互联网金融监管政策变迁与解释框架构建——基于政策网络的视角

唐士亚，郭 琦

（1. 福州大学 法学院，福州350116；2. 新南威尔士大学 法学院，澳大利亚 悉尼2052）

近年来互联网金融监管成为金融市场乃至社会舆论所关注的焦点。互联网金融为践行普惠金融及拓宽小微企业融资渠道提供了一种新型路径，但其在发展过程中暴露出的诸多风险事件，亦严重影响了经济社会的正常秩序。从政策视角看，自2016 年互联网金融迎来全国范围内的专项整治行动以来，监管部门先后出台一系列强监管政策，并根据市场变化对监管政策进行了细化和动态调整。但从总体来看，仍然囿于“运动式监管”“先发展后监管”［1］的传统监管模式。互联网金融监管虽然化解、排除了诸多市场风险，但也极大增加了互联网金融企业的经营成本与合规成本，互联网金融产业在当前“金融强监管”背景下徘徊在“向何处去”的档口。

互联网金融监管政策摇摆不定的根源在于监管政策制定过程中无法合理平衡政策网络中各有关行动者的利益，这直接导致行动者利益博弈的失衡和网络内资源配置的低效，最终降低了网络的生产效率。梳理过往的互联网金融监管政策，有助于分析政策的缘起、变化和走向，是进行政策优化的基础工作。政策网络（Policy Network）理论是公共政策领域里的一个重要理论流派。本文将政策网络理论引入到互联网金融监管政策研究中，探讨互联网金融监管政策网络的构成与特征，找寻推动互联网金融监管政策变迁的内在动力，为理解互联网金融监管政策变迁提供一个整体性的理论分析框架。

一、政策变迁的网络分析路径与现有研究述评

（一）政策变迁的网络分析路径

政策网络（Policy Network）是政策科学在进入到政策研究范式阶段出现的新学派，标志着政策科学体系化、理论化的跃升。学界至今还未在政策网络的准确定义上取得广泛共识。但多数学者认为：风险社会的复杂性大大提升了社会治理的难度，传统依靠政府推动政策制定和实施的范式越来越难以为继；各种行动主体，如政府机构、民营部门、社会团体和行业组织，在社会关系上纵横交错，并彼此作用于公共政策的相互依赖关系中，对政策的评估、制定和执行产生重要影响。政府在社会治理中需要借助社会关系网上的其他行动主体的响应，才能实现有效的精确治理。也就是说，要获得治理的成功，关键因素是进行有效的网络治理［2］。在实现成功治理过程中，除了传统的“市场—层级”二元结构形式外，还有第三种社会结构形式——政策网络［3］。政策网络在某种意义上成为一种新的国家和社会治理范式。

本文认为，政策网络是政策主体在政策制定、实施、评估和调整过程中形成的各种正式与非正式关系的集合，政策网络的变化直接受到行动者在不同网络结构中的互动关系的影响。政策网络强调对政策事实层面的研究，即关注点在于政策“是什么”，而不是规范层面的政策“应该是什么”。此外，政策网络对传统功能主义的政策分析方法进行了完善。传统政策分析遵循“功能—过程”范式，把统一、连续的政策过程分解为若干功能性阶段加以研究和分析［4］。政策网络将结构变量引入到政策过程的分析之中，用以解释各个行动者不同特征形成的不同结构对政策过程的影响，从而弥补了功能主义阶段研究方法的不足［5］。

政策变迁是政策网络通过一系列政策调整，改变政策运行的结构和方向，从而适应内外部环境变化的过程。政策变迁的实质是政策网络中的行动者根据特定的约束条件，调整、改变旧制度的系数从而创设新制度函数的过程。影响政策变迁的三大基本因素是环境、行动者和制度。因此分析政策变迁的过程，主要是研究行动者与公共政策之间因相互依赖、相互作用而形成的不同关系和规则，进而掌握行动者之间的网络关系结构，并预测政策变迁的可能结果。

