朱镜宙取消甘肃拨款制度始末

路琪琪，王梦洁

(陇东学院 历史与地理学院，甘肃 庆阳 745000)

朱镜宙(1889—1985年)，著名民国报人、南洋华侨史专家、经济学家、佛学家。1933年5月朱绍良赴任甘肃省政府委员兼主席，邀请朱镜宙同行，并委托草议《三年禁烟计划》，不久朱镜宙正式被任命为甘肃省政府委员兼财政厅厅长，开始主理甘肃财政事业，至1936年9月辞职离甘。朱镜宙在甘肃前后三年零五个月，政绩卓著，影响深远，被广为称道的当为其废除拨款制度。

拨款制度是国民军入甘肃后，军费迅速膨胀，省库支出剧增，甘肃财政无法负担，便让军队在各县、局、机关领款的无奈之举；拨款制度是省政权对军权不得不作出的让步，此举难免授予军队干预地方行政之机会。拨款制度的实行使甘肃财政紊乱不堪，人民负担加剧，吏治腐败，军纪混乱。若不取消拨款制度，则一切整理财政计划均无从谈起。

一、拨款制度概述

(一)何为拨款制度

何为拨款制度？朱镜宙在《梦痕记》中记述：

财政厅当每月发给各机关、各学校、各军队经费时，因为现款之故，就先期办好一纸公文，令某县、某局，解某机关若干，某县、某局，解某校若干，大抵省城各机关、各学校，多在附近各县份拨付。军队所拨，南至天水，北至玉门，往返动需兼旬。被拨的机关，除殷勤招待外，还要送川费。被拨之款，三千五千不等。甘肃县分，大多数都是贫瘠不堪的，县局长一时哪里来的三千五千，于是只好三百五百，先打发提款委员出门再说。而提款委员以军部正式收条是写好三千五千，无法分割，拿三百五百就走。回到军部，将收条缴回，说声款没提到了事。结果，各县局所出的冤枉钱，倍于常额缴库之数，而军部呢？确实也提不到多少。至于提款委员，却认为这是一份好差使！[1]341

实际上，拨款制度就是由省政府财政厅指定某行政区域作为一支或几支部队(间或有行政机关)的财力供应地，由驻军通过县政府提取财政厅划拨数额的款项。简言之，军队直接到县府提取军费，包括烟亩罚款[2]。

(二)拨款制度之由来

甘肃省地处西北边陲，地瘠民贫，向为受协省份，民国肇建，协款告绝，收支已属不敷；1925年，西北军入甘，“实为甘肃祸乱贫穷之开始，徭役繁兴，征敛无度”，因为征发丁壮、赋敛繁多，所以生产减少、农民力竭，以致甘肃省“财政凋敝破产，形成稀有之穷困”[3]。自民国十五年(1926)后，“变乱相寻，军费膨胀尤巨，省库负担，达千余万元；司度支者，无法应付，乃借拨款为一时应付之计”[4]，故拨款制度是省政权对军权不得不作出的让步，难免授予军队干预地方行政之机会。

这一时期，甘肃军队林立，派别各异，有陕军、宁军、青军、甘军、川军。各地方势力争夺地盘、派任县长、征收粮赋、扩充兵额，为所欲为[5]。本来，军队在地方予取予求，已成习惯。孙蔚如主政甘肃时，更划分数县为一防区，供应各部队给养。1932年1月，他令陇东12县供应新编13师陈珪璋部给养，陇南及临洮、定西、洮沙等9县供应新编14师鲁大昌部给养，河西16县供应马步芳部给养[6]。从数量来观察，驻甘军队，“综计不下八九师，每月共需军费90余万元，军队之多，军需之巨，实为前此所未有”[7]。有人计算，大概65人养一个士兵[8]。甘肃这样一个贫瘠省份，显然难以负担。而且，拨款制度“历年既久，百弊丛生，受拨机关，往往借口提款无着，自由就地征发。而各县支应提款人员招待等费，亦悉数向民间摊派。人民额外负担之重，几十百倍于正供。至各县长拨预征就地借垫之款，更无法统计，财政紊乱，元逾于此”[4]。

