民族地区农村养老法律保障研究

胡光志 谢丽华

[提要]全面推进乡村振兴战略，国家工作重心将更加聚焦农村。由于受文化、习俗、信仰以及经济发展水平等因素的影响，民族地区农村的养老既具有一般农村养老的共性，又具有其自身的特殊性。养老方式单一落后、社会资本参与度低、养老保险覆盖面不宽等问题导致民族地区农村老年人的养老困难突出。适时出台相关法律法规和政策制度，充分尊重民族地区农村民族文化和宗教信仰的高度认同感，努力构建政府主导，社会、家庭及个人等多元参与、多方互助、多方互惠的社会支持网络体系，建立健全民族地区农村养老服务体系，以满足民族地区农村老年人多元化的养老需求。

随着全球人口老龄化趋势的日趋严重，养老问题已经成为我们面临的一个时代性难题。“积极应对人口老龄化”“加快老龄事业和产业发展”“构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”“在‘老有所养’方面不断取得新进展”，这是习近平总书记在党的十九大报告中对我国的养老事业提出的明确要求。我国是一个农业大国，农村人口尤其是老年人口占有很大的比重。根据国家统计局统计数据，截至2019年末，我国65岁及以上人口数量超过1.76亿人，占总人口的12.6%，[1]而且其增速明显，预估到2050年我国65岁及以上人口将达到3.9亿人，其中有近六成的老年人分布在农村。[2](P.57)农村的养老问题非常突出。民族地区农村的养老既具有一般农村养老的共性，又具有其自身的特殊性。民族地区农村传统的养老模式存在的问题日益显现，已经无法满足民族地区农村老年人的养老需求。而民族地区农村的生活习俗、民族文化、宗教信仰、经济发展水平等的多元性和差异性又加剧了其养老服务体系建设的复杂性。

一、妥善解决民族地区农村的养老问题具有非常重要的意义

(一)民族地区农村的养老问题是全面实施乡村振兴战略的重要环节

2021年2月25日习近平总书记向全世界庄严宣告我国已经取得了脱贫攻坚战的全面胜利，这是中国发展史上的重要时刻，标志着我国已经历史性消除了绝对贫困，全国12.8万个贫困村已经实现全部出列，832个贫困县已经实现全部摘帽，9899万农村贫困人口已经实现全部脱贫。2020年贫困地区农村居民全年人均可支配收入12588元，比上年增长8.8%。[3]然而要实现中华民族的伟大复兴，最广泛最深厚的基础依然在农村，脱贫攻坚的胜利不是终点而是起点，要全面推进乡村振兴，让广大农民获得感、幸福感、安全感明显提高，让广大农民过上更加美好的生活。而民族地区农村老年人的养老问题是最艰巨最繁重的任务之一，他们的晚年生活能否得到很好的保障不仅关系着农村经济社会的和谐稳定发展，而且关系着全面推进乡村振兴战略的顺利实施。我们要解决好民族地区农村老年人的养老问题，满足其物质和精神上的多元化的需求，使他们能够过上幸福的晚年生活。

(二)妥善解决民族地区农村的养老问题是贯彻我国民族政策的重要体现

为了促进少数民族政治、经济、文化等各项事业的全面发展，我国制定了一系列民族政策，“民族平等、团结和共同繁荣”是我国最主要的民族政策，国家不仅要想尽一切办法帮助、扶持民族地区发展经济，而且要尽一切努力提高民族地区人民生活水平。民族地区农村老年人是弱势群体，他们的养老问题直接关系到民族地区的稳定、繁荣和发展，如果不能得到妥善的解决，将对未来民族地区的经济社会发展产生不利影响。解决好民族地区老年人的养老问题，使之老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐，不仅体现了国家和社会对民族地区人民的关心关怀，同时也有利于民族地区的发展进步，有利于维护国家统一、社会稳定和民族团结，有利于促进各民族的共同发展和共同繁荣。

(三)民族地区农村养老模式落后是我国现阶段社会主要矛盾的重要方面

随着我国综合国力和经济水平的不断提升，我国社会的主要矛盾已经发生了变化。当前影响人民美好生活需要的因素有很多，主要是发展不平衡不充分的问题，而城镇和农村特别是民族地区农村的养老服务发展水平差距大是其中一个重要方面。解决好发展不平衡不充分的问题，重点难点在农村。民族地区农村传统的养老模式存在的问题越来越凸显，诸如养老方式单一、设施设备陈旧、专业护理人员缺乏等，已经无法满足民族地区农村老年人多样化的养老服务需求。随着民族地区农村人口老龄化程度的不断加深，必将对民族地区农村养老模式带来新的挑战和问题。

