欧盟机动车准入管理制度特点及发展趋势

李方生，胡友波，赵世佳

(1. 工业和信息化部装备工业发展中心，北京 100846；2. 国家汽车质量监督检验中心(襄阳)，湖北，襄阳 441004)

欧盟作为汽车工业发源地，对汽车建立了一套严格的管理体系——型式批准制度。欧盟机动车型式批准制度作为世界最主要的机动车准入管理制度之一，具有典型性和代表性，对其他国家机动车管理具有广泛而深远的影响。借鉴欧盟机动车型式批准制度的管理经验，我国建立了机动车强制性产品认证制度，对机动车行业的管理具有重要意义。本文重点对欧盟机动车型式批准制度进行梳理，对准入管理制度的主要特点进行分析，同时对其未来的发展趋势进行研究，为我国机动车行业管理提供参考。

1 欧盟机动车准入管理制度

欧盟对机动车实施统一的型式批准管理制度(Vehicle Type Approval)，只要取得某一成员国的型式批准，即可获得欧盟范围所有成员国的认可。欧洲型式批准涵盖两种法规体系：一种是以欧盟指令(EC Directive)为依据，针对整车车辆系统和零部件的批准体系，欧盟成员国内具有强制性；另一种是以联合国欧洲经济委员会WP29的汽车法规(ECE Regulation)为依据，针对车辆系统和零部件[1]。鉴于欧盟指令的型式批准体系覆盖整车型式批准，且框架指令中大部分指令等效采用WP29的汽车法规(ECE Regulation)，仅适用于欧盟成员国内强制执行，下面着重对以欧盟指令为依据的欧盟机动车型式批准制度进行研究。

1.1 欧盟型式批准的框架指令

1.1.1 70/156/EEC

1970年，欧洲经济共同体根据“罗马条约”相关协定，颁布70/156/EEC关于协调各成员国就机动车及其挂车型式批准法律趋于一致的框架指令，建立了统一的车辆型式批准制度，改变了以往由欧洲经济共同体各国政府依照本国法规标准进行机动车市场准入管理的情况。70/156/EEC指令对适用范围、申请、审核、批准、证书格式内容、准入车辆注册使用、生产一致性检查、不符合处理、相关补救措施以及例外豁免等作出了规定，同时也明确车辆系统、部件和独立技术单元型式批准所需满足的技术指令，这些指令涉及车辆安全、排放等性能要求。指令由欧共体理事会批准，对全体成员国具有约束力，如果成员国相关法律与此不一致，成员国应予以修改或替代，保证与其一致[2]。

1.1.2 2007/46/EC

2007年，欧盟颁布2007/46/EC替代70/156/EEC指令，扩大了机动车型式批准的范围，将车辆型式批准范围从70/156/EEC的M1类车辆扩大至2007/46/EC的M、N和O类车辆，并允许使用联合国欧洲经济委员会汽车法规替代对应的欧盟指令，以促进机动车技术标准全球一体化[3]。

1.1.3 (EU)2018/858

2018年大众排放门事件以后，欧盟对2007/46/EC指令进行评估[4]，对相关准入管理制度漏洞进行修补，颁布了欧盟(EU) 2018/858关于机动车辆及其挂车以及用于此类车辆的系统、部件和独立技术单元的审批和市场监管法规，将车辆型式批准制度从欧盟指令升级为欧盟法规层级，于2020年9月1日起实施[5]。欧盟(EU) 2018/858延续了车辆型式批准的基本框架，对于具体技术要求未做重大变更，强化市场监管的相关条款，细化对技术服务机构、制造商及产品的监管措施，明确产品在市场上存在安全、环保隐患时应采取的措施，要求成员国加强对技术服务机构的评估和监控，以保证技术服务机构的组织和运行具有充分的独立性和公正性，强化对企业生产一致性的保证能力及产品一致性的定期审核，并将在用车辆的合规性作为产品一致性验证的一个重要部分。

1.2 欧盟型式批准相关方的职责

在欧盟机动车型式批准过程中，涉及到的相关方包括：型式批准机关、技术服务机构和制造商。它们分工明确，各自承担不同的职责。

型式批准机关由欧盟成员国根据其国内相关法律确定，通常是负责车辆交通安全的政府主管部门，如德国交通部(KBA)、荷兰交通部(RDW)等，它们具有唯一性。型式批准机关负责申请受理、审核和批准，颁发型式批准证书，以及对产品一致性进行监管，并向其他成员国通报其批准、变更或撤销型式批准的相关信息，协调欧盟机动车型式批准的相关事宜。

