我国老年健康政策的演进及执行效果研究

王晓慧，向运华

（武汉大学 社会保障研究中心，武汉430072）

一、引 言

健康权是老年人的一项基本人权，维护和促进老年人的健康是社会和谐与稳定的必然要求，对于减轻政府的财政负担与家庭的照料负担、增加银发劳动力供给、促进经济发展方式的转变和产业结构调整升级有着重要意义。老年人健康水平的提升已成为全球性的热点话题，从20 世纪80 年代开始围绕老年人的健康状况密集产生的成功老龄化、生产性老龄化、健康老龄化和积极老龄化等理念，各个国家均采取有力手段为老年人提供可用、可及、可接受的健康服务，不断改善老年人的医疗卫生环境，提升老年人的健康预期寿命和生活质量。作为世界上老龄化速度最快、老龄人口规模最大的国家之一，截至2019年底我国大陆60 周岁及以上人口25388 万人，占总人口的18.1%。与人口老龄化相关的主要问题之一就是疾病负担随之增加，老龄形势的复杂性使我国面临的健康风险、挑战更为严峻，亟须建立体系完备、科学合理、运行有效的健康服务体系，开拓一条中国特色健康老龄化路径。新中国成立70 年以来，从中央到地方先后出台了一系列政策法规，有效推动了我国老年人健康事业的发展，近乎全体老年人享受基本医疗保险，老年群体的生活水平和幸福指数显著提升。

国内学者从经济学、管理学、社会学等不同视角，对老年健康保障问题展开了丰富的研究。其一，围绕健康老龄化的内涵、目标、实施路径，指出推进健康老龄化应坚持维护健康公平和全生命周期两大核心理念［1］，构建“健康老龄化”社会评价指标体系［2］，建立老年医疗卫生综合服务制度、长期照护体系、关爱老年人的环境与老年人健康评估监测系统［3］，加大社区医疗机构投入［4］，加强对慢性病和健康风险的防治［5］，增强老年人的健康资本［6］；其二，关注老年人的健康状况与健康促进问题，研究发现性别［7］、教育程度［8］、社 会 经 济 地 位［9］、居 住 安 排 与 养 老 模式［10-11］等人口学因素以及社会保险［12］、医疗服务［13］等社会经济特征均会对老年人健康产生影响，指出体育锻炼是促进健康的重要途径之一［14-15］，老年人应适度参加有氧运动［16］，多措并举解决我国老年健康支持体系存在的问题［17］，从制度设计、社会协同以及精准回应等方面入手加强老年人健康促进［18］，关注老年人的心理健康问题［19］；其三，讨论老年健康相关的养老与医疗政策、护理模式、医疗服务利用效率等，指出我国长期以来重治疗轻预防的价值取向造成了公共卫生与医疗体系裂痕［20］，应推进医养结合服务模式［21］，完善长期照护保险制度［22］，促进智慧健康养老服务发展［23-24］，构建老年友好社区［25］，创新大健康产业与养老服务的耦合发展模式［26］。

然而，我国的健康服务体系建设总体上落后于人口老龄化的进程，老年人健康状况依然不容乐观。近七成老年人患慢性病，超过一半的老年人听力状况和牙齿状况欠佳，失能、半失能老年人占老年人口的比例达到了18.3%，老年人的疾病负担占总负担的33%，人均疾病负担也高于其他中低收入水平国家。这些现象直接反映出我国老年人健康水平依然偏低，老年群体健康领域存在的问题仍然严峻。这究竟是由于政策设计本身的问题导致，还是在政策执行的环节出现了偏差？如何破解这些问题以保障和改善老年人的健康状况？研究这些问题，对于准确把握我国老年人健康政策的内在逻辑，促进健康保障制度更加公平可持续发展，提升老年人健康水平具有十分重要的现实意义和战略价值，然而已有文献在这方面尚有不足。2020 年是“十三五”老龄事业发展规划的收官之年，本文通过梳理改革开放以来国务院和卫生、民政、老龄委等相关部门出台的健康服务政策文本，总结老年人健康政策发展的历程和演化特点，以爱德华政策执行模型为工具剖析与反思健康政策执行过程存在的缺陷，理清发展思路，为老年人健康政策的完善和健康服务业的转型升级提供新的思路。