(四)民族地区农村的养老保障是我国社会保障体系的重要组成部分

我国是个统一的多民族的国家，每个民族都有各自的民族特点，没有任何一种通用的养老模式能够解决所有民族老年人的养老问题。民族地区农村有其特有的特殊性，经济发展水平相对落后，各种社会资源包括养老保障资源也相对贫乏，我们应对民族地区农村老年人加以更多的关注，尽可能满足他们多层次的养老保障需求，提升他们的老年生活质量，妥善安排好他们的老年生活。对民族地区农村老年人养老问题的研究，不仅可以为制定和完善民族地区农村养老保障有关法律、制度和政策提供参考借鉴，而且也能为社会保障的管理和实务部门实施精准化养老服务提供实践基础和理论支撑，同时也可以提高社会各界对于民族地区农村老年人养老问题的关注度，从而进一步推进我国养老事业的发展，进一步促进社会的公平和正义。

二、民族地区农村老年人的养老具有特殊性

据国家统计局统计数据，我国有超过5000万的农村留守老年人，预计到2030年我国将有超过2亿空巢老年人，而相当比例分布在农村，农村的老龄化水平明显高于城镇人口老龄化水平。[4]民族地区农村老龄化的速度和规模也是逐年在增长，特别是空巢老年人增速明显、越来越多。我国民族地区的农村大多处于边远地区，交通基础设施和信息技术相对落后，经济不发达，农民收入低，民族地区农村文化、习俗、宗教、信仰等的多元性和差异性也加剧了民族地区农村养老的特殊困难性。

(一)深受民族传统文化影响，家庭养老仍然是其最主要的养老方式

民族地区农村有着浓厚的民族文化，沿袭上千年家庭养老的传统，并形成了一种共同的价值准则，即老年人的养老要靠家庭和自己，要以家庭为载体实现自然养老的功能，完成自然养老的过程。儿子是老年的保障，儿子承担着主要的赡养义务，家庭养老的观念在民族地区的农村根深蒂固。比如傣族老年人往往把最小的儿子留在家里赡养父母。侗族老年人一定要将自己的养老交给儿子，没有儿子的家庭就要招上门女婿养老。藏族更是特别重视大家庭，要选定一个子女主管家庭的重大事务和承担老年人的赡养责任。伴随着民族地区农村社会结构、文化结构等的巨大变化，特别是城镇化进程的加速推进，出于对美好生活的向往和改善经济条件的愿景，民族地区的青壮年大批大批地离开农村涌入城镇打工，造成了农村人口老龄化速度不断加快、程度不断加深，随之而来的是数量庞大的民族地区农村空巢老年人的养老问题。根据第六次全国人口普查结果显示，以四川为例，2010年，该省有65岁及以上老年人的家庭户中，城镇213.3万户、占比31.8%，农村457.8万户、占比68.2%，而其中农村有65岁及以上老年人的家庭户比重为30.0%，高于城镇9.7个百分点。[5]由此可见，四川农村的养老面明显大于城镇。民族地区农村的空巢老年人由于没有子女或者子女不在身边只能独自生活，缺乏照料，物质和精神生活匮乏，大都生活贫困，传统的家庭养老的功能正在逐步退化，仅仅依靠家庭养老已经不能保障农村老年人的养老需求，同时传统的养儿防老观念很大程度上制约了机构养老模式的发展，大部分老年人对机构养老持排斥的态度，如果子女把父母送往养老机构养老在他们看来是不尽孝道、虐待老人。养老困境越发严重。

(二)养老方式单一落后，多元化的养老模式还没有形成

民族地区农村的养老服务发展相较于城镇严重滞后，养老服务的体制短板和资源短缺也更为突出。城乡二元结构是我国最具特色的基本国情。受城乡二元经济结构的影响，长期以来我国在养老服务领域也都是遵循“先城市后农村”的发展思路，养老服务的资源配置和制度建设方面也是实行的偏向城镇的导向。因此，和城镇相比，民族地区农村居民的养老、医疗保障制度还不健全，在筹资模式、养老金管理机构、社会统筹层次以及养老保险制度覆盖范围和保障水平等方面都有很大的差异。和城镇相比，民族地区大多数农村养老服务机构数量偏少，养老服务供应方式单一，尤其是休闲娱乐、老年教育、精神慰藉等方面短缺明显，侧重在保障老年人的基本日常生活比如提供日托照料、代办服务、就餐服务、生活护理等简单的服务，而一些生活娱乐、医疗保健、康复服务、心理咨询等建设则较为滞后，而且养老服务机构内部养老服务设施大多老化陈旧。养老群体多元化的养老需求对养老服务人员的总量和质量也提出了更高的要求，然而民族地区农村的照顾及护理型人才缺乏，导致养老服务水平与质量总体都不高，无法完全满足老年人多样化的养老需求，多元化的养老服务模式尚未形成。