不同政策网络模式的区别依据在于不同的网络结构和互动方式，罗茨模式是目前广受推崇的政策网络分类模式。英国学者罗德·罗茨（Rod Rhodes）认为，政策过程中的网络具有不同的依赖关系结构，这些结构根据诸如成员资格（如职业、私营部门）、相互依赖关系（如不同政府层面）和资源这些维度的不同而不同。罗茨以利益整合程度、成员参与资格、相互依赖性和成员间资源分配方式为观测指标，将政策网络分为从高度聚合的政策社区到松散组合的议题网络等五种网络类型［6］。在罗茨模式中，政策网络被看作是一个连续体，一端是政策社区，另一端是议题网络，专业网络、政府间网络和生产者网络则位于中间。

表1 罗茨模式

政策社区是指有权参与政策决策和执行的群体或个人组成的网络，在实践中往往指向具有核心决策权力的领导层和公权力部门；专业网络是以专业性团队或个人为核心的网络；政府间网络是建立于地方机构代表组织基础上的网络，其鲜明特点是地方威权主义下的成员资格；生产者网络是政策制定中经济利益的重要性（包括公共和私营部门）而导致的经济利益团体中有限的相互依赖性；议题网络的特点是参与者人数众多且相互依赖性低，网络结构呈现原子化状态。

总体而言，政策网络通过分析网络结构与政策制定、网络结构与政策执行这两个维度来全面透视行动者如何在特定的政策环境中参与、影响政策制定和执行的过程，从而解释政策变迁的制度机理。

（二）政策网络研究述评

政策网络理论作为一种具有良好解释力的分析框架，被国内学者们广泛应用于解释社会公共治理中的问题。朱春奎等［7］运用政策网络分析怒江水电开发案例，探讨怒江环境运动造成的政策结果，解释了怒江水电开发规划论证过程及其引发的环境运动所牵涉的复杂网络与互动关系。冯贵霞［8］以政策网络为工具，分析了我国大气污染防治政策变迁过程中的多元主体之间的利益博弈关系。李元珍［9］在对重庆地票政策执行进行案例分析的基础上，指出政策执行顺利与否的关键在于，是否通过有效的机制撬动了作为政策执行主体的府际之间的协同合作。范永茂［10］运用政策网络理论，对网约车政策中的各主体网络及其关系进行分析，提出了基于政策网络视角的网约车治理框架。纵观现有政策网络理论的应用，主要集中在对城市治理、环境保护、共享经济和府际关系等领域的研究，对于政策网络理论在金融领域，特别是在互联网金融市场中的应用，尚缺乏深入的研究。虽然曾广录［11］利用政策网络理论，研究了我国互联网金融监管政策网络的“脆弱性”问题，但其主要是基于单一时点对互联网金融监管政策网络进行分析，缺少对互联网金融监管政策网络全时性和动态性的研究。

本文在已有研究文献的基础上，主要进行了以下创新：第一，将我国互联网金融监管政策变迁过程与政策网络理论相结合，赋予了互联网金融监管政策网络动态演变的新视角；第二，对我国互联网金融监管政策变迁中的内部网络关系进行了深入阐释，提升了研究的精细度。

二、中国互联网金融监管政策变迁的内容与过程

政策变迁是一个复杂的演化过程，理解政策变迁需要将其放在历史进程中加以审视与反思，方能对政策变迁形成一个较为合理、准确的描述。在过去十余年间，我国互联网金融市场经历了初期快速发展、中期市场风险频发以及现阶段去伪存真的发展历程。相应地，根据监管政策指向和监管形式的不同，互联网金融监管政策大致也可以分为三个阶段：

（一）2007—2013 年：包容性监管政策

2007 年我国首家P2P 网贷平台拍拍贷在上海成立，标志着互联网金融在中国的正式起步。2011 年7 月，“点名时间”网站上线，将众筹融资模式引入中国。互联网金融新业态的出现给中国金融市场带来巨大活力，在践行普惠金融、优化金融资源配置和提升金融交易效率方面展现出有别于传统信贷金融过度偏好中高端市场的新面貌，极大契合了大众金融需求的“长尾效应”［12］。