二、老年健康政策的演进历程与特征

老年健康政策与养老服务、医疗卫生等密不可分又有所区别，是国家治理体系的重要组成部分，本文重点关注老年健康的维护与促进政策。改革开放以来我国政府对老年健康的注意力强度不断上升，已出台的老年健康政策既包括与健康服务相关的法律法规、发展规划等宏观环境型政策，也有健康促进内容、健康服务人才等要素供给型政策，还有政府采购、民营资本介入等市场动员型政策。回顾新中国成立以来的七十余年，我国老年健康服务体系建设大体经历了三个阶段。

（一）老年健康政策开始萌芽（1999 年以前）

增进整个民族的健康和福利一直以来都是我国政府的重要职责之一。新中国成立以来，政府非常重视卫生保健工作，并积极推进医疗保障制度改革，连续多年的工作报告强调开展全民健身活动，增强人民体质。然而20 世纪七八十年代我国经济发展水平有限、老年人口数并不多，较多关注青少年（学生）的身心健康状况，例如1978 年教育部、国家体委和卫生部印发《关于加强学校体育卫生工作的通知》，1979 年国家体委、教育部联合下发《中小学体育工作暂行规定》《高等学校体育工作暂行规定》，均指出学校体育工作要立足于青年一代的身心健康。之后青少年的“体质”“健康”出现在多项政策文件中，《中华人民共和国未成年人保护法》的颁布，促使青年健康保护有法可依，相关规定也更加全面和具体。1989 年政府报告首次指出“人口老龄化越来越成为我国社会的重要问题”，要求各地区、各部门关心老年工作。1994 年国家计委、民政部、劳动部等十部委发布《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000）》，首次把老龄事业纳入国民经济和社会发展的总体规划，我国老龄工作开始步入有计划的发展轨道，“实现老有所医，大力发展老年医疗保健康复事业”被列为十个任务目标之一，指出要通过改革完善医疗保险制度，开展以老年自我保健、疾病防治知识为主的老年健康教育，组织广大老年人参加各种形式的体育锻炼、健身活动，加强对老年常见病、慢性病、多发病研究等多种途径保障老年健康。紧接着，1995 年国务院出台《全民健身计划纲要》，成为我国20 世纪末和21 世纪初发展全民健身事业的纲领性文件；1996 年《中华人民共和国老年人权益保障法》出台，明确要“建立多种形式的医疗保险制度，保障老年人的基本医疗需要”“开展各种形式的健康教育，普及老年保健知识，增强老年人自我保健意识”“建设适合老年人生活和活动的配套设施”等，首次在法律层面阐释了促进老年健康的行动。

（二）老年健康政策初步发展（1999 年—2015 年）

1999 年，我国60 岁以上人口超过总人口的10%。与发达国家进入老龄化社会时的经济情况不同，我国进入老龄化社会时人均GDP 不到900 美元，老年人口贫困率远高于发达国家，应对人口老龄化的顶层设计、养老、医疗保障政策和老龄事业明显滞后［27］。进入21 世纪，有关老龄事业的政策加速推进。2000 年中共中央、国务院印发《关于加强老龄工作的决定》，强调充分认识老龄工作的重大意义，大力发展老年服务业，要求各级医疗卫生机构大力开展多种形式的老年医疗保健服务，健全老年医疗保健服务网络，增加社区老年医疗保健设施，采取定点、巡回、上门服务等多种形式为老年人提供预防、医疗、保健、护理、康复和心理咨询等服务，积极开展多种形式的健康教育，发展老年文化体育事业等。2001 年国务院印发《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001—2005 年）》，明确要做好健康教育和预防保健工作，促进城市健康教育普及率和农村健康教育普及率分别达到80%和50%，老年人体育健身参与率达到40—50%，不断提高老年人口健康水平。2005 年卫生部印发《全国健康教育与健康促进工作规划》，指出建立和完善适应社会发展需要的健康教育与健康促进工作体系，要求针对重点人群，以社区为基础开展多种形式的健康教育与健康促进活动，以增强人们的健康意识和自我保健能力。2006 年全国老龄委印发的《关于加强基层老龄工作的意见》要求基层为老年人提供医疗卫生、生活照料等服务的同时，积极组织开展老年文化、教育、体育活动，引导广大老年人选择科学、文明、健康的生活方式。2006 年《中国老龄事业发展“十一五”规划》与2011 年《中国老龄事业发展“十二五”规划》均要求基层医疗卫生机构为辖区内65 岁及以上老年人建立健康档案、开展健康管理服务，指出要推进老年医疗卫生服务网点和队伍建设、开展老年疾病预防工作、发展老年保健事业。2009 年《关于深化医药卫生体制改革的意见》要求建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系；同年《全面健康条例》出台，成为指导全民健康活动开展的法律条款。2011 年国务院印发《全民健身计划（2011—2015）》，要求重视发展老年人体育，广泛开展经常性的老年人体育健身活动，不断创新适合老年人特点的体育健身项目和方法，设置适合老年人体育活动的设施；卫生部印发《国家基本公共卫生服务规范（2011 年版）》，指出每年要为65 岁及以上老年人提供1次包括生活方式和健康状况评估、体格检查、辅助检查和健康指导的健康管理服务。