(三)老年人收入水平普遍偏低，养老保险覆盖面不宽

大部分民族地区农村经济发展水平落后，农民收入水平偏低。2020年，四川城镇居民全年人均可支配收入38253元，而民族地区农村居民全年人均可支配收入仅为14956元，两者相差竟23297元。[6]民族地区农村留守老人的家庭收入主要来源于子女的供给，还有一部分是有限的农村养老保险金的收入和政府困难补助等。尽管外出打工的子女能够为留守老年人提供一定的经济收入，但是经济支持和生活改善的程度也是非常有限的，大多数老年人仍然面临着收入不足的困境，甚至有部分留守老年人连维持自己日常基本的生活都很困难，却还要靠低微的养老保险金接济孙辈们。对于留守老年人来说，医疗费用也是一笔极大的开支，有些老年人身体不好根本看不起病。民族地区的农村大多气候条件差，自然资源条件不好，劳动收成低，再加上老人自身能力、体力条件有限，劳动收入甚微，不足以供养自己。少数民族地区农村的老年人大多文化水平较低，对于社会保险的认识不够或者存有偏见，对于社会养老的意识较为薄弱，对参保的积极性也不高。大多数人在参保的时候，往往局限于眼前的近期收益，往往选择最低档次的缴费标准，由于缴费基数较低，能领取到的养老金也是最少的，不足以维持他们的日常开支，基本上每个月只能够领到100元左右的养老保险金。而且在参保过程中，由于老年人自身经济收入较少，会有着较大的经济负担。长期以来，民族地区农村老年人参加养老保险的比例很低，养老保险的普及工作难度很大。

(四)地方财政扶持力度不够，社会资本参与热情不高

养老服务业的健康发展必须有一定的资金保障。受政府传统公共服务的影响，作为社会保障内容之一的养老服务，目前我国养老服务建设和发展的主要资金来源还是政府财政拨款。民族地区农村由于气候条件、资源条件、交通条件等的影响，大部分自治地方经济发展水平不高，财政能力有限，虽然每年在养老服务方面的投入都在逐步提升，但是短时间无法惠及到所有地区和所有老年人，养老投入的重点都放在了州、县，农村往往是养老服务的盲区和薄弱点，难以为农村的养老服务发展提供较为充裕的资金保障，资金投入也远不足以支持民族地区农村的养老服务体系建设。民族地区农村的养老服务是一项重大的社会工程，如果单靠自治地方政府的财政支持难免势单力薄，大多只够用于养老基础设施建设。尽管养老服务需求市场潜力很大，但是鉴于我国养老服务有很强的社会福利性质，获利薄、周期长、风险大，再加上民族地区农村的养老服务体系在规划、投入、建设、管理和服务中存在着诸多滞后性，机构养老在民族地区农村遇冷现象突出，导致社会投资兴办养老场所的热度不够。对于民族地区农村养老服务的市场化、社会化资本参与程度很低，民族地区农村老年人得到的养老服务非常有限，他们的养老问题极为艰难。

三、民族地区农村养老的法制进路

健全的法律规范可以有效保障民族地区农村老年人的养老服务需求。有了完善的法律、政策和制度，才能规范和保障养老服务的有效供给。留守老年人的各项权益也才能得到有效保障。

(一)推进养老服务立法建设

发达国家老年人的养老权益保障法律体系比较完备，既有原则性、纲领性的条文规定，又有具体、可操作的实施细则。我国现有的养老服务立法并不完善，还有很多空白。不管是法律、行政法规还是部门规章中关于养老服务的内容不仅极为稀缺，而且还缺少具有专门性、针对性、可操作性的配套实施细则。《老年人权益保障法》新修订之后虽然有了社会保障、赡养与抚养、社会服务等有关养老服务的法律条款，但是规定的内容还是不够具体、不够全面，在执行过程中往往会缺乏可操作性。有必要适时出台关于养老服务的具体的、可细化的、可操作的实施细则，一方面老年人的养老权益可以得到较为充分的法律保障，另一方面也解决了法律的滞后性和公平公正的问题。养老服务法律政策要摈弃城乡二元区别对待的做法，保证人人享有同等、同质的养老服务，以公平的理念积极推进养老服务体系建设，实现养老资源分配得公平公正。

