农村残疾人社会保障的问题与对策——以陕西省西乡县为例

马潇，王建兵，2

1.甘肃农业大学管理学院，甘肃 兰州 730070 2.甘肃省社会科学院农村发展研究所，甘肃 兰州 730071

中国自改革开放以来，便十分重视农村残疾人的社会保障工作。但由于各种经济社会原因，我国农村残疾人的社会保障制度仍不够成熟，导致大多数农村残疾人尚未完全享受到社会保障福利，许多农村残疾人仍游离于社会保障制度之外，农村残疾人的社会保障问题亟待解决并不断完善[1]。通过分析西乡县部分农村残疾人生产生活以及社会保障现状，发现当前存在的主要问题，有针对性地提出解决对策，改善农村残疾人社会保障水平。

1 研究地概况与调查方法

西乡县辖区总面积约为3 240平方公里。截止2018年底，全县户籍人口415 399人，残疾人数9 493名，其中包括7 725名困难残疾人和1 768名重度残疾人。

选取西乡县沙河镇、杨河镇、柳树镇、茶镇、堰口五镇，使用统一的调查问卷对农村残疾人的社会保障相关问题进行实地调查。在调查期间，还通过互联网、书籍查阅了农村残疾人的社会保障相关政策和服务条款，保证调查结论和相关政策建议的科学性及有效性。本次调查共发放问卷200份，回收193份，回收率96.5%；有效问卷180份，有效率93.3%。调查对象的选择主要采用重点地区随机抽取的方式，问卷采用无记名形式。

2 调查结果

2.1 养老保障状况

2.1.1 养老保险覆盖率低 西乡县残疾人中参加养老保险人数占残疾人总数的8.51%。自2014年新型农村和城镇居民社会养老保险统一合并实施以来，西乡县参加保险的城乡残疾人总数为2 180人，其中已领取养老金的人数为858人，它的保障水平和覆盖程度相对于目前西乡县大约9 000余人的残疾人群体来说远远不够。

2.1.2 养老保障水平低 目前西乡县农村残疾人的经济状况较为窘迫，导致他们很少参加国家统一的社会保险制度，大多数都依靠国家面向残疾人的政府代缴费用、特惠政策、集中供养和补贴等方式。因此就政策与实施效果而言，保障水平有限、稳定性较差，且抗风险能力弱[2]。

2.1.3 传统保障模式支持力度不够 西乡县农村残疾老年人的主要经济依靠是来自家庭成员之间的互助互济，农村残疾人养老保障的主要支撑是来自亲缘关系所提供的个体支持。据第二次西乡县残疾人普查数据显示，未工作的农村残疾人依靠家庭成员抚养的比例高达90.08%。只有政府救助、家庭供养和社会支持相互协调、相辅相成，才能有效地帮助他们缓解经济压力，追求更好的生活质量[3]。

2.1.4 养老保障服务体系薄弱 位于偏远农村和贫困农村地区的残疾人家庭，长期缺乏社会和政府的支持与帮助。在目前西乡县农村残疾人的社会保障服务体系中，社会和政府的支持力度还是很薄弱，主要依靠个体和家庭的支持。由于缺乏强有力的社会保障服务体系，使得他们的生活非常艰难，在生活质量、生活水平方面的差距与普通健全人相比越来越大[4]。

2.1.5 单身比例高导致养老问题突出 截止到2018年末，西乡县共有人口41.54万，其中男性21.88万人，女性19.66万人，男女性别比例为112.59%。从全县的男女分布情况来看存在男多女少的状况，更不必说西乡县农村残疾人的婚配状况。根据调查得知，被调查对象中有35%的单身残疾人处于独居状态，49.4%的残疾人处于和家人居住状态。他们的家庭收入来源有限，养老成为日常生活中不可避免的一大难题。

2.2 医疗保障状况

2.2.1 医疗救助水平低下 农村残疾人的康复护理并没有引起政府的足够重视。在现行的有关医疗保障政策中，并没有特别提到农村残疾人的康复及健康护理，更谈不上相关的人力、物力和财力支援[5]。此外，部分乡镇虽然认识到残疾人康复护理的重要性，但专业人才稀缺，并且政府对资金的投放也不充裕，因此提升西乡县农村残疾人的医疗救助水平迫在眉睫。

