应对新冠肺炎疫情上海人社政策的评估研究

□ 蒋怡琳

2020年新冠肺炎疫情（以下简称疫情）对我国经济社会发展带来前所未有的冲击，就业、社会保障、劳动关系等领域均受到较大影响[1]，人社各项工作面临巨大挑战。疫情暴发以来，党中央和国务院高度重视，多次作出重要指示，要求扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务。上海市人社局贯彻党和国家关于统筹推进疫情防控和经济社会发展工作的重要指示精神，迅速出台了一系列援企稳岗的人社政策，集中力量稳企业、稳就业、促发展。本研究旨在综合运用文献研究、问卷调研、实地走访、座谈访谈等方法，深入了解疫情背景下上海企业的生存情况及遇到的主要困难，全面梳理上海在疫情不同阶段出台的人社政策，结合政策受众的评价反馈，对政策的实施效果进行评估，总结上海应对疫情人社政策的优点与不足，并在此基础上提出进一步优化政策的对策建议。

一、疫情对上海企业生存发展的影响

本次研究面向上海企业，于2020年7月2日至8月10日开展问卷调研。最终回收有效问卷310 份，涉及企业以民营企业为主（51.61%），其次为国有企业（20.65%）和港澳台及外商投资企业（10.88%）；企业规模以中小型企业为主，其中21～100 人的企业占34.84%，101～300 人的企业占23.87%，20 人及以下的企业占15.48%。同时，本次研究于7、8、9月累计召开5 场企业座谈会，实地走访企业5 家。

总体来看，上海企业生产经营状况整体稳定。多数企业虽在疫情初期遭受冲击，但至第三季度，各类企业的生产经营已稳步恢复、疫情带来的经营压力和用工担忧已逐步缓解，大部分企业的用工规模保持稳定、复工复产有序进行、企业营收逐步回升、企业发展稳中向好。调研反映的企业具体生产经营情况如下。

（一）近半数企业用工规模减少，但未出现大规模裁员现象

用工情况方面，较2019年年底，48.71%的企业7月份用工人数有所减少，24.84%的企业用工规模保持不变，26.45%的企业用工规模有所增加。用工规模减少的企业中，仅10.6%的企业表示2020年第一、二季度存在减员，说明疫情背景下多数企业并未采取主动裁员的方式来降低经营成本。但自然减员的企业中，仅有半数企业表示会根据实际情况增加人员招聘，其余企业选择自然减员后不再进行补充招聘，这成为疫情背景下企业用工的一种新趋势。

（二）企业整体复工程度较高，但大部分企业业务量尚未完全恢复

从复工情况看，企业整体复工程度较高。80.97%的被调研企业至8月已恢复正常用工，另有8.71%的企业用工恢复程度为80%～100%，仅有10.32%的企业复工程度在80%以下。从复产情况看，大部分企业的业务开展量尚未恢复到疫情前水平。接受问卷调研的企业中，53.55%的企业业务恢复程度处于50%～80%，仅39.68%的企业业务开展程度已完全达到或超过疫情前水平，另有6.77%的企业业务恢复程度低于50%。其中，住宿和餐饮业，文化、体育和娱乐业均有过半数企业业务恢复量不足80%，行业企业整体复产程度较其他行业偏低。

（三）多数企业生产营收受到疫情影响，电商类企业面临新机遇

数据显示，89.68%的企业认为疫情对生产经营造成了一定程度的影响。其中，54.84%的企业认为自身受到疫情的明显冲击，全年生产营收会明显下降；34.84%的企业认为疫情影响是短期的，对企业整体生产营收的影响度不大；仅有9.03%的企业认为疫情催生了新的市场需求，使企业面临新机遇。调研显示，部分电子商务平台业务量涨势强劲，多项业务消费额比去年同期高速增长。如上海某平台5、6月份平台送菜业务消费额比去年同期增长6.4 倍。而部分制造业企业反映，企业营收受疫情冲击下海外市场需求萎缩影响，虽国内业务稳步恢复，但海外订单大幅减少，公司全年生产营收仍受影响。