十八大报告指出健康是促进人的全面发展的必然要求，指出要坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，按照保基本、强基层、建机制要求，推进医疗保障、医疗服务、公共卫生等综合改革，逐步完善国民健康政策。党的十八大以后，我国政府从健康影响因素的广泛性、社会性、整体性出发，强调树立“大卫生、大健康”理念，努力全方位、全周期保障人民健康。2012年、2015 年《中华人民共和国老年人权益保障法》再次修订，明确“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务”，对老年人社会服务、老年人参与社会发展等多项内容进行了法律规定，成为老年权益维护最重要、最有力的工具。2013 年国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》《关于促进健康服务业发展的若干意见》，明确“加快发展健康养老服务”，指出要发展社区健康养老服务，提高社区为老年人提供日常护理、慢性病管理等服务能力。2014 年9月，国家发展改革委、民政部、财政部等印发《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》，要求并行发展健康、养老、体育健身等事业，加强健康服务体系建设。2015 年4 月，《中医药健康服务发展规划（2015—2020 年）》指出要积极发展中医药健康养老服务，开展中医药与养老服务结合试点，并鼓励有条件的中医医院为老年人建立健康档案，开展上门诊视、健康查体、保健咨询等健康服务。同年11 月，《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》全面部署进一步推进医疗卫生与养老服务相结合工作，旨在提升老年人健康养老服务积极性，基本满足老年人健康养老服务需求。这一阶段政府开始重视老年服务工作，开始从宏观角度规划养老服务体系，并意识到维护与促进老年健康的重要性，主张发展健康养老服务，这是老年健康体系建设迈出的重要一步。

（三）老年健康政策日益扩展和深化（2016年至今）

2016 年是老年健康体系建设进程中具有里程碑意义的一年，8 月习近平总书记在全国卫生与健康大会上指出“加快推进健康中国建设”“为老年人提供连续的健康管理服务和医疗服务”，10 月国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》（以下简称《纲要》），新中国成立以来首次在国家层面提出健康领域中长期战略规划，《纲要》指出“全民健康是建设健康中国的根本目的”“立足全人群和全生命周期两个着力点，提供公平可及、系统连续的健康服务”，并阐明了促进健康老龄化的具体措施。之后老年健康政策的数量快速增长，涉及内容更加广泛，各领域老年健康政策协同发展。