2.2.2 医疗救助管理不完善 国家政策规定县级人民政府要创建独立的医疗救助基金，并通过政府拨款、福利彩票支出、利息收入、社会捐赠等方式筹集资金[6]。但在西乡县大部分农村地区，医疗救助资金仅靠政府拨款，资金积累有限。同时，医疗救助的政策规定较多，残联与民政部门不能有效进行沟通，致使多数农村地区的医疗保障制度缺乏明确的法律法规和政策强制性。

2.2.3 医疗需求难以有效满足 在180份有效问卷中，关于“您接受过几次村或乡镇社区服务站提供的医疗康复服务”这一问题的回答，141人表示从未接受过，占被调查者的78.33%；32人表示只接受过一到两次，占17.78%；享受过三次以上的只有7人，仅占3.89%。此外在医疗护理、饮食起居、精神慰藉和文化娱乐等社会服务方面，被调查对象中选择最多的服务是医疗护理，这表明目前西乡县的农村医疗保障需求较高。

2.3 就业保障情况

2.3.1 存在就业歧视 与西乡县城市居民相比部分农村人文化素质较低，因此常常出现用人单位以歧视眼光来看待农村残疾人的现象，这在无形中也增大了西乡县农村残疾人的就业压力。

2.3.2 就业途径狭窄 大多数农村残疾人由于长期生活在农村，受到农村的生产条件以及经济条件的双重制约，多数西乡县农村残疾人在家从事种植业或养殖业。加之残疾人自身的身体缺陷，他们更难胜任正常人从事的工作，就业途径狭窄，使得西乡县农村残疾人不能充分就业。

2.3.3 就业意愿较低 由于残疾人自身身体缺陷，他们在心理和精神上存在一些影响其正常就业的问题，大多数人存有自卑、社交恐惧等心理问题[7]，出现不愿与人交流、自暴自弃、得过且过的态度，这种消极的就业观念直接影响西乡县农村残疾人就业意愿。

2.3.4 就业形势严峻 据统计，目前在西乡县三大产业结构比中，第一产业、第二产业、第三产业结构比为23.1 ∶34.5 ∶42.4，从中可知第三产业所占比重最大。而西乡县农业总产值为31.4亿元，高于同期的工业和服务业总产值，这表明目前农业收入是西乡县农村残疾人最主要的收入来源。但对于西乡县农村残疾人说，他们很难从事与农业生产相关的工作，就业能力明显不足。

钱先[2] 从本病发病时皮毛会出现憔悴枯槁、肌表不固等症状，根据肺合皮毛，认为肺虚是主要病因，若肺气亏虚不能输精于卫表，或又因肺朝百脉，助心行血，肺气亏虚会影响血的生成，致使腠理失于温润滋养，甚至血行不畅导致瘀血内阻，内脏组织失荣受损。

在180个被调查对象中，处于无业状态的西乡县农村残疾人为97人，占比高达53.9%。而处于就业状态的西乡县农村残疾人仅占17.8%，并且他们的就业途径主要在村里自主创业，如开小卖部、理发店等，劳动能力弱或重度残疾的残疾人往往依靠家庭支持、政府援助以及爱心人士捐款等方式来维持日常生活。

2.4 教育保障情况

2.4.1 残疾人与非残疾人之间受教育状况不平等 据政府相关统计报道，目前西乡县残疾人受教育水平远低于全县教育发展水平。由2013年度西乡县残疾人状况及小康进程监测报告得知，全县6～14岁学龄残疾儿童接受义务教育的比例为42.7%，远低于全县适龄儿童接受义务教育的平均水平97%。18岁及以上残疾人总体受教育程度也不高，从未上过学或只接受过小学教育的残疾人高达75%。

2.4.2 区域和城乡间教育投入不平等 这一不平等首先体现在政府对农村特殊教育的投入不足，特殊教育学校和特教班主要开设在西乡县县城，相当一部分乡镇没有设立特殊学校，甚至没有一个特教班。加之西乡县农村交通条件落后、出行条件不便利，使得西乡县农村残疾儿童、少年接受国家和政府普及平等教育的可能性远远低于城市残疾儿童、少年。

2.4.3 农村教育水平相对落后 在所调查的5个乡镇中，未发现有特殊教育学校。并且乡镇的经济条件和交通便利程度均落后于城市，使得农村地区的教育水平相对落后，无力发展残疾人特殊教育。这些现象表明西乡县的广大农村残疾人群体缺乏专门接受特殊教育的场所，特殊教育资源匮乏，难以满足农村残疾人的特殊教育需求。