（四）企业多项经营压力显著下降，但员工工资压力依然严峻

疫情背景下，企业人工成本压力最为明显。56.45%的企业认为面临员工工资压力，32.90%的企业认为面临社保压力和租金、贷款、税费压力。同时，企业还面临来自产业链供应端或需求端的压力，主要表现为订单及履约（27.1%），物流运输及上游设备、原材料压力（23.87%）。但与一季度数据相比，二季度企业社保压力，租金、贷款、税费压力，物流运输以及上游设备、原材料压力，劳动场所疫情防护压力，老员工返岗难、新员工招聘难、无法按时复工压力等多项压力均得到显著缓解（见图1）。仅员工工资压力及订单履约压力小幅增长。其中员工工资压力比例始终居于高位，一、二季度均有过半数企业表示感受到该压力，说明员工工资问题始终是多数企业的心头难题。数据显示，疫情下67.42%的企业做到了工资总额无变化，但部分企业取消了原有的加薪计划。另有18.06%的企业工资总额有所减少。仅14.52%的企业工资总额有所增加。工资总额上升的企业主要以制造业，交通运输、仓储和邮政业为主，其中超60%企业工资总额增长的主要原因是扩大了用工规模。

图1 企业经营压力变化情况

（五）企业用工担忧有所缓解，招工难成为当下最大隐忧

问卷调研显示，企业在用工方面最担心的问题排名前3的依次是“招工招聘困难”（40.97%）“员工出现感染”（38.71%）和“复工复产难，企业面临生存压力”（27.1%）。结合课题组掌握的一季度企业用工担忧排名，“招工招聘困难”（一季度36.18%）、“员工出现感染”（一季度47.24%）和“复工复产难”（一季度37.69%）始终是新冠肺炎疫情以来企业最关心、最担忧的用工问题。但相比一季度，二季度企业的各项担忧情况均有所缓和，同时“招工招聘困难”取代“员工出现感染”成为企业在用工方面最担忧的问题。企业反映，一些外来务工人员因为返岗困难、疫情风险、生活成本压力大等原因，选择举家回乡。空缺出的岗位多为一线基层岗位，与大部分城市年轻劳动力的就业意愿不相匹配，而拥有学历但缺少经验的应届毕业生也无法迅速适应企业基层一线岗位要求，就业供需存在错位，导致“招工难”“用工荒”频频出现。

二、疫情期间出台的上海人社政策及分类

疫情对于企业来说是史无前例的挑战。[2]上海市人社局重点围绕稳企业、稳就业，出台了一系列政策（见表1），主要涉及7 个方面。

一是社保“免减缓降调”。包括阶段性减免企业养老保险、失业保险、工伤保险单位缴费部分；缓缴社会保险费；阶段性降低职工医疗保险单位缴费率；延续阶段性降低失业和工伤保险费率。

二是援企稳岗稳就业。包括加大失业保险稳岗返还力度；实施疫情防控期间企业线上培训补贴政策；对春节期间支持疫情防控工作的重点企业给予一次性吸纳就业补贴；对受疫情影响较大的行业企业给予稳就业补贴。

三是重点群体帮扶促就业。包括对吸纳登记失业半年及以上人员或毕业年度本市高校毕业生就业的用人单位给予一次性吸纳就业补贴；对本市湖北籍应届高校毕业生给予一次性求职创业补贴；对新吸纳本市户籍重点人员就业企业及符合条件的困难企业给予以工代训补贴。

四是创业扶持。包括加大创业担保贷款力度，促进创业带动就业；鼓励创业孵化示范基地减免房租；对在疫情防控期间发挥作用突出的人力资源服务机构减免场地租金。

五是保障企业用工需求。包括推进线上招聘服务；建立需求清单，保障重点企业用工；帮助和指导建立企业间的用工调剂制度；建立长三角用工协调机制，做好农民工返岗复工“点对点”服务保障。