该阶段老年健康政策具备四个特点：第一，更加注重宏观规划，有效引导、规范老年健康服务供给。2017 年十九大报告明确了实施健康中国战略，指出“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。2017 年《“十三五”深化医药卫生体制改革规划》《“十三五”卫生与健康规划》《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》《中国防治慢性病中长期规划（2017—2025 年）》《“十三五”健康老龄化规划》、2019 年《国务院关于实施健康中国行动的意见》《健康中国行动（2019—2030）》《国家积极应对人口老龄化中长期规划》等专项规划相继出台实施，明确老年健康体系建设重点任务和具体措施，不断丰富老年健康服务内容、服务方式，规范老年健康产业发展。第二，重视健康产业发展，营造良好的政策环境。2016 年《促进民间投资健康发展若干政策措施》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》《加快发展健身休闲产业的指导意见》、2017 年《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》《关于进一步扩大和升级信息消费持续释放内需潜力的指导意见》以及2019 年《促进健康产业高质量发展行动纲要（2019—2022 年》等文件鼓励、引导社会力量投身医疗健康行业，促进医疗与养老、旅游、体育等融合，加快推进养老服务业供给侧结构性改革，培育发展健康养老新业态，提高健康养老质量。第三，关注教育促进、宜居环境、生活方式等多方面，着手促进老年健康。2016 年《关于开展健康城市健康村镇建设的指导意见》《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》指出要加强“住、行、医、养”等设施的适老化改造，为广大老年人提供支持性环境，构建健康社会；2016 年《关于加强健康促进与教育的指导意见》与2017 年《“十三五”全国健康促进与教育工作规划》强调向社会宣传倡导积极老龄化、健康老龄化的理念，为老年人及其家庭开展符合其特点的健康素养促进活动，提高老年人群健康素养；2017 年《全民健康生活方式行动方案（2017—2025 年）》《国民营养计划（2017—2030年）》明确开展老年人群营养状况监测和评价，采取满足不同老年人群需求的营养改善措施，组织实施“三减三健”、适量运动、控烟限酒和心理健康等专项行动，建立老年人群营养健康管理与照护制度等以促进“健康老龄化”。第四，加强医疗大数据应用，推进智慧健康服务模式。2016年《关于促进和规范健康医疗大数据应用发展的指导意见》与2017 年《关于促进“互联网+医疗健康”发展的意见》要求加快构建健康医疗大数据产业链，推进健康医疗与养老服务业协同发展，加强老年慢性病在线服务管理；2017 年《“十三五”健康产业科技创新专项规划》《新一代人工智能发展规划》《智慧健康养老产业发展行动计划（2017—2020 年）》与2018 年《智慧健康养老产品及服务推广目录（2018 年版）》，明确要充分发挥信息技术对智慧健康养老产业的提质增效支撑作用，加强老年人产品智能化和智能产品适老化，推进智能健康管理，促进现有医疗、健康、养老资源优化配置和使用效率提升。

三、老年健康政策执行效果分析

政策执行是整个政策生命周期中非常重要的环节。伴随着国家对老年健康的重视，我国老年人的健康水平总体上稳步提升。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，我国城乡享有医疗保障的老年人比例分别达到98.9%和98.6%，56.9%的老年人享受过免费体检，32.8%的老年人自评健康状况“好”。然而，各种老年人健康问题依然存在。除了老年人自身的生理特征，社会环境、生活方式的改变等原因之外，健康政策不完善和执行不力也是导致老年人健康状况不佳的重要原因。聚焦于政策执行过程，学者们提出了众多政策执行模型来衡量政策效益，爱德华政策执行模型是其中比较有代表性的一个。该模型认为影响了政策的执行效果的主要有四个因素，分别是交流与沟通（communica⁃tion）、资源（resources）、执行者偏好（disposition）和官僚组织结构（bureaucratic structure）［28］。其中，交流与沟通是指上下级政策执行主体之间以及横向各部门之间政策内容与执行方法能否清晰准确地交换；资源政策有效执行的基础，包括政策执行所需要的人力、物力、财力、组织权威和信息资源；执行者偏好涉及政策执行者对政策的态度、支持程度、选择性解释和自由裁量权的行使等内容；官僚组织结构是政策执行的组织保障，分别从运作程序和权责分工两个方面影响政策执行的效果。当前我国对各类老年健康政策落实与执行情况的评价研究较为缺乏，本文通过爱德华政策执行模型评析老年健康政策的执行路径与效果。

（一）政策执行标准模糊，信息沟通机制不畅

当前并没有单独专门针对老年人健康维护与促进的政策，老年健康促进作为老龄工作、医疗卫生工作或健康中国行动的一部分。老年健康政策落实主要通过行政手段，除了《中华人民共和国老年人权益保障法》一部法律外，政策往往以意见、通知的形式层层发布，而多数地方部门仅简单地将政策文本逐级转发，政策执行的强制性较弱。政策条款在语言表述上多使用“推动”“研究”“逐步解决”“不断完善”“普遍建立”等较为笼统的词汇，缺乏具体的实施规范和技术手段。过于模糊的政策目标和弹性过大的政策方案使政策执行缺乏明确的标准和制度化的执行程序，可操作性较差，政策执行主体有很大的自由裁量权，政策执行的效果势必大打折扣。而且政策传播机制不健全，相关政策和健康知识宣传不到位，各地对老年健康工作认知有限，政策认同度较低，加上缺乏评估标准、监督机制、激励和惩罚机制，难免出现敷衍执行政策的现象。例如，虽然《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》明确规定要为65 周岁以上老年人普遍建立健康档案，开展健康管理服务，但由于上级行政部门获取政策执行信息渠道过分依赖于基础单位的“自下而上”的工作汇报，缺乏多层次监控机制与评估标准，各地并没有严格落实。