在这一阶段，为支持互联网金融的创新发展，中国互联网金融监管政策主要以包容性监管政策为主。包容性监管是实践“金融包容”理念的金融监管新范式。包容性监管更加突出柔性监管制度环境的塑造和监管机构与监管对象的互信沟通，对于改善传统金融监管过度刚性和监管手段单一性、片面强调金融安全而忽视金融公平和金融效率之平衡的困境具有积极作用［13］。互联网金融包容性监管政策以宽松的市场准入政策最为典型。例如在这一阶段，P2P 网贷缺乏明确的准入规则，设立P2P 网贷平台的门槛很低。通常P2P 网贷平台公司命名为“××××金融信息服务有限公司”或“××××互联网金融服务有限公司”，只要在工商部门注册营业执照并向工信部门申请ICP 许可证后，再向工商部门申请增加“互联网信息服务”业务，就可以开展网贷业务。

（二）2013—2015 年：原则性监管政策

金融业本身就是一个进行风险传递和风险交易的行业。互联网金融在实现迅猛发展的同时，行业自身积累的信用风险、流动性风险和法律风险也在不断叠加。自2013 年底以来，互联网金融市场中的违约事件频发，P2P 网贷平台虚假借贷、平台跑路、股权众筹虚构筹资项目等风险事件逐渐显现，给金融市场秩序和金融消费者利益带来了严重影响。据网贷之家发布的《2014年中国网络借贷行业年报》显示，2014 年1—7月，每月平均有9.3 家问题平台出现，进入8 月后，问题平台数量显著增多，其中12 月问题平台数量高达92 家，2014 年全年问题平台数量达275 家。①

互联网金融市场风险不断积累的严峻事实倒逼金融监管部门采取相应的监管措施。自2013 年起，在“一行三会”分业监管模式下，各监管部门针对互联网金融市场中属于自己监管的部分出台了相应的监管政策，主要有中国人民银行颁布的《非银行支付机构网络支付业务管理办法》、原银监会颁布的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》及原保监会颁布的《互联网保险业务监管暂行办法》等。这些监管政策对互联网金融市场中的具体业务规范进行了规定。2015 年7 月，中国人民银行联合十部委发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），确立了“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的互联网金融五大监管原则以及互联网金融各具体子行业的监管部门，构建了具有中国特色的互联网金融“原则性监管”模式。

根据英国金融服务管理局（FSA）的表述，原则性监管是“更多地依赖于原则并以结果为导向，以高位阶的规则用于实现监管者所要达到的监管目标，并较少地依赖于具体规则”的金融监管模式②。之所以认为本阶段互联网金融监管政策以原则性监管政策为主，其理由在于：一是从作为本阶段互联网金融监管的纲领性政策文件《指导意见》的内容来看，虽然其中有少量规则性条款，但绝大多数仍是宣示意味浓厚的倡导性条款，以期在保障金融系统风险可控的前提下，为互联网金融发展留下政策空间，支持互联网金融创新；二是在监管实践中，金融监管部门对互联网金融业务创新表现出默许其发展和探索的态度，并在对特定类型互联网金融业务、产品实施具体监管措施前进行了足够观察，监管部门主要起引导市场发展方向的作用。但不可否认的是，原则性监管政策的灵活性虽然有利于金融创新，但其不确定性也为部分互联网金融企业的违法业务创设了制度空间，导致了金融风险的积聚。