六是稳定劳动关系。包括规范疫情特殊情况下企业工资发放标准；统一裁审执法口径，建立专项工作小组，加强劳动关系矛盾化解工作专项检查和督促指导；宣传疫情防控期间稳定劳动关系的优秀事例。

七是点对点帮扶。包括与湖北省点对点支持帮扶，会同湖北省人社部门推进湖北籍劳动者来沪就业服务工作；及时为在沪湖北籍失业人员提供就业援助。

表1 上海疫情期间重要人社政策一览

三、应对疫情上海人社政策的评估分析

结合企业的问卷、座谈、访谈反馈和上海各项人社政策的出台落地情况，总结上海应对疫情人社政策的总体情况如下。

（一）政策出台密集快速，全方位多角度援企稳岗

疫情暴发之后，上海市人社局于2020年2、3月份迅速出台了一系列援企稳岗政策。其中，社保“免减缓降调”广泛覆盖，惠及各行各业各规模企业；重点企业一次性吸纳就业补贴、困难行业企业稳就业补贴精准施策，针对春节开工企业、4 大困难行业企业开展强效扶持；同时，失业保险稳岗返还、线上培训补贴、创业担保贷款展期还款等多项优惠政策实现多政叠加、多措联动，全方位多角度助力企业渡过疫情难关。6月底至7月，上海针对疫情新阶段的新形势、新问题，陆续出台了延长阶段性减免企业社会保险费政策实施期限、6 个月失业补助金、一次性吸纳重点人群就业补贴、本市2020届湖北籍高校毕业生一次性求职创业补贴、以工代训补贴等一批人社新政策。通过延长社保减免期限，继续减轻企业社保缴费负担，帮助企业特别是中小微企业应对风险；通过政策补贴，引导企业吸纳重点群体就业，帮扶本市湖北籍毕业生就业创业。

（二）政策惠企力度空前，大幅减轻企业负担

上海市人社局为应对疫情，打出了强有力的“惠企拳”。仅社保减免政策就给全市企业带来了总额达千亿元的缴费节省。调研显示，疫情期间部分企业由于人员返岗受限，到岗人员工作量骤增，加班费支出显著提升；另有部分企业为留住保安、保洁等高风险低工资岗位员工，采取了加薪、补贴等方式，用工成本大幅增加。而社保“免减缓降调”政策及时减轻企业的社保缴费负担，暂时卸下企业的单位缴费重担，为企业赢得生存喘息空间；同时政府的各项补贴政策也给企业带来额外收入，帮助企业在停工停产时稳定岗位、在复工复产时获得资金，一定程度上平衡了企业应对疫情的各项额外支出，有力帮助企业实现收支稳定、在疫情冲击下维持生存发展。

（三）政策评价整体较好，社保“免减降”尤获好评

问卷调研显示，企业对新冠肺炎疫情期间上海人社政策的满意度整体较高，除“职工线上培训补贴政策”外，各项政策均获得65%以上的“非常好”评价；所有政策好评度均超过80%；差评率不超过2%（见表2）。

各项政策中，企业对社保减免和降费政策评价最高。社保减免政策中，小微企业3 项社会保险单位缴费部分免征政策、医疗保险单位缴费部分减半征收政策、大型企业和其他参保单位的3 项社会保险单位缴费部分减半征收政策分别获得75.16%、75.16%和70.32%的“非常好”评价；社保降费政策中，阶段性降低职工医疗保险单位缴费率0.5 个百分点政策、继续执行阶段性降低失业和工伤保险费率政策分别获得73.23%和72.26%的“非常好”评价。企业反映，社保免减和降费政策直接降低企业的社保缴费支出，切实缓解疫情期间企业的资金压力，给企业带来“看得见钱”的实惠。

表2 企业对人社相关政策的评价

（四）政策满意度参差不齐，线上培训补贴评价偏低

课题组在企业满意度反馈的基础上，将“非常好”和“比较好”评价归为“好评”，将“一般”评价归为“中评”，将“不太好”和“很不好”评价归为“差评”；按照好评得10 分、中评得5分、差评得0 分的标准计算得出各项政策的企业满意度评分。同时根据满意度评分，对各项政策进行星级划分。评分大于等于9.5 分的政策为三星政策；大于等于9 分但小于9.5 分为两星政策；小于9 分为一星政策（见表3）。