（二）政策执行经费有限，相关资源投入不足

老年健康政策的落实离不开财力、人力、物力和信息等资源的保障。然而，尽管近些年我国健康服务投入力度不断加大，2008 年至2017 年全国卫生总费用从1.45 万亿元增加到5.26 万亿元，其中政府和社会的卫生支出占卫生总费用的比重从59.58%提高至71.23%，人均卫生费用从1094.5 元提高到2017 年的人均3783.8 元，但长期以来我国医疗卫生系统聚焦疾病治疗，关注医疗保险、长期照护等事后干预体系建设，而老年健康维护与促进方面严重缺位。据统计，我国一类、二类城市社区每年人均健康教育经费分别为0.086 元和0.009 元，仅占社区卫生服务经费的0.9%—1.7%［29］，三类城市则根本没有健康教育经费，而且未针对老年群体本身的特点，相较于全国已有98%的学校将健康教育纳入教学计划，老年健康教育则十分匮乏。即使在推进健康宣传和教育的社区，也多采用橱窗挂图、宣传栏、广播、讲座等单一的方式，老年人尤其是慢性病患者的参与热情不高，并未有效提高老年健康意识。与此同时，社区卫生服务中心囿于人力资源配备不足、医疗技术水平有限等原因，缺少全科医师和健康管理师，无暇也无力为老年人及其家庭提供健康服务，对慢性疾病的筛查、诊断和预防控制工作不足，尚未形成老年人健康管理长效机制。各类资源短缺成为制约我国老年健康政策落实的瓶颈。

（三）政策执行主体认同度低，执行力度不足

随着老龄化进程的加快，我国政府越来越重视老龄工作，但重点关注养老服务体系建设，初步形成了“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系，出现了“9073”“9064”等模式，积累了先进的经验。由于老年健康维护和促进的效益往往具有滞后性、潜在性、隐蔽性，不能形成立竿见影的经济或社会效益，各级政府未深刻意识到健康对于个体和社会的重要意义，缺乏老年健康管理的理念与认识，政策认同度低，政策执行的力度不足。长期以来，城市社区卫生服务中心、乡镇卫生院、医院等医疗机构关注“把病治好”而非“预防疾病”，健康教育、慢性病患者管理、健康素养促进、预防与保健等健康服务尚处于起步阶段。老年健康政策能否达到预期目标很大一部分取决于老年人个体的态度，但我国大部分老年人还抱有“生病后就医”的传统思想，对社区提供的疾病预防和健康体检等的认识不足，缺乏健康管理意识、健康知识和基础的设备，饮食结构不合理、不积极进行日常锻炼，不重视疾病的预防。2010 年慢性病危险因素监测调查数据显示我国约84%的老年人不经常锻炼，56.6%的老年人膳食纤维摄入不足，22.4%的老年人吸烟，22.4%的老年人饮酒，其中有害饮酒（已造成身体和精神损害的饮酒方式）率达11.4%，近30%的老年人体质指数偏高。当早期病症出现时，很多老年人不及时就医，而是自行购买药物并依赖于药物，致使疾病症状持续恶化，从而导致健康政策执行效果不佳。