(三)拨款制度之危害

拨款制度是军权干预政权的集中体现。让军队直接到县府提取军费，它的实施，违背了军队由国家供养，军费由国家统一筹集的原则，给驻军提供了便利的生财之道。然而，此时，以军队为核心的地方势力割占地盘，分割政权，国民党中央政权虽被奉为正统，但其政治、经济、军事的综合权威远未确立，地方势力的军权大于地方政权、党权乃至中央权威[9]。

拨款制度的存在，直接导致了民国甘肃的财政困难。“甘肃财政困难，原因固多，而最重要者，莫过于拨款制度”[3]。到1935年省库积欠1000万元以上[10]，“财政支绌，已达极点，牵萝补屋，早已捉襟见肘，百孔千疮，调度艰难。”[11]可见，拨款制度的存在是甘肃财政困难的症结所在，并且财政之紊乱，吏治之腐败，以及军纪风纪之无法改善，皆因拨款制度而引起。加之，拨款制度由来已久，日复一日，积重难返。

拨款制度给民国时期的甘肃人民造成了沉重的负担。本来拨款制度产生前，人民就已经因为征发丁壮、赋敛繁多，导致农民力竭、生产减少。而拨款是“无论各县有无款项，每月量出为入，分别指拨，一经明令，即向民众摊派，累官病民，莫此为甚”[12]，又进一步加剧了农民的负担。此外，“军人公然直接提款，县局供应征发，毫无限度，委员下乡，狡吏中饱，土劣从中渔利，人民终年勤劳，所得者每不足完纳官差，终年所耗，十数倍于正供”[3]。军阀索取无度，人民生活负担日益加重[11]。

朱镜宙曾赋诗写道：

一幅流民陇上图，负儿易米苦无襦。

缇骑日夜追科急，每年逋逃泪欲枯。

拨款制度的存在，是“甘肃财政紊乱之症结所在”。因此，各军长官、地方官员及各机关学校，都希望尽快取消拨款制度，改为现金发放。省主席朱绍良更能全面认识到拨款制度的危害，他说：“拨款制度一日不取消，本省财政一日无法整理”[13]，朱绍良希望在他任期内，将拨款制度，一扫而清[1]341。朱镜宙作为甘肃省财政厅厅长，深刻了解到：“若不取消拨款制度，则一切整理财政计划均无从谈起”[14]。

二、取消拨款制度之始末

朱镜宙看到了拨款制度的危害，同时也深深了解取消拨款制度的不易。但他并不畏惧：

拂云楼踞古王城，四壁云山入眼明。

登临我欲冲天去，手挽银河洗甲兵[15]。

这首《拂云揽胜》前两句描写了朱镜宙登临在兰州北城上的拂云楼，后两句写出了他到甘肃后准备大干一场的壮志激情。

(一)取消拨款制度

1934年10月，蒋介石巡视甘肃后，认为“甘肃民众痛苦，完全因拨款关系”，电令“早日取消，以苏民困。并允许以后按月由中央酌量补助建设事业费”[16]。得到蒋介石取消拨款制度的命令，省主席朱绍良立即部署，朱镜宙便大刀阔斧地开始废除拨款。朱镜宙知道想要取消拨款制度，先要做好准备工作，即一定要从收支适合着手，进而编造预算，以及改组平市官钱局组织健全之省金库等。朱镜宙着手编造预算，整理税收，并着手兴办农业银行，做好准备，开始废除拨款制度。

1934年9月间，甘肃省政府以财政厅为主力，由朱镜宙着手筹划取消拨款制度。经反复斟酌，拟分三期办理。即第一期兰山地区，第二期陇东地区。第三期河西地区。

第一期先从兰山区试办，想要废除拨款，必先要得到县长、局长等的支持，并自行认定向省库解款确数。朱镜宙便于第一次县长会议上提出了议案，即《第一次县长会议拟请废除拨款制度将各县应征各款按月平均支配由各该县长负责迳解省库以资应付案》，内容如下：