3 对策建议

3.1 努力提升养老保障水平

3.1.1 加大养老扶持力度 家庭养老和自我养老是西乡县大多数农村残疾人的养老方式。政府和有关部门应加大对农村残疾人的救扶力度，投入更多的养老保障专项资金[8]。争取做到自我养老、家庭养老与社会养老相统一，在一定程度上减轻农村残疾人的养老负担。

3.1.2 实施无障碍化改造 无障碍化改造有利于农村残疾人进行自我照顾、融入社区、参与社会，无障碍环境是实施无障碍化改造的重要条件，也是社会发展的必然要求[9]。首先，政府应根据残疾人的不同需求特点进行房屋改造；其次，按照无障碍设施工程建设标准将他们的生活设施趋于正规化，并改造不符合无障碍标准的工程；最后，要大力推广宣传信息无障碍服务，公共服务机构应根据残疾人的需要为他们提供文字提示、手语、盲文等信息交流服务。

3.2 增加医疗服务投入

3.2.1 加大农村残疾人的财政投入比例 经济发展是医疗救助水平得到改善的前提，政府应当增加对农村残疾人的资金投入比例。例如政府可以利用主流媒体和公共平台，扩大社会各界对农村残疾人生活状况的了解，加大福利彩票、公益金对农村残疾人医疗救助的投入比例，进而建立安全可靠的资金投入运行机制。此外，还可以将部分救助资金用于对残疾人进行必要的康复训练及增设残障设施，以提高农村残疾人适应社会生活的能力[10]。

3.2.2 完善农村残疾人医疗康复预防体系 相关部门要积极落实《残疾预防和残疾人康复条例》和《国家残疾预防行动计划》，推进残疾预防教育工作，切实保障残疾人的基本医疗卫生服务普及到农村及边远地区，满足其医疗和康复需要。例如可以增设专为残疾人服务的医疗窗口、医护人员及特殊辅助工具，使农村残疾人的医疗和康复服务得到可靠保障。

3.3 提升就业竞争力

3.3.1 鼓励农村残疾人树立自信心 农村残疾人要树立正确的价值观和就业观，克服自卑心理，积极参与各种社会活动。同时各级残联应动员农村残疾人参加各种社交活动，塑造良好的氛围，促进彼此之间的交流与了解，消除彼此的隔离感，获得情感上的支持。

3.3.2 建立农村残疾人的培训制度 有效的职业技能培训能让农村残疾人获得更多的就业机会，提升其就业竞争力[11]。培训机构还要了解招聘单位的用人需求，帮助他们充分了解就业情况、确定择业方向、掌握求职方法、提高就业能力。此外，政府对这些用人单位予以税收方面的待遇优惠，促使更多的用人单位积极聘用农村残疾人，改善他们的就业状况。

3.4 深化特殊教育教学改革

3.4.1 加强统筹规划 各乡镇要充分结合本地实际情况制订特殊教育提升计划，坚持特教特办、重点扶持原则，合理安排相关资金，切实解决制限制殊教育事业发展的瓶颈问题。例如可以通过政府倡导城乡实行对口帮扶政策，鼓励城区的特殊教育老师定点定期下乡教学，使特殊教育资源向农村流动。

3.4.2 建立工作机制 教育、财政、民政、残联等相关部门要明确目标任务进行密切配合，努力发挥作用最大化。县政府及各乡镇要建立政府领导个人责任制、相关部门协同推进实施的工作机制，促进农村残疾人教育扶持政策能够层层落实。并将工作业绩纳入到县、乡主要负责领导的绩效考核中，确保计划能够如期完成。

3.4.3 健全课程教材体系 按照国家义务教育课程标准，结合残疾学生的特点和需求，制订聋、盲和培智三类特殊教育学校课程标准，努力做到特殊教育教材建设涵盖所有学科所有年级。注重培养残疾学生积极乐观、自力更生的精神；最大限度地发掘残疾学生的潜能；强化残疾学生的生活技能和社会适应能力[12]。

3.4.4 改革教育教学方法 实行特殊化教育，对农村残疾学生进行针对性教学。通过开展“医学治疗与教学实践相结合”的活动，帮助农村残疾学生提高康复水平和知识接受能力；加强特殊教育师资队伍建设，对农村残疾学生进行家教式教育。这不仅可以拓宽西乡县农村残疾学生接受特殊教育的途径，还能优化特殊教育教学方法，有利于西乡县农村残疾学生提高文化水平。

利益冲突无