（三）2016 年至今：运动式监管型监管政策

监管实践表明，根据《指导意见》这一原则性监管政策文件和其他规范互联网金融具体业务的政策文件所构建的监管机制，并未真正适切并解决互联网金融市场乱象问题。2015 年以来，大规模的平台跑路、虚假借贷、平台违规搭建资金池等现象在全国范围内陆续曝光，集资诈骗、非法吸收公众存款等事件接连发生。例如，在e租宝事件中，相关犯罪嫌疑人运营的网络平台打着“网络金融”的旗号上线运营，以高额利息为诱饵，虚构融资租赁项目，持续采用借新还旧、自我担保等方式大量非法吸收公众资金，累计交易发生额达七百多亿元，涉及投资人约九十万名，受害投资人遍布全国31 个省、自治区、直辖市（不含港澳台地区）。

互联网金融市场乱象引起了监管层的密切关注。从2016 年起，互联网金融监管进入快车道。2016 年4 月14 日，国务院组织14 个部委召开电视电话会议，决定在全国范围内启动互联网金融领域为期一年的专项整治行动。2016 年10月13 日，国务院办公厅正式发布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》。随后，中国人民银行、原银监会、原保监会、证监会、国家工商总局等相继跟进发布各自主管领域内的专项整治工作实施方案，在全国范围内掀起了一场互联网金融领域的“整治风暴”。至此，中国互联网金融正式进入强监管大幕下的“运动式监管”阶段。

“运动式监管”是中国行政治理中的独特现象，是公安、食品、医疗卫生、城管等行业行政执法部门熟练使用的监管手段。“运动式监管”要求在特定时间内针对特定的执法对象完成特定的执法内容，具有短期性、强制性和动员性特征，是行政执法部门追求“短平快”执法效果的常用手段，在实践中具体表现为“专项行动”“百日攻坚”和“暴风行动”等。“运动式监管”可以在短时间内集中大量执法资源，是科层制和举国体制的高度结合，往往具有显著的短期效果。自2016 年10 月专项整治正式启动以来，P2P 网贷行业平台数量在两个月时间内锐减三百一十多家；截至2016 年底，公安机关查处的互联网金融案件达1400 起，处罚人员四千八百多名，涉案金额高达五千多亿元③。

但与此同时，“运动式监管”的仓促性、被动性、整治效果的反弹性以及可能存在的对法治公平原则的破坏性等弊端，使其监管绩效往往备受诟病［14］。客观而言，互联网金融风险专项整治行动对于尽快化解此前因为低准入门槛和宽松监管而累积的行业风险具有正向促进作用，有利于维护互联网金融市场秩序并保障金融消费者利益。但我们也应清醒地认识到，互联网金融专项整治行动毕竟是一种国家强制力主导的短期的、阶段性的金融治理运动，在专项整治行动结束之后，此前被强力压制的互联网金融乱象是否会死灰复燃，导致互联网金融监管陷入“危机出现—运动式监管—危机缓解—危机再出现—再次实行运动式监管”的死循环，同样令人存疑。

实践表明，目前我国互联网金融监管政策还处于探索阶段，政策目标从早期在维护金融稳定与推动金融创新之间左右摇摆，逐渐倒向维护金融稳定。特别是2019 年初下发的《关于做好网贷机构分类处置和风险防范工作的意见》明确指出“坚持以机构退出为主要工作方向，除部分严格合规的在营机构外，其余机构能退尽退，应关尽关，加大整治工作的力度和速度”后，互联网金融“运动式监管”走向“机构退出”的新阶段。互联网金融监管政策的稳定性、体系化和法治化远未达到理想状态。

三、中国互联网金融监管政策变迁的解释框架

（一）中国互联网金融监管政策网络的构成与特征

中国互联网金融监管涉及诸多行动者，行动者参与政策过程主要以维护自身利益和实现政策目的为出发点。众多行动者之间的互动、联合、对抗抑或博弈，凸显了政策网络内部复杂多变的特征，由此也形成了不同类型的政策网络。借鉴罗茨模式，可将中国互联网金融监管政策网络分为政策社区（中央监管部门）、专业网络（互联网金融专家、学者）、政府间网络（地方监管部门）、生产者网络（互联网金融企业）和议题网络（互联网金融消费者、公众和媒体）。这种多元利益主体、多网络中心的关系模式正在逐渐打破传统金融监管以政府为中心、自上而下科层制的模式，使政策过程逐步形成多维的网状结构。不同类型的政策网络之间相互影响并在利益博弈中达成协商或妥协，共同促成互联网金融监管政策的变迁。中国互联网金融监管政策网络构成与特征如表2 所示④。