(二)明确政府主导、多方参与养老服务的法律责任

民族地区的农村大多位于高寒山区，交通不便、经济发展水平落后，基层政府的主体责任意识相对薄弱，政府提供的养老服务非常有限，当财力、人力不足时往往会忽略养老服务的供给，而其他组织与个人参与养老服务的情况基本没有，因此民族地区农村的养老服务事业发展缓慢且滞后。发达国家的养老服务一般都会有法律明确规定国家和地方政府的责任与义务。比如日本的《老年人福利法》就明确规定了国家和地方在老年人福利事业中的责任和职权。[7]在我国，养老服务属于准公共产品，政府作为养老服务最重要的决策者和最主要的承担者，具有主体责任，理应发挥重要作用。但是养老服务也不是由政府完全提供的纯公共产品，一个完善的养老服务体系，应当由政府、部门、社会力量等各个主体共同提供，各司其职、形成合力，实现资源的最优配置。要适时出台相关的法律法规和政策制度，明确政府和其他各个养老服务主体的法律责任，构建政府主导、多元参与、多方互助、多方互惠的社会支持网络体系。应该准确地界定好政府的主体责任，政府要积极发挥好引导、规范、监督的作用，保证养老服务发展的质量和水平。不管是国家层面还是地方政府层面每年都有对养老保障事业的财政预算，对于民族地区农村，各级政府应该特别明确对其养老服务的支持比重并根据具体情况确定逐年提高的比例，要为民族地区农村养老服务保障体系的建立和健全提供强有力的财力保障。同时要准确界定好各个参与主体的法律责任，明确其权利、义务。各个参与主体都有各自的主体责任，社会各方在法律政策引导下都可以积极参与到民族地区农村的养老服务体系建设中，实现资源配置的最大化，以便为民族地区农村老年人营造一个舒适的养老环境，保障其“老有所养”。

(三)建立和完善“互联网+”养老服务平台的法律规范

近年来，互联网的飞速发展给我们的生活带来的变化是有目共睹的，但是对于民族地区农村的留守老年人来说却是遥不可及、难以掌握。大多数留守老年人因为文化水平很低，不识汉字，从小到老都是用民族语言进行交流听不懂普通话，他们参与互联网的机会非常局限，可以说大部分留守老年人是与互联网隔绝的。然而，将互联网与养老服务有效融合是发展趋势也是发展契机。老年群体因为身边没有人照顾，生活行为各方面有诸多的不便，他们实际上比其他群体更需要通过互联网来提供方便、快捷、个性化的服务。实施“互联网+”养老工程其实早在《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中就已经明确提出，利用互联网优化养老服务的供给，提升养老服务的质量，满足老年人多元化的养老需求。因此要适时出台相关配套的法律、法规、政策、制度，利用互联网和大数据等信息技术，建立和规范“互联网+”养老服务平台建设，开发适合于老年人的应用系统和养老服务信息系统等，广泛了解和分析老年人养老的普遍需求与个性化需求，为民族地区农村的留守老人提供便捷的、优质的、有针对性的服务。要将互联网与养老各个环节有机整合，实现资源配置的最优化。一方面可以整合线上线下的人力资源为老年人配置养老服务人员，另一方面可以尝试建立异地养老服务交互平台，切实为老年人提供日常照料、医疗保健、康复服务、精神慰藉等全方位的服务。

(四)完善养老服务质量评估的法律体系

养老服务的质量关系到老年人的养老需求能否得到切实的满足。提高养老服务的质量，必须加强对养老服务质量和水平的法律监管。然而我国还没有形成一套关于养老服务和建设体系的规划设计，缺乏统一的规范标准，也没有明确的法律制度来规范审查各类养老服务主体的从业资格，监督其服务内容、服务水平和服务质量。明确具体的行业标准和监管制度是养老服务市场健康运行的有效保障，是多元主体有序参与、合力提供高质量的养老服务的前提条件。为提高管理水平和运行效率，要加快建立全国统一的养老服务规范和质量等行业标准，重点规定养老服务机构的准入条件，建立养老服务机构分类管理和养老服务监控机制。要不断完善养老服务评估体系的相关法律制度，确立养老机构评估制度和养老护理职业培训制度，组建专业队伍，培育新型养老服务人才，严格审查养老服务主体的从业资质，防止不具备条件的主体从事养老服务。目前，民族地区农村的养老服务供给在多层次、个性化方面还很不足，服务层面多满足于提供日间照料、餐饮服务等较为低层次的基本生活服务，对于老年人的心理和精神层面的养老需求供给不足。在养老服务中要将精神慰藉和心理咨询服务等添加到养老服务项目中，加大对老年人精神层面的关注度，以满足和回应老年人多层次、多方位、个性化的养老服务需求。民族地区农村具有浓厚的民族文化和宗教信仰氛围，可以在相关养老服务中融入民族元素、宗教信仰，突出民族文化和宗教信仰特色，充分尊重其民族地域习俗，并且增加与少数民族生活贴近的养老服务供给内容，积极推进养老服务专业化进程，从而进一步提高养老服务的质量与效率。