技术服务机构由型式批准机关认定，一个成员国内可以有多个技术服务机构，如德国，技术机构包括TUV Rheinland、TUV NORD、TUV SUD等，同时一个技术服务机构可以获得多个型式批准机关的认定。技术服务机构依据型式批准机关的授权，负责产品检验检测，评价产品是否符合相关技术法规的要求，接受型式批准机关的委托，进行初始工厂审查和产品一致性监督检验。

制造商负责提供检验的样品和相关技术文件，并确保样品检测符合相关技术法规的要求，保证产品的标准符合性和生产一致性，为每一辆机动车签发符合性证书(COC证书)，接受型式批准机关的监督管理。

1.3 欧盟型式批准的基本流程

制造商按照(EU) 2018/858的规定，向型式批准机关提出申请，委托技术服务机构进行检测，提交相关的技术文件、检测报告等资料。制造商也可以先将技术文件等资料给技术服务机构，技术服务机构连同检测报告一并提交至型式批准机关，由型式批准机关进行审核批准。型式批准机关委派专家对制造商进行初始工厂审查，若工厂通过ISO9000体系认证，提交相应的体系文件等资料，初始工厂现场审查可以免除。初始工厂审查和提交的技术文件、检测报告等资料都符合要求后，型式批准机关向申请人颁发认证证书[6]。

图1 欧盟车辆型式批准的基本流程

1.4 欧盟型式批准证书

欧盟型式批准证书包括整车型式认证(Whole Vehicle Type Approval，WVTA)证书和系统、部件及独立技术单元证书。在获得框架指令所要求的全部系统、部件及独立技术单元证书后，可以申请WVTA证书。(EU) 2018/858对WVTA证书设定有效期，M1和N1类车辆的WVTA证书为7年，其他类型车辆的WVTA证书为10年，如WVTA证书到期则需要重新确认该车型是否满足最新法规要求，重新申请WVTA证书。在证书有效期内，型式批准机关通过定期或不定期对生产工厂和产品实施监督检查和一致性核查来保证型式批准证书的有效性。

欧盟各个成员国依据欧盟指令颁发的证书都带有一个小写e，后有一阿拉伯数字，外圈用一长方形框起来，其阿拉伯数字代表发证国家，一般称之为小e认证。各成员国的型式批准证书有相应的编号，详见表1[7]。

表1 各成员国型式批准证书相应编号

1.5 英国脱欧对英国型式批准证书的影响

根据《里斯本条约》第50条(The Treaty of Lisbon， Article 50)规定，如果成员国确认脱离欧盟，欧洲理事会应在两年时间内和该国就“脱欧”后关系变动达成协议，并提交欧洲议会批准[8]。按照此条约的规定，英国脱离欧盟后，英国政府主管部门英国车辆认证局(VCA)已签发的型式批准证书仍有两年的协商期，在此期间，其他欧盟成员国仍需无条件地认可已签发证书的有效性。

2 欧盟机动车准入管理制度主要特点

2.1 型式批准制度具有强制性

欧盟采用型式批准管理制度，在欧盟27个成员国范围内强制实施，每个成员国都需指定一个政府主管部门审核颁发型式批准证书，而且必须将其对整车、系统、零部件进行的批准、拒绝批准或撤回的证书副本传送到其他成员国的主管部门。某一机动车只要通过欧盟某个成员国的准入，在证书有效期内，其他欧盟成员国都必须强制予以承认，无需再进行其他型式批准，各成员国都应相互认可批准证书。此外，对于颁布的欧盟(EU) 2018/858法规，采用“法规”替代了此前的“指令”，具有更强的强制性约束力，成员国无需转化为本国立法而必须强制执行。

2.2 准入管理要求公开透明

欧盟机动车准入管理按照统一的框架指令和技术标准要求，由成员国政府主管部门进行监督和批准，独立技术服务机构实施检测，进行产品一致性评价和判定，在最大程度上保证第三方的公正性地位。本着公开透明的原则，每个成员国都可以参与欧盟法规的制修订，而且相关的法规和技术要求都在欧盟官网上进行发布，针对所有的机动车产品采用相同技术法规体系，实施统一的技术标准和准入要求，不构成技术性贸易壁垒或隐形条款，被认为是世界上最为公开透明的准入管理制度之一，在欧盟范围内取得一致的认可度，在全球范围也具有广泛而深远的影响。

