的政府购买社会服务的环境。换言之，这不仅仅是对社会组织服务成效的进一步推动，更是对整个政社关系的一种调适。

四、效能生产：第三方评估促进政社关系转型的多重实践效能

通过上述X评估中心所展开的一系列专业实践，H区妇联从一开始将第三方评估视为一种技术治理的工具，逐步转变为推动购买社会服务结构优化、赋能社会组织成长的治理主体。换言之，妇联能够将上海X评估中心所给予的评估建议以及评估结果进行实践的操作化与转化利用，并有效地运用于整个购买社会服务方案的持续改善[36]，其背后体现的正是政社关系逻辑的调适与转型。在这种运行逻辑之下，也产生了多重治理效能。

（一）服务群众：妇联的角色转变与社会属性的彰显

妇联等群团组织的特殊性在于其兼具“政治性”与“社会性”双重属性，而在我国的政治体制下，机关化、行政化的“雾布”弥散在妇联的组织环境之内，进而越发被视为“准政府组织”“类党政部门”。在这个意义上来说，妇联的社会性被强大的行政力量所“遮蔽”。而2015年中央党的群团工作会议召开之后，群团改革工作持续推进，在创新群众工作机制、拓展群团参与基层治理空间等方面进行了积极探索，群众性特征日趋彰显。由于上海 X评估中心本身就秉持着“为社会”的实践导向，因而在专业力量的“加持”下，逐步推动其购买社会服务机制走向成熟，并在满足与回应当前复杂多元的现实需求方面发挥了积极作用。

以前我都不知道妇联是做什么的，给我的感觉好像和一般的政府官员应该没有什么区别，但最近这几年，我感觉到有一个很大的变化，就是妇联对我们妇女群体有很多的关注与关怀，不再让我觉得她们只是天天坐办公室的了。现在有很多活动在我们所居住的社区经常开展，类别也很多元化，感觉她们（妇联）很亲民，让我们有了组织感，成为了我们妇女群众的“娘家人”。（20190920社区居民Q）

同时，H区妇联能够积极主动地走进项目承接方，引入优秀的社会力量承接服务项目，并通过 X评估中心的全过程督导与专业评估，共同加强对承接方的有效引导。这既促使妇联干部进一步加深了对社会服务的内在认知与理解，也为承接方开展规范、专业服务提供了有力引导与支持，有助于其服务质量的提升、项目管理的规范以及专业服务能力的增强。

妇联是主动来与我们合作的，这让我们很感动，有些行政部门的态度是你能做就做，不能做我们就换人。妇联至少能够让我感觉到被尊重、被信任、被认同。有一次，一位副主席亲临我们一线的活动现场去了解实际情况，一起想办法一起去探索。我觉得这点非常重要，让我感受到我们是伙伴关系，而并不是伙计关系。（20200819社会组织理事长C）

由此可见，上海X评估中心通过一系列专业实践，将H区妇联购买社会服务的导向进行扭转，使其能够越发朝向社会本位。同时，在此过程中妇联的理念、思维也在发生转变：积极走进项目承接方，虚心邀请并与项目承接方共同探索项目成长之路，为项目承接方解决诸多问题，进一步保障了项目实施的积极效力，彰显出妇联组织应然的社会服务职能。

（二）承认与赋能：社会组织的认可与能力的多重提升

囿于中国独特的政治体制，中国社会组织的发展呈现出不同的阶段性特征，这与政策导向以及地方治理的现实处境具有较强的关联性。而在H区妇联购买社会服务中，H区妇联秉持“你为妇女儿童服务、我为你服务”的理念，建立起妇联与社会组织之间相对平等的合作关系。同时，由于妇联认识到自身在社会组织培育方面所存在的自身限度，难以从专业的角度予以支持与引导，因此引入第三方评估机构对项目承接方进行全过程评估督导以及增能培训。如在项目评估过程中，评估方根据组织及项目发展的不同程度，采取有针对性的支持与指导，并从项目进度管理、档案管理、沟通管理、人员管理、风险管理、变更管理、成效测评等多个方面引导各承接主体增强项目管理意识，同时不断激发项目承接方在服务成效、服务创新等方面的潜力，有力提升了项目实施的社会效能。