评分评级结果显示，所有社保降费政策均为三星政策。说明本次疫情期间上海出台的各项人社政策中，社保降费类政策效果最佳、最受政策受众欢迎。而社保减免政策中，小微企业3 项社会保险单位缴费部分免征政策的企业满意度评分高达9.63，在三星政策中名列第一；但大型企业和其他参保单位的3 项社会保险单位缴费部分减半征收政策的企业满意度评分仅为9.47，位列两星政策之首，与小微企业3 项社会保险单位缴费部分免征政策相差一个星级。据调研，部分大型企业认为，社保减免政策惠企力度大、减负效果好，但大型企业相比小微企业，享受到的免缴力度减半、可享受的政策期限减半，由此带来一定的心理落差，降低了企业对该政策的满意度。另外，推迟调整社保缴费基数（9.47 分）、失业保险稳岗返还政策（9.34 分）、不超过6 个月的社会保险费缓缴（9.32 分）、可延长社会保险缴费期（9.26 分）均为两星政策；而职工线上培训补贴政策（8.97分）以较低的企业满意度评分排名垫底，成为唯一的一星政策。

表3 各项政策的企业满意度评分

（五）政策覆盖面存在差异，企业享受度因规模而异

调研显示，各类政策的企业享受度较为悬殊，同一政策中不同规模企业的享受度也存在差异。从整体看，不同政策的企业享受度差异明显。其中，推迟调整社保缴费基数政策的政策覆盖面相对最广，企业享受度高达65.81%；其次是继续实施失业保险稳岗返还政策（51.61%）、可延长社会保险缴费期（47.1%）和阶段性下调职工医保费率（46.45%），企业享受度均为50%左右；而培训费补贴政策（21.94%）和灵活用工政策（10.97%）只有不到25%的企业享受度；另外，有4.52%的企业表示没有享受过上述任何政策。

从不同规模企业的政策享受度差异看，大型企业在可延长社保期限政策上的享受度明显低于其他规模企业；中型企业对各类政策的享受度普遍较高；小微企业除推迟调整社保缴费基数政策和可延长社会保险缴费期政策外，各类政策的享受度均低于大型企业和中型企业（见图2）。同时，参与调研的企业中，6.09%的小微企业和3.17%的大型企业反映从未享受过上述任何政策。说明政策对中型企业的覆盖情况最佳，但对部分大型企业和一些小微企业来说，政策普及度不高、宣传度不够、适用性不强。

图2 不同规模企业的政策享受度比较

四、应对疫情上海人社政策运行存在的问题

调研显示，疫情期间上海人社政策得到了政策受众的总体好评，但部分政策在落地执行过程中还存在一些问题；同时力度空前的人社政策也给财政和社保基金带来较大压力。上海应对新冠肺炎疫情人社政策存在的不足可以归纳为以下几个方面。

（一）普惠型政策力度空前，给财政和社保基金带来较大压力

疫情发生以来，政府部门为保市场主体、助力企业平稳有序健康发展，出台了力度空前的社保减免政策。在有效减轻企业负担的同时，增加了政府的财政压力和社保基金的长期压力。当前形势下，国际形势变幻莫测、经济下行压力仍将持续，财政收支和社保基金收支平衡压力愈加凸显。调研显示，疫情对不同行业企业的影响具有较大差异性，部分行业企业受到重创、部分行业企业获得较大发展契机，另有部分行业企业基本未受到疫情影响。因此，政策的“一刀切”和“欠精细化”一方面容易加重不同企业“不患寡而患不均”的程度，另一方面也给政府财政收入和社保基金带来不必要的隐性损失。