(五)加大对养老服务资金投入的法律引导

充足的资金投入是养老服务得以持续发展的一个重要条件。在养老服务资金来源上，目前来看政府虽然出台了一系列税收、土地、金融等优惠政策，但是总体上政府投入仍然偏少。现阶段我国也没有相关的法律法规和政策引导民间资本理性投入到养老服务业，以弥补政府投入的不足。在资金投入严重不足、筹措资金渠道单一狭窄等因素影响下，民族地区农村养老服务业的发展必然受到阻碍。养老服务的有效供给关系到民生大计，既不能完全由政府来包办，也不能仅仅依靠市场的供给，必须是政府与市场的有机结合才能达到最优化。对于民族地区农村来说，由于经济水平较低，地方财政没有实力完全包干老年人的养老问题，因此有必要加快出台相关法律制度以保障政府的资金投入力度，同时加大对民间资本投入的引导力度，才能更好地保证养老服务业的健康运行。首先，政府应加大资金投入，让真正符合条件、真正需要资金支持的养老机构得到充分的资金保障。在可能的情况下民族地区每一个乡镇或者相邻的两三个乡镇都能建成一个养老院，满足生活不能自理的留守老年人或者有意愿入住养老机构的老年人的养老需求。其次，政府要鼓励、引进民间资本进行经营，通过降低门槛、优惠的金融贴息政策、优惠的税收方式等鼓励性的措施充分调动各方的力量参与到养老服务的供给中，充分发挥市场的竞争性优势以期得到高效的服务，从而满足民族地区农村老年人的养老服务需求。再次，政府要积极利用民族地区农村自身优势和有利条件包括土地、林地等自然资源进行筹划整合，发展特色农业、旅游业或者招商引资、引入技术，引导有实力的投资商投资兴办养老机构，不仅给村民增加了收入、改善了经济条件，给留守老人提供了专业化的养老服务，而且对投资商而言也利用了农村相对城市的低价场地和劳动力，实现了双赢。对于民族地区农村而言，经济水平不足，养老投入也受限制，因此拓宽资金投入的渠道会更具有重要意义。

(六)加强新型养老模式的法律宣传

民族地区农村大多交通不便、信息闭塞，留守老年人文化程度偏低，与社会脱节严重，对新农保政策和养老机构养老等新型养老模式也没有充分的认识，在他们的观念里中家庭养老就是唯一的最好的养老方式，再加上自身经济条件差、购买能力不足，很多老年人对每年购买养老保险有一定的偏见，积极性和热情度较低，认为保险效益回收周期长而不愿意购买养老保险。加大丰富多彩、内容形式多样的养老保障法律制度宣传等普法活动的开展力度，增强民族地区农村老年人的法律意识和法律观念，不仅有助于民族地区农村老年人的养老权益得到有效保障，而且也有助于养老保障相关法律制度的精准落实。首先要积极弘扬尊老敬老的传统美德，加大“尊老敬老”的法律引导力度。“尊老敬老”是当代中国社会主义精神文明和社会家庭美德建设的重要内容，是形成尊敬老年人、孝敬老年人优良社会风气的关键，是实现“老有所养、老有所依”的基础，更是解决我国养老问题的重要举措。其次要加大对民族地区农村养老保障法律政策的宣传力度，提高农村居民养老保险的覆盖面。特别是要让农村老年人熟悉和把握与他们切身利益相关的养老权益，提高他们的参保意识、维权意识，懂得维护自己合法权益的有效途径与方法。

民族地区农村老年人养老再也不仅仅是传统意义上的家庭责任，需要政府与社会多方力量共同努力、密切配合、形成合力，以应对老年人多样化的养老需求和养老问题。要充分尊重民族地区农村的血缘和地缘关系，积极推进“政府主导、多元参与”的新型农村养老模式，给予老年人多元化的社会支持，大力推广“互联网+”养老服务平台，不断解决老年人养老中存在的问题，使老年人足不出户便可以享受到更加个性化、更加精准化、更加有针对性的全方位的养老服务，切实提高老年人晚年的生活水平和生活质量，从根本上保障老年人的养老权益，从而实现我国的健康老龄化。