然而，在刚开始引进第三方评估的时候，项目承接方是相对反感的，而后在上海X评估中心介入后，通过专业理念、专业方法的传递与实践，使得承接方对第三方评估有了更多的认知与肯定。

我刚开始做的时候还不是你们来监管，那个时候我特别反感你们第三方，因为我要想怎么做项目，要去和妇联磨合，然后又多了个第三方，所以我们当时很多人都觉得你们第三方好烦，就觉得你们是一个仲裁官的角色，是妇联派来的人，见到你们其实比见到妇联还要害怕。之后大概在2017年的时候吧，我对第三方的印象改变了很多，可能也是你们确实做得好，在姿态和专业上都让我觉得很认可，也有很多培训会，教会了我们很多知识。因为你们的存在，也是在我们和妇联之间建立起来了另外一座桥梁。有时候我在项目运转的过程中会出现问题，那我可以和你们沟通，然后你们也确实给到我一些专业建议，使我们能够顺利突破项目存在的困境。（20200819社会组织项目负责人W）

由此可见，上海X评估中心借助自身的专业优势及实践，逐步搭建起妇联与社会组织之间的沟通桥梁，同时还为社会组织提供各类具有针对性的培训与督导，提升社会组织的项目管理与服务能力，也有效改变了项目承接方对第三方评估的传统认知。此外，在一定意义上对社会组织的公共性生产[37] 乃至整个社会的公共性激发[38]提供了一定的助推作用，更是对当前政府购买社会服务之公共性的一种倡导与重塑[39]。

（三）妇社分工与合作：第三方评估型塑新型的政社关系图景

对于上海X评估中心而言，其通过自身的专业实践逐步打开妇联购买社会服务体系的“结构之门”，进而成为H区妇联购买社会服务体系内的治理主体之一，为妇联落实群团改革精神、支持社会组织发展、参与基层治理创新等注入了“第三方”力量，较大程度上推动了政社关系的调适与转型。

从第三方评估的角度来说，首先是能够保证项目的一个规范化推进，并且能够多一个角度给到甲方和我们，因为有时候从不同的维度去看，看到的东西与事物是不一样的。但关键在于第三方评估的结果能不能作为组织发展、项目未来规划以及立项的重要参考依据，如果不能就说明失去了评估本身的价值与意义。你们评估中心这点做得就很好，你們的各种创新，都获得了妇联的承认与认可，承认你们的专业，那么对于我们社会组织来说你们也是为我们提供了一种理性的方向，可以在“关键”的时候去对我们做一个提醒，少走一些弯路，这个很有必要。（20200819社会组织理事长C）

而从上海X评估中心自身近几年与H区妇联之间的合作及其实践效力来看，亦然如此。

每次的评审会上或者是阶段交流会上，妇联都非常认可并尊重我们中心的专家顾问、项目主管所提出的意见，并且认真落实与整改。以前，我们要随着妇联的需求以及项目承接方的实际情况来调整我们的方案，但最后我们是要妇联和我们以及项目承接方共同成长。尤其是近两年来，我们在整个购买社会服务的结构体系中越发占据重要位置，这是几年来我们通过自身的专业实践来逐步获得的。（20200903X 评估中心主任X）

可见，在第三方评估的专业实践之下，能够使妇联尊重第三方评估的指导意见，进一步深化自身对购买服务、公益项目运作、第三方评估的理解;同时，积极加强与第三方之间的有序分工、优势互补，协同第三方共同推进对承接组织的引导与支持，从而更好地推进区域内公益服务项目及社会组织的健康有序发展，有效回应妇女群众的多元化需求，彰显出基于共容利益导向下第三方评估专业实践对于政社关系的调适与转型。

五、结语

新公共管理主义盛行以来，程序逻辑模式一直是绩效评估的主流，而政府部门自购买社会服务之初便考虑将第三方评估纳入运行框架当中，但是由于各层级政府为了突出自己的行政绩效，第三方评估一直以来更多被视为“政府的助手”“治理的工具”等，并成为社会组织口中的“领导”角色，消弭了第三方评估的本质意涵，使整个政社关系处于自上而下的科层制主导逻辑之下，从而达成对社会组织的发展进行嵌入性干预与调控的目的，而社会组织为了获得生存则不得不依附于政府的治理逻辑。