甘肃财政之紊乱，由于拨款制度之不良，此固尽人所共知也，所以然者，盖因军费负担过巨，收支无法适合，省库供不应求，不得已以拨款为一时补苴之计，年复一年，遂致积重难返，(朱)镜宙自承乏财厅以来，间尝悉心考察，以为拨款制度一日不取消，一切政治设施，均将无法推进。惟欲取消拨款，须自收支适合着手，否则今日取消之，明日仍非复返于拨款，不可不谨，无补时艰，抑且徒滋纷扰，故当财政会议闭幕之初，(朱)镜宙即首先以甘肃省国家岁入岁出部分划归中央统筹收付为请良，以非如是，仍不能视为根本解决之道也，兹拟在中央未实行决议案以前将本省拨款制度订定分期取消办法，其在第一期取消拨款各县务须将额征之款按月平均报解以应付倘能从此循序渐进，以此推行及于全省，固所望也[17]。

经第一次县长会议通过，自1935年1月起，首先将兰山、陇南、陇东各区共53县，一律取消拨款，概由省库统筹收付[18]。此外，这次会议请各县长、各税务局长自行认定从某月起，按月认解省库确数。至以前所拨之款，或已付，或未付，或已付若干，概由财政厅商请各机关及军队，不再派人催提。而各县局于认定数字后，必按月实解，不得短少分文，免致废除拨款制度，中途受了影响[19]。最终各县局一致赞成，并自由认定按月实解数字，财政厅规定各县解款数目，具体数目如表1：

表1 1935年1月甘肃省各县解款数目表[19]

如表1所示：财政厅共规定了35县份的解款数目，共计2872000元。此外，规定了各县批解款项办法，要求要分款项记录清楚，及时上报[20]。

第一次县长会议通过后，有了各县、各税局长的承诺，问题便解决了一半。接着，朱镜宙便将精力集中在说服各机关、各学校及邓宝珊、鲁大昌两个军事长官身上。

于是，朱镜宙定期召集各机关、各学校，及邓宝珊、鲁大昌军部，商讨停止拨款，改发现金办法，请各派代表与会。鲁大昌、邓宝珊鉴于中央权威的介入及自身力量的弱小，不得不同意拨款。朱镜宙回忆说：“在这次会议中，鲁师长大昌态度最好，首先赞同。”鲁大昌说：“以前未提到各款，本师一律放弃，也决不再派人往提。只要以后能按月如数领到，我就很满意了！”[1]342

鲁大昌这样表态后，邓宝珊以及各机关学校，也纷纷表态支持。随即朱镜宙提出三点办法：

一、定某日起，废除拨款，改发现金。

二、各军各机关以前拨而未提到的款项，自起，概勿再行派员往提，免致混乱。

三、各军各机关以前未提到之款，当另择期请各派员，会同本厅主管科核算，以便另行设法清偿[11]。

以上三点，是废除拨款制度的根本关键所在。这三点办法得到了各机关、各学校的积极响应。

朱镜宙趁热打铁，规定除新一军、新十旅、新十四师，及东路交通司令部，允许从1935年1月起取消拨款制度，由省府折发现金外。其余各军队规定从1934年11月起一律停止拨款[21]。

(二)取消拨款制度的结果

自1935年1月开始实行停止拨款，第一期共废除了兰山区19县份的拨款制度，分别是：皋兰、景泰、靖远、榆中、定西、渭源、永靖、临夏、临洮、岷县、漳县、临潭、洮沙、夏河、和政、宁定、陇西、会宁、康乐设治局。

朱镜宙回忆：“第一期废除拨款制度，在各方精诚合作之下，顺利达成。这使我又兴奋又感激！”[1]343第一期的成功办理，为第二期奠定了坚实基础。

第二期主要是陇南区和陇东区。首先是陇南区，分别为：天水、通渭、西和、礼县、西固、武山、秦安、甘谷、两当、清水、成县、康县、武都、徽县、文县，共15县。

其次是陇东区，主要有：平凉、泾川、固原、静宁、隆德、化平、庄浪、海原、华亭、崇信、灵台、庆阳、合水、宁县、环县、正宁、镇远，共17县。

随后是甘凉区，有永登、民勤2县。

第二期先后废除了陇东区17县、陇南区15县、甘凉区2县，共计34县份的拨款制度。至1935年底，共废除了53县份的拨款制度。因第一期办理成功，第二期有成例可循，都很顺利圆满达成。仅河西14县，距省较远，清理较难，尚未实行。