2.3 重视安全环保准入管理

欧盟在推出机动车型式批准管理制度的初期，首要关注的是车辆安全性，此外就是污染物排放和能源消耗。

在安全方面，欧洲议会和理事会于2019年11月27日颁布（EU）2019/2144法规，涉及机动车辆的安全准入管理要求，提出了新的强制性安全特性，包括[9]：对于乘用车、厢式货车、卡车和公共汽车，警告驾驶员困倦和分心、智能速度辅助、带摄像头或传感器的倒车安全以及发生事故时的数据记录仪；对于乘用车和厢式货车，车道保持辅助、自动紧急制动和碰撞时行人的头部撞击区域扩大；对于卡车和公共汽车，驾驶员前方视野及消除盲点改善，以及在车辆的正、侧面感应和警告行人的系统。从2022年7月6日起，除了卡车和公共汽车的直接视野以及乘用车和厢型货车扩大的头部撞击区域之外，新的安全特性要求将强制性实施。对于机动车自动紧急呼叫E-call系统，该系统有助于提高道路安全，每年可挽救数百人生命。法规要求从2018年3月31日起，汽车制造商必须在所有新的机动车上安装该系统[10]。

在环保方面，欧盟非常重视空气污染、电磁波污染、温室气体排放等诸多环境问题。针对轻型车辆、重型车辆和非道路移动机械车辆，轻型和重型车辆已经引入了约束性排放限值，农林拖拉机等非道路移动机械车辆的环境要求也将纳入未来法规中。欧盟颁布限制CO2排放的法规，还启动分阶段逐步降低CO2排放的项目，为制造商设定逐渐严格的排放目标，不断降低阈值。欧洲议会和理事会发布（EU）2019/631法规，要求从2021年起，制造商所有新登记乘用车的CO2排放平均值需低于95 g/km，2025年、2030年分别在2021年的基础上再下降15%、37.5%[11]。欧盟委员会每年都会记录制造商CO2排放数据，对超过限额的制造商进行处罚，同时，通过收集大量的CO2数据，进行综合分析，制定下一阶段更为科学合理的CO2排放标准[12]。

在电动汽车方面，欧盟2017年10月推出欧洲电池联盟，从2025年起，欧洲每年可占领高达2 500亿欧元的电池市场，仅满足欧盟的需求就至少需要10到20个“超级工厂”(大型电池生产设施)[13]。欧盟制定了电池战略行动计划，在欧洲开发创新、可持续和具有竞争力的电池“生态系统”，促进高性能电池的生产和使用，并在整个价值链中设定可持续性基准，如图2所示。该计划旨在确保从欧盟以外资源丰富的国家获取电池原材料的机会，并促进获取欧洲原材料来源的便利，以及通过电池循环利用来获取次级原材料；支持规模化的欧洲电池组制造以及欧洲完整的价值链，在整个价值链中培养和加强高技能的劳动力[14]。此外，欧盟计划在欧盟框架内引入碳足迹和尽职调查措施，欧盟委员会计划制定一项强制性法规，其中包括使用可靠来源的电池生产材料，可回收材料的最低含量、性能、耐久性、标签和碳足迹，以及制定和遵守的电池收集和回收目标。拟议法规规定，投放到欧盟市场的电池产品在整个生命周期中应该可持续、高性能、安全，包括使用在不侵犯人权的情况下获得的生产材料以及对环境影响最小的材料。从2024年7月1日起，进入欧洲市场的电动汽车电池的制造商和供应商必须提供碳足迹声明。从2026年1月初开始，电池生产厂商必须按照碳强度性能类别对其产品进行标记，而最大碳足迹阈值将在2027年7月1日前出台。

图2 电池生态系统图[14]

2.4 生产一致性控制监管严格

欧盟对生产企业和机动车产品进行生产一致性控制和监管。对于机动车产品而言，所有生产的机动车性能都要与检测样品保持一致，确保获得欧盟型式批准的车辆性能都应该保持产品一致性和标准的符合性。对于企业而言，型式批准要求对企业生产能力进行工厂审查，须严格做好生产一致性控制，生产部门在生产过程中应该注重生产细节，严格执行标准工艺文件，遵守工艺流程，全面提升生产质量。在体系管理方面，制订并执行严格质量控制管理体系，对零部件质量和生产过程加以控制，制订相关质量检验、过程控制文件和记录表单等，加强品质检验环节管理，对品质管理实行标准化监控。

(EU) 2018/858对生产一致性监管提出了要求。(EU) 2018/858升级为欧盟法规后，赋予型式批准机关审查监管权，如果制造商和技术服务机构不遵守型式批准规定，可以处以民事罚款。在该处罚制度中，所有罪行均适用民事罪行，对每个违规车辆、系统、部件或独立技术单元的行政处罚最高为30 000欧元，对于较严重的犯罪，执法机关可采取刑事处罚。