本文则展现另一种现实图景： H区妇联向社会力量购买社会服务的目的从初期的完成行政任务、突出组织绩效导向，逐步转变为一种迈向社会本位的群团改革治理之路[40]，越发彰显出妇联的群众性与社会性特征。而对于第三方评估而言，也从一开始的工具、助手逐渐转变为一种治理主体。之所以产生上述转变的关键原因在于，上海X评估中心的专业实践乃是一种基于共容利益所采取的共识性集体行动，而这种共容利益是基于群团改革背景下妇联群众化导向、第三方评估的“为社会”本质、专业实践的社会化导向以及社会组织“服务社会”的使命导向所共同形塑。与此同时，上海X评估中心在H区妇联购买社会服务体系中所彰显的是一种“社会为体、专业为用”的技能实践逻辑。更进一步来说，上海X评估中心之所以能够起到调适政社关系的作用，实现第三方评估的专业目标，一来受益于H区妇联的自我改革与自我探索的努力尝试以及包容的心态，这体现出在群团改革之下H区妇联的一种实践自觉;二来对于上海 X评估中心而言，不仅建立起一套专业化的评估体系，对H区妇联购买社会服务的整体成效起到推动作用，更是对妇联组织管理水平的提升以及政社关系的调适起到关键性作用，这体现出第三方评估的一种专业自觉。因此，政社关系的调适与转型正是在专业自觉与实践自觉的合流中得以产生的。

本文尝试将第三方评估的专业实践放置于技能理论的视角下，一方面将第三方评估放置于特定的行动情景中，深化第三方评估的实践技能，拓宽评估技能的内涵;另一方面，有助于推动第三方评估学的建立以及第三方评估的职业化发展。此外，第三方评估对政社关系的有效调适则说明第三方评估在H区妇联购买社会服务的整个过程中具有较强的独立性与自主性。关于第三方评估如何获得独立性与自主性，笔者将另行撰文予以深入探究，而第三方评估实践技能的形成体系也是未来研究的重要方向。

（本文在写作过程中还受益于华东理工大学杨威威博士的有益建议，在此致谢。）

注釋

①包括前置评估、不定期监测、中期评估及评审会、末期评估及评审会、能力培训等内容。

②指的是依据上一年度的总体排名，排在第一名与第二名的项目承接方可以直接进入下一年度妇联购买社会服务的项目名单内。

③指的是上一年度排在最后两名的项目承接方则在很大程度上不会出现在第二年H区妇联购买社会服务的目录之中。

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（文字编辑：邹红责任校对：徐朝科）

How Can the Third-Party Evaluation Contribute to the Transformation ofGovernment-Society Relationship： Based on the Experience of Shanghai HDistrict Womens Federation in Purchasing Social Services

WU Jiajun1， GAO Li2， XU Xuanguo3

（1. Zhou Enlai School of Government， Nankai University， Tianjin， 300350， China;2. School ofPolitical Science and Law， ZhengzhouUniversity ofLight Industry， Zhengzhou， 450002， China;3. School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology， Shanghai， 200237， China）

Abstract： In recent years， driven by the government policy of purchasing social services， the third-party evaluation has increasingly become an important part of government purchase of social services. However， in the real situation， the application of third-party evaluation is more regarded as a means of government governance which reflects the logic of technology governance. Based on the observation ofX Evaluation Centers practice of purchasing social services in Shanghai H District Womens Federation， the third-party evaluation can promote the adjustment of political and social relations and form a practical mechanism of political and social division of labor and cooperation. From the theoretical perspective of skills， the third-party evaluation skills are classified into three dimensions：institutionalization， specialization and socialization attribute， and its operation logic and practical validity in the purchase of social services are outlined.The study found that the ability of Shanghai X Evaluation Center to adjust political and social relations is a consensus collective action based on inclusive interests， whose logic is jointly shaped by the mass orientation of the womens Federation， the essence of third- party evaluation， the socialization orientation of professional practice and the mission orientation of social organizations serving the society under the background of group reform.

Key words： third-party evaluation; political and social relations skill; government purchase of social services