（二）中国互联网金融监管政策变迁的政策网络分析

行动者是政策网络的节点，政策是各行动者之间互动的产物。在互联网金融监管政策由包容性监管政策向原则性监管政策和运动式监管型监管政策变迁的过程中，各个行动者并不拥有相等的权力，决定政策变迁的核心原因在于他们各自对资源的占有以及自身对政策过程的影响程度。

1.行动者资源及联系

行动者占有的资源及行动者之间的联系是影响政策网络变迁的重要因素，也是各政策网络之间进行互动的前提。在互联网金融监管中，行动者资源主要包括政治权威与合法性、实效性资源与非实效性资源。其中，实效性资源包括资金、信息、组织等，是对政策过程产生实质性影响的资源；非实效性资源对政策过程的形塑是具有较大弹性的，其影响力低于实效性资源。除此之外，各行动者之间存在的网络内部或跨网络联系，进一步放大了互联网金融监管政策的脆弱性和不确定性。

表2 中国互联网金融监管政策网络的构成与特征

（1）政治权威与合法性

政治权威是指制定政策的组织、机构所拥有的决定政策方向和制定行政规则的能力。政治权威通常被视为政府，尤其是中央政府所独享的资源。在互联网金融监管中，地方金融监管部门享有针对P2P 网络借贷、消费金融等互联网金融子行业的监管细则的制定权，并对互联网金融平台的运营加以监管。但以《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》《互联网金融风险专项整治工作实施方案》《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》为代表的互联网金融监管“顶层设计”的监管政策最终制定权仍然掌握在国务院、银保监会和中国人民银行等中央政府（部委）手中。地方政府及地方金融监管部门主要扮演着在中央统一领导下具体贯彻实施互联网金融监管的角色，并在不违背中央监管精神的前提下享有针对本地情况制定相应互联网金融监管规范性文件的权力。

合法性是指某行动者是否具有对本群体利益的代表性或者具有民意基础。在互联网金融监管政策中，政府社区和政府间网络的合法性来自于宪法与法律赋予的行政权力，专业网络的合法性来自于所掌握的知识与技术，生产者网络的合法性来源于其对互联网金融产业的资源、资金、信息的贡献，议题网络的合法性来自于社会监督的正当性基础。

（2）实效性资源

实效性资源包括资金、信息、组织，是指各行动者拥有的可对政策过程的方向、结构和结果产生实质性影响的资源。在互联网金融监管的政策网络中，由于各行动者掌握的实效性资源存在明显的分化，因此造成了政策网络中各主体影响力的显著差异化。

资金。资金即指行动经费，是政策网络中行动者进行政策行为的物质基础。各级政府具有显著的资金优势。中央政府和地方政府的金融监管经费均来自于财政拨款，财政拨款的稳定性为互联网金融监管的可持续性提供了重要支撑。比如，在2016 年10 月正式开启的“互联网金融风险专项整治行动”中，全国范围内从中央到地方、横跨多部门的声势浩大的“运动式监管”既有力地整肃了互联网金融市场乱象，也集中体现了政府利用雄厚资金资源支撑政策过程的显著优势。

信息。信息资源指政策过程中所需的各种有价值的信息和获取此类信息的能力。在互联网金融监管的政策网络中，各行动者之间的信息资源并不对称。政策社区、政府间网络和专业网络具有明显的信息优势，其中政府部门掌握着互联网金融市场宏观运行信息，专家、学者和技术人才组成的专业网络则掌握着丰富的互联网金融市场微观数据。相比之下，议题网络中的普通投资者和社会公众的信息资源最为匮乏。议题网络主要通过新闻媒体报道以及自身投资经历等方式获取市场动向和感知市场环境变化，这种信息获取方式存在相当的滞后性和信息资源的真实性问题，难以对政策过程产生有效影响。