3 欧洲机动车准入管理制度发展趋势

3.1 准入管理的要求不断加严

欧盟对机动车准入管理较为严格，准入的门槛较高，尤其是(EU) 2018/858提出了更高的新要求。对于型式批准机关而言，至少每3年对制造商进行1次生产一致性审查，检查制造商型式批准证书的有效性；对技术服务机构加强监督，可以限制/暂停/撤销技术服务机构的授权；型式批准机关之间开展同行互审，确保相关规则在整个欧盟得到严格执行。对于技术服务机构而言，须接受两个其他型式批准机关会同欧盟委员会代表进行的联合审查。对于制造商而言，须接受更严格的市场监督，接受统一尺度的生产一致性审查。随着型式批准机关同行互审和技术服务机构联合审查制度的推行，制造商无论选择哪家型式批准机关，都将面临同样更加严格的准入要求。

欧盟将会加强事中事后监管，加大市场监督抽查力度，强化制造商的主体责任，更加明确技术服务机构和型式批准机关的职责和权力约束，以体现更加公平、公正、透明的准入原则，结合新技术、新标准的实施，增强技术创新能力，提升机动车产品准入管理水平。

3.2 新技术促进标准体系更加完善

为了能够在未来发展中应对更加复杂的环境，欧盟标准不断更新迭代，提出很多新的技术方案，其中包括：控制有害气体及颗粒物的技术方案(包括对CO、CO2、NOx等温室气体及PM10的控制)、新诊断仪(用以检查污染净化装置的故障)的开发、改进发动机性能和效率、高压喷射柴油发动机的开发和应用等，这些新技术方案是根据欧盟政策提出，旨在通过技术更新手段，不断提高和改进车辆的性能。此外，欧盟不断开展新技术研究，积极推进技术标准要求的制订和更新，如智能辅助、酒精锁、低头提醒、注意力侦测、紧急制动信号、倒车侦测等。2020年6月，联合国欧洲经济委员会WP29召开会议通过了自动车道保持系统(ALKS)法规，将作为UNECE R157法规生效，但只适用于M1类车辆，且仅限于车速不超过60 km/h的条件下应用，与欧盟(EU) 2019/2144对紧急车道保持系统(ELKS)的要求不协调，无法等效采用。欧盟积极推进车道保持系统法规的制修订，近期发布了ELKS欧盟法规草案，作为通用安全法规(EU) 2019/2144的支持性实施规则，并要求从2022年7月开始，新申请准入的车型将需要满足欧盟ELKS法规要求。未来，欧盟将不断加强标准体系建设，实施更加严格的立法，不断完善安全环保等方面的要求，进一步建立健全标准法规体系。

3.3 积极推进自动驾驶准入管理

欧盟通过不同的法规和战略积极推进自动驾驶准入的管理。欧盟（EU）2019/2144法规针对自动驾驶提出了六个方面的要求：识别能力、纵向侧向运动控制、人机交互、事件记录仪EDR、编队行驶网络安全。其中针对网络安全，欧盟会直接采纳联合国世界车辆法规协调论坛(WP.29)于2020年6月发布的UN R155网络安全法规，该法规规定了OEM需要满足的网络安全强制法律法规要求，OEM厂商必须在2022年7月之前确保所有新车型合规，才能通过车型认证；对于所有存量车型而言，OEM厂商必须在2024年7月之前保证所有车型的合规以满足车型认证要求。2018年5月17日，欧盟提出了自动化和互联出行系统的战略，旨在使欧盟成为世界领导者。该战略着眼于道路使用者之间的新合作水平，这有可能为整个出行系统带来巨大利益。在此基础上，欧盟制定了批准自动驾驶汽车豁免程序的准则，以协调欧盟对自动驾驶汽车的批准豁免程序[15]。

欧盟对自动驾驶未来的发展提出了标准体系建设的规划，通过标准体系的建设促进准入管理的发展。2020年欧盟计划初步建立能够支撑驾驶辅助及低级别自动驾驶的智能网联机动车标准体系，计划制定30项以上智能网联机动车重点标准，涵盖功能安全、信息安全、人机界面等通用技术以及信息感知与交互、决策预警、辅助控制等核心功能相关的技术要求和试验方法，促进智能化产品的全面普及与网联化技术的逐步应用。到2025年，计划要系统形成能够支撑高级别自动驾驶的智能网联机动车标准体系，制定100项以上智能网联机动车标准，涵盖智能化自动控制，网联化协同决策技术以及典型场景下自动驾驶功能与性能相关的技术要求和评价方法，促进智能网联机动车“智能化+网联化”融合发展以及技术和产品的全面推广普及。