（四）政策执行部门多，联动机制不够完善

健康工作事关社会全局，在我国政府系统内部，与健康有关的公共事务治理权力分布多个政府部门，并且涉及省市县乡（镇）不同层面。根据公共选择理论，各级政府以及部门之间的联动与配合状况直接影响到老年健康政策的执行效果。虽然2018 年整合了此前散落在人社、民政、卫健委、发改委等多个部门的相关医疗职能，成立了国家医疗保障局，改变了健康领域“九龙治水”的管理局面，但从已有政策的印发主体可知，除卫健委外，老年健康政策执行机构仍然包括医保局、人社部、发改委、老龄委、工信部、民政部、教育部等多个部门，以及老年大学、养老机构、医疗机构和其他群团组织。各级政府间、同一行政区内各部门间缺乏有效衔接和功能整合，不同政策执行主体的职能有限，利益也有所区别，缺乏有机联系和协作，整个执行组织机构互动不足。例如卫健委拟订的应对人口老龄化、医养结合政策措施与医保局的报销政策尤其是慢性病支出、体检费用的报销政策密切相关，体育部要求组织的提升老年体质健康水平而举办的社会活动与社区服务能力息息相关，然而当前政府的科层结构、部门壁垒与群众诉求之间的矛盾依然突出，部门间的联动机制不够完善，部门之间还存在配合不完善甚至各自为政的问题，进而导致政策执行成本的增加和目标的偏离。

四、老年健康政策有效执行的纾解路径

（一）明确政策执行标准，健全信息沟通渠道

解决老年健康政策执行标准与信息沟通过程中存在的问题，亟需完善老年健康政策体系，加强相关政策配套。一方面，以健康中国行动为契机，整合现有文件中老年健康政策，以卫健委为主导，多部门、多领域联合制定老年健康领域专门的政策或发展规划，确立老年健康服务的总体要求、执行原则、需求与供给分析、实施路径设计等，形成一清二楚、有的放矢的指导性建议，从而建立起一套健全的老年政策体系。一要重点明确老年健康各项服务标准，重点推进老年健康档案的建立健全、家庭医生签约、健康体检等工作，加强老年人饮食、运动等方面的健康指导和老年慢性病、心理疾病与其他常见病的综合干预，二要加快老年健康产业发展，明确老年健康产品的标准，通过补贴、税收优惠等手段优化社会运营市场环境，增强民间投资动力，推进老年健康管理服务对象的扩大。考虑到我国地区间、城乡间的自然条件、经济发展水平的差异，各级政策执行部门应因地制宜，在适当范围内调整或细化老年健康政策的执行标准，形成符合当地实际情况的、精细入微的实施方案。另一方面，完善老年健康政策执行的保障措施。借助微博、微信等新媒体大力宣传老年健康政策，扩大信息传播力度与广度，激发社会各界共同关注老年健康的积极性。扩宽上级部门获取政策执行信息的渠道，通过不定期巡视、调研等方式确保政策制定者及时获取真实有效的政策落实情况。围绕老年群体的健康状况构建科学的评价体系，定期向社会公布老年健康服务工作监测结果。将老年健康政策的执行情况纳入社区、各级卫生部门的考核指标体系，建立相应的行政问责制度，并积极表彰老年健康政策执行效果好的单位，建立内部激励机制，提高社区、基层卫生组织执行老年健康政策的对政策的认同度与政策执行的积极性，增强老年健康政策执行效果。

（二）优化财政投入机制，丰富政策执行资源

充分而有效的政策资源是政策有效执行的基础保障，老年健康政策的执行应注重整合与优化财力、人力、物力等相关资源。首先，整合卫生费、体育事业经费和文化经费等各方资源，设立老年健康管理专项基金，适当向经济相对落后、健康教育资源相对匮乏的中西部地区、农村地区倾斜，逐步加大经费投入力度。同时，突破政府单一投入形式的制约，开辟老年健康服务经费的多元投入途径，进一步推进医疗资源的重心下移、资源下沉，着力摸索医疗保险支付健康管理服务费用的新模式，积极与健康保险公司、健康管理公司、体育公司与各类医院开展合作，逐步形成政府财政投入之外的多元化基层卫生服务融资体系和管理机制。其次，在社区卫生服务中心引进健康管理师，着力为老年人及其家庭提供健康服务，加强慢性疾病的筛查、诊断和预防控制工作。有计划推进老年人健康管理专业服务队伍建设，着力增加我国健康管理专业人员的供给数量，提升健康服务能力。加强高校、企业、医疗卫生机构、健康管理机构等合作育人的意识，发挥高校在理论研究基础和师资团队的优势，加强健康、医学、社会保障等相关专业的交叉融合，形成复合专业培养模式，构建老年健康管理队伍建设的长效机制，从而提高执行业务能力。最后，注重新技术在老年健康服务中的应用。依托物联网、人工智能等信息技术的智慧健康管理，积极推广健康管理可穿戴设备、智能健康检测监测设备、个人问诊导航及用药咨询助手等产品在老年群体中的应用，形成智能化的老年人生活方式管理模式，随时随地监测老年人的健康状况、生活习惯，指导老年人服药、日常饮食、运动、参加社会活动等，为老年人提供个性化、科学化、精准化的健康生活方案。