组织。组织资源是支撑性资源的总和概念，是人员、硬件设施、技术、制度规则等的综合，是保证政策网络中行动者参与政策过程的基础。在互联网金融监管的政策网络中，政府具有明显的组织优势。例如，2016 年10 月13 日，国务院办公厅正式发布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》。随后，中国人民银行、原银监会、原保监会、证监会、国家工商总局等相继跟进发布各自主管领域内的专项整治工作实施方案，各地方政府及地方金融监管部门也积极跟进，迅速组织编制了本辖区内互联网金融专项整治行动的实施细则，这些均体现出强大的组织动员能力。而生产者网络同样具有较强的组织优势，依托互联网金融平台的人员、技术要素组建稳定的行动者团队，搭建各级别的互联网金融协会来整合行业资源，从而有效、集中地表达互联网金融企业的诉求。

（3）非实效性资源

非实效性资源是指政策网络中各行动者所拥有的工作主观意愿、责任感和专业知识等意识性资源。非实效性资源具有难以准确量化和影响结果的间接性等特征。相比于对政策过程起直接作用的实效性资源，非实效性资源对政策过程产生间接影响，但一般效力较弱。政策社区和政府间网络具有强大的实效性资源和完整的科层制结构，非实效性资源仅仅是其实施互联网金融政策的补充性资源；议题网络中的社会公众则以非实效性资源作为其主要的资源占有形式，通过新闻媒体发声的途径表达自身诉求。

2. 中国互联网金融监管政策变迁的内部网络关系

（1）政策社区与政府间网络的合作与冲突

在构建普惠金融体系和拓宽小微企业融资渠道的背景下，互联网金融曾被中央政府和国家金融监管部门寄予厚望，多次出现在国务院政府工作报告之中，获得了政策上的支持与鼓励。但随着互联网金融模式的不断发展，监管上的缺失使得行业风险不断暴露，中央政府对互联网金融的态度，由2014 年的“促进互联网金融健康发展”转变为2016 年的“规范发展互联网金融”，再到2018 年的“强化金融监管统筹协调，健全对互联网金融的监管”。政府工作报告措辞的变化反映了中央政府对互联网金融产业发展的态度，也折射了互联网金融自2014 年以来从高速发展到规范整治的历程。作为国家金融监管的地方事务执行者，地方政府既要在大政方针上与中央政府保持一致，又要维护地方利益。这种双重身份复合体的现状导致地方政府的角色相当微妙，因此其执行策略呈现区域性与阶段性特征。在2014—2016 年全国互联网金融高速发展阶段，地方政府对互联网金融企业表现出很高的热情，在政策扶持、金融园区建设上给予了诸多优惠，希望凭借互联网金融发展风口来带动本地小微金融的发展。然而自2016 年10 月互联网金融风险专项整治行动启动以来，上海、深圳、杭州等互联网金融平台聚集地政府出于维护本地区金融稳定的考虑，对互联网金融采取更加谨慎的态度，严格防范金融风险，在市场准入门槛和监管力度上采取了高压态势。相对地，在一些互联网金融平台数量较少的二三线城市，当地政府对互联网金融平台的整治力度则没有那么强烈。

（2）政策社区与生产者网络的协调与冲突

中央政府与互联网金融平台之间存在协调与冲突。一方面，互联网金融作为一种金融创新业态，能够满足普惠金融需求，为被传统信贷金融所排斥的草根群体提供一种具有易得性的融资途径，因此中央政府在政府工作报告中多次肯定了互联网金融的存在价值。但另一方面，互联网金融天然具有的分散性、跨区域性和小额性特征，导致其在初期缺乏监管的背景下极易累积金融风险，影响正常的金融稳定秩序。因此中央政府在充分认识到互联网金融可能的潜在风险后对其进行大力规范整治，实行提高平台准入要求、强化信息披露及引入资金托管银行等措施，成为互联网金融发展的必然选择。