第三期即为河西一区，也是最后一期。主要有武威、山丹、古浪、敦煌、高台、鼎新、永昌、酒泉、金塔、玉门、民乐、临泽、安西、张掖，共14县。

朱镜宙之所以分三期取消拨款制度，主要是从甘肃省政府的权力行使方面来考虑的，将容易推行的县份先开始取消，皋兰、榆中等县离省府距离最近，也易于推行取消计划，先取得成功对后续工作的实施有很大的推动作用。而河西地区各县份属于马步芳、马步青的势力范围，政令不易推行，掣肘甚多，不得不放在最后[22]。

(三)发放现金，规范省库收支

拨款制度废除之后，朱镜宙开始给各机关、各学校以及军部按月发放现金。因为1935年省政府规定了省金库的主要职权有：一是关于全省岁入岁出之计算事项，二是关于各项簿记之记载事项，三是关于解款收据之填发登记事项，四是关于作收作付之登记及填发收据事项，五是关于日报旬报月报之编制事项，六是关于经理公债债票及息票查验事项，七是关于全省税收现金之保管及出纳事项，八是关于各种票据之保管事项[23]。以故朱镜宙想要发放现金，必定要从省金库支取，而在当时，甘肃省库是由官钱局代理的。朱镜宙知道，就当时财政厅管理现状而言，如果想要控制省库的收支，则必须先改革财政厅的会计制度，招揽、训练专门的会计人才，改用新式簿记。每日收付，根据传票记账，至下午六点以前结清。财政厅不收现款，各县局解款，直接汇至官钱局；同时另备公文，分清科目，并解款收条，报厅入账。官钱局每日结账时，须将库存结余数字，报告财政厅；然后分科由主管人员，将当日收支结余，制成库存表，交朱镜宙存阅。其库存表由朱镜宙亲自设计，如下表2：

表2 财政厅△年△月△日库存表[1]341

朱镜宙说：“每天有这样一张表，我就可以明瞭省库全部情形；所以一到月终，只要库存表上的数字，够发全部经费，我就嘱主管科分别用电话通知各机关，携带印章，派员到厅具领；不必待至三十、或三十一日。如遇端午、中秋、及新旧年节，并在节前发放。因此，皆大欢喜！”[1]342-343

(四)限制各税局垫付商款

因为拨款制度，军队到地方去提款，地方没钱又被逼无奈时，会向当地商号借钱垫付，但因为没有事先呈报财政厅，并且没有正式文件证明所借款项到底去向何方，所以纠纷不断。1935年1月，开始取消拨款制度，各税局便再没有借垫款项的必要，财政厅通令各税局：若遇到特殊情况，必须挪借商款时，必须要先将借款数目、用途、商号、理由等上呈财政厅核准，后才能从税款中扣除，若手续不全或没有上呈核准，财政厅概不承认，由各税局自行负责[24]。

废除拨款制度顺利达成，至1935年底，除河西14县外，全省共废除了53县份的拨款制度。“财政统一于省政府，则堵塞了附着在这一制度上的形形色色的寄生群体盘剥民众的合法渠道，在一定程度上会减轻民众负担”。朱镜宙回忆说：“自此历年拨款秕政，在很短时间内，革除净尽，是件值得一书的大事。”[1]342

总之朱镜宙在甘三年，除旧布新，规范财政。首先整治财政秕政，即“除旧”，如废除拨款制度，实行改屯为民，废除苛杂，整理税收制度。接着朱镜宙在甘肃实行了新的财政举措，即“布新”，如改革会计制度，筹设农民银行，整理田赋，开办会计人员养成所等。朱镜宙对甘肃财政影响深远，其在甘肃财政史上有着不可磨灭的作用，财政政策收效甚大，不仅减轻了人民的负担，规范了税收体系，而且改革了会计制度，开创了甘肃现代财政制度的先河，给甘肃社会发展带来了生机，具有划时代的意义，为甘肃省财政建设的进一步规范化、制度化铺设了道路。