（三）提高各主体对政策的认同度，拓宽政策执行手段

优化老年健康服务亟需政府、个人、企业、社会组织等多元主体共同努力。卫健委应及时在官方网站上公布指导性政策的使用手册、宣传视频等具体可操作性的内容，通过新型媒体等技术手段，加强政策内容与执行信息传播力度，提高社会各界对老年健康维护与促进的认知，明确各部门的职责。第一，发挥网络、新媒体作用，大力推进健康宣传和教育，采用多种方式大力宣传老年健康生活常识和健康产品，提高老年人尤其是慢性病患者的参与热情与互动频次，有效提高老年健康意识，形成社会、社区、家庭三位一体的老年健康促进体系。第二，推动社区卫生服务机构的功能升级，在提供日常诊疗服务的同时，突出老年健康管理工作，加大健康宣传与教育，为老年人建立健康档案，根据1992 年世界卫生组织提出的“合理膳食、适当运动、戒烟限酒和心理平衡”，积极撰写并发布老年人健康生活指南，引导老年人健康饮食、不吸烟可适量饮酒、保证良好的睡眠，注重常规体检、日常锻炼，为老年人提供健康咨询教育、定期体检、预防与保健、慢性病患者管理和就医指导服务，推进健康养老。第三，各级文化行政部门要将老年健身设施纳入公共服务体系，建立健全文化广场、娱乐体育设施、图书馆等，创造有利于老年人日常锻炼的生活环境，社区要积极开展丰富多样的、适合老年人参与的、老年人喜闻乐见的文化活动、体育活动，推广健康的休闲方式，建立社区老年人健身服务体系。第四，大力发展健康产业，围绕老年人健康的主要危险因素，积极挖掘盈利点，对老年人生活方式进行“全方位、全周期”的健康管理。第五，家庭也要树立健康生活理念，老年人应响应政策号召，主动转变病后就医的传统理念，改变老年人不良的行为方式，合理调整膳食结构和营养搭配，积极参与体育锻炼，培养健康的生活习惯，形成良好的生活方式，子女要发挥督促的作用。

（四）整合政策执行机构组织体系，实现多元主体协同合作

老年健康政策执行主体多元，执行内容也较为丰富，不同政府部门、社会组织的职责划分与利益分配直接影响政策执行的效果。因此，要对涉及老年健康服务工作的机构进行有效整合和衔接，明确政策执行各部门的职责、目标与具体方案，并建立健全组织约束和协调机制，以多层次、跨领域的理念建立多部门联动机制，保证不同地区及主体在老年健康政策执行中的高动力，推进多元主体协同治理模式，创新以老年人为中心的健康管理流程和处理系统。第一，建立政府部门、社区以及群团组织等多个部门共同参与的联席会议制度，将老年健康教育、卫生保健、体育锻炼、心理咨询、营养膳食等工作结合起来，通过多元主体共同参与的协同治理模式，有效整合、调用多方资源切实保障老年健康政策的落实，统筹解决老年健康政策执行中遇到的各类问题。第二，统一各类老年健康数据的标准。推进信息技术基础标准、网络基础设施标准、信息安全标准、应用与管理标准等应用规范体系建设，促进健康数据一致的统计口径、存储的平台与格式，促进不同机构、不同地区之间数据的无障碍流通，降低数据采集、汇聚成本。第三，推进政策执行平台和流程更加完善。借鉴国外先进经验，组建统一的老年健康数据管理和服务中心。共建一个数据库，共用一个信息平台，共享一个信息入口，将所有老年人健康信息汇集成一个数据大脑，通过集约化交互平台实现与老年人线上线下的即时交流与互动，实现数据的完全开放和共享，将有效提升健康管理的工作效率，提高健康管理的质量。