在金融监管日趋严格的背景下，生产者网络中的互联网金融平台向金融科技（FinTech）转型成为一种趋势。互联网金融中的头部平台，如蚂蚁金服、京东金融等，强调以科技为核心，利用大数据、云计算和人工智能等现代信息技术来提升金融服务效率，希冀凭借自身强大的客户数据获取能力、技术分析能力和产品模型能力来拓宽业务范围，满足金融监管的合规要求，最终实现生产者网络与政策社区的协调。

（3）生产者网络与议题网络的合作与对抗

生产者网络与议题网络之间的合作与对抗体现在互联网金融平台与金融消费者，以及互联网金融平台与新闻媒体的关系之中。在互联网金融平台与金融消费者的关系中，互联网金融平台既与金融消费者之间形成居间服务合同关系（如互联网金融平台作为居间人的P2P 网络借贷、股权众筹融资），体现出生产者网络与议题网络之间的合作性；同时在2018 年6 月陆续爆发的P2P 网贷平台“爆雷潮”中，许多P2P 网贷投资者在恐慌心理作用下纷纷提前抽回出借资金，造成P2P 网贷市场严重的流动性危机，体现出生产者网络与议题网络之间的对抗性。同样地，在互联网金融平台与新闻媒体的关系中，新闻媒体一方面是维护金融消费者权益、监督互联网金融市场的重要力量，但新闻媒体对互联网金融市场客观情况报道的偏差，以及对市场恐慌心理蔓延的推波助澜，都是生产者网络与议题网络之间对抗性的体现。

（4）政策社区和议题网络、专业网络的联盟与冲突

中央政府与金融消费者对于保障金融市场稳定具有利益一致性。中央政府为了最大限度地保证互联网金融市场秩序，会联合专业网络及议题网络中的新闻媒体、社会公众等形成利益团体，对互联网金融平台可能潜在的风险采取监管措施。但另一方面，互联网金融平台为拓宽行业发展空间，确立更优的社会公众形象，也会联合专业网络进行发声，给政策社区造成舆论压力。

四、中国互联网金融监管政策变迁的应然走向

基于政治权力结构和利益关系变化的网络分析路径，政策网络理论能以更精细化的分析框架来解构一定时期内错综复杂的政策变迁过程，从而解释政策变迁的内在逻辑。从表面上看，中国互联网金融监管政策变迁是常规政治决策和社会群体性事件（如2015 年“e 租宝”事件）共同作用的结果，其中中央政府和金融监管部门的政治意志成为推动互联网金融监管政策变迁的直接动力，即互联网金融监管政策的制定基本上还是一个“从内核到边缘”的自上而下的过程。从政策网络的视角来看，不同类型政策网络的地位、结构并非一成不变，政策社区不再是政策过程的唯一主体。地方政府和互联网金融企业政策响应行为的转变，金融消费者维权意识和维权方式的转变，中央政府对地方政府在互联网金融监管政策具体实施上的依赖性以及互联网金融监管工具选择空间的扩大，这四个关键因素的变化促使政策网络行动者之间的互动策略与互动频率发生了显著变化。因此，如何调配网络间资源配置从而平衡不同政策网络的力量对比，以及引入科技元素提升网络间监管效能，是中国互联网金融监管政策变迁的应然走向。

（一）调整网络间资源配置

在互联网金融监管的政策过程中，均衡合理分配网络资源有助于实现各政策网络地位的扁平化与平等化，打破过往资源过度集中的局面。首先，政策社区和政府间网络作为政策网络中的权力中心与资源中心，在坚持自身公共属性的前提下，应主动向其他网络合理让渡部分资源，盘活网络间资源的流动，如扩大互联网金融监管对社会公众和新闻媒体的信息公开程度，打造“透明监管”，从而加强议题网络对政策过程的干预能力。其次，应充分发挥各种类型网络行动者的资源优势。例如，议题网络中的金融消费者、新闻媒体可通过公开渠道，充分发挥其自由、责任感等正式与非正式资源优势，为监管者提供充分的信息资源；专业网络凭借其技术优势，通过对操作端各种流程信息进行分析处理，做出互联网金融业务是否合规的判断，为监管决策提供充分的技术、法律依据。

（二）推动达成网络间政策价值认知的共识

要破解当前互联网金融监管“一放就乱，一抓就死”的循环困境，整合政策价值认知的共识是一项基础性工作，有助于不同主体网络之间的沟通、协商和交流，在价值认知层面形成一股合力。互联网金融监管政策网络中的行动者分别基于不同的利益目标而行动，各主体网络间的利益博弈也决定了互联网金融监管中的行动分歧。因此，需要尽最大可能推动各类政策网络之间的平等交流与沟通。政策社区与政府间网络在制定、实施监管政策时应更多倾听、考虑生产者网络的实际利益，并对议题网络、专业网络的意见加以积极考虑。生产者网络中的互联网金融平台作为监管政策的主要调控受体，应积极与政府间网络乃至政策社区开展沟通，建立监管互信机制，努力为互联网金融产业创设一个开放、互信、平等的发展环境。

（三）引入监管科技来提升网络间监管效能

监管科技（RegTech）是基于人工智能、云计算、大数据等现代信息技术，在金融机构和监管机构之间构建的稳定的、持续有效的合规性评估机制。监管科技的本质是应用新技术来高效、低成本地满足金融机构应对监管和合规要求的金融创新模式［15］。借助监管科技，生产者网络可以更好地理解监管合规要求，采用新技术与监管合规体系进行有效对接，提高互联网金融业务的合规满意度；另一方面，政策社区与政府间网络可以对互联网金融的新产品和新业务进行实时监测与持续监管，从而及时对违规操作、内幕交易等金融风险进行防范和处置。

五、结 语

政策网络路径开启了一种由内剖析互联网金融监管政策变迁过程的微观视角。着眼当前我国互联网金融风险治理形势，中央金融监管部门、地方金融监管部门和互联网金融企业三方是政策网络运行的核心，公共决策中公众参与的制度化渠道仍旧不足。以央行、银保监会为代表的中央金融监管部门是互联网金融监管政策的设计者和决策者，起核心主导作用；地方金融监管部门既是互联网金融监管的责任主体，也是监管政策的具体实施者；互联网金融企业是互联网金融市场的参与主体，也必须承担起应有的社会责任。然而在政策实践中，以上三方的互动博弈往往无法达到利益均衡的理想状态，更多的是责任缺失或职责偏离，最终导致监管政策失灵。因此，破解互联网金融监管困境策略应当基于政策网络视角重构监管框架，以资源配置和互动关系调整为先导，推动各主体的政策价值认知和协调，并引入监管科技拓展网络间监管效能，推动互联网金融的有序发展。

注释：

① 参见网贷之家发布的《2014 年中国网络借贷行业年报》，http：//wdzjosscdn. oss-cn-hangzhou. ali⁃yuncs. com/nianbao/2014nianbao. pdf，2019 年4 月6 日最后访问。

② 参见FSA，Principles-based Regulation-Focusing on the Outcomes That Matter，p. 6，http：//www.fsa. gov. uk/pubs/other/principles. pdf，2019 年4 月6 日最后访问。

③ 参见卢建波：《互联网金融专项整治成效显现》，载《金融投资报》2017 年1 月5 日。

④ 本表借鉴了曾广录的部分研究成果。参见曾广录：《我国互联网金融监管政策网络的脆弱性研究：基于政策网络理论》，载《浙江金融》2017 年第12 期。