（二）政策资源更多向大中型企业倾斜，小微企业政策享受度相对偏低

疫情期间，小型企业的风险承受能力远不如大型企业，理应成为国家政策的重点扶持对象。[3]但调研显示，小微企业对各项政策的实际享受度明显低于大中型企业。部分政策如失业保险费返还、职工培训补贴，对企业的具体补贴扶持情况与企业规模息息相关。不同规模企业按照相同的材料清单和手续流程完成政策申请，但享受到的返还和补贴金额差距较大。如失业保险稳岗返还政策，大型企业可返还几百万元，而微型企业不到1 000 元。小微企业往往没有人力专员，政策申请的人力成本和时间成本可能远高于大型企业，但最终回报却并不丰厚，部分小微企业因此选择放弃申请优惠。

（三）政策执行过程中部分条件、标准存在异议，政策落地遇到阻力

在部分政策执行过程中，企业对政策中的某些标准存疑。比如，企业普遍对失业保险稳岗返还政策中的“裁员率”概念存有异议，认为现行的“裁员率”计算方式未考虑到员工自然流失、集团公司内下属公司间职工换岗等非主观因素引发的员工人数减少，导致部分企业实际做到了稳岗却无法享受到稳岗返还政策。另外，企业反映社保缓缴政策在执行过程中也存在细节不清，给企业带来麻烦。比如，企业在成功申请延缴后，社保缴费记录显示方式仍为“欠缴”，导致企业员工转户口、个人购房、子女上学、拍牌照等受到影响，无形中增加了企业和员工的沟通负担。同时，社保减免政策和困难行业补贴政策在执行过程中，关于企业“划型”和行业划分的争议也较大，各委办局对企业行业划分不一致，直接导致企业难以及时受益。社保系统显示的企业行业与工商执照上的行业类别不一致，且企业行业类别在工商部门变更后，由于部门间信息无法有效衔接，社保系统无法及时更新，直接增加了人工审核成本。

（四）部分政策申请程序过于烦琐，给企业带来不便

企业普遍认为线上培训补贴、以工代训等“政策很好”“企业有需要”，但申请手续较烦琐、审核周期较长，总体“性价比”较低。如线上培训补贴政策，对每节课程的时长及培训的持续时间均有较高要求，需要企业自行完成一系列课程设计、签到考核、线上评估等任务，且政策申请流程复杂，存在多次要求补充材料、线上线下反复提交材料等现象。对于企业来说，投入的人力成本和时间成本可能远高于实际补贴收益，导致企业对政策的可及性大幅下降。同时，部分小规模企业忙于复工复产，无法腾出专人研究政策、办理手续，导致部分企业实际符合申请条件、存在申请需求，但被复杂程序拦在门外，无法享受政策红利。

（五）政策宣传不到位，部分企业无法第一时间获取政策信息

疫情期间，上海大力推行线上服务，通过“上海发布”“上海社保”“上海人社”微信公众号，CA 平台，短信平台等渠道向不同对象推送各类社保政策，但该举措也带来政策宣传过于零散分散、企业获取政策易有遗漏的问题。如社保缓缴政策要求企业恢复缴费时必须递交申请，但部分企业反映并不知晓该步骤，以至于差点在不知情的情况下面临社保断缴风险。同时，由于疫情期间人社政策主要依靠线上宣传，对企业自主关注、获取政策要求较高。但部分企业尤其是小规模企业无法安排专门人员实时关注政策信息，缺少时间和精力自主了解政策，容易错过政策申请，成为政策宣传盲点。在本次调研中，就有6.09%的小微企业和3.17%的大型企业对政策的享受度为零，其中小微企业的政策不知晓率相对更高。

五、完善应对疫情上海人社政策的对策建议

疫情给企业生存发展带来了较多的不确定性、不稳定性因素。[4]后疫情时代，需要更科学有效地发挥人社援企稳岗作用。针对上海应对疫情人社政策存在的问题，可从加强长效扶持、提升信息联动、增强宣传力度、优化申办流程、做好跟踪研究等角度进行进一步的优化和完善。

（一）加强长效扶持，对小微企业加大援助力度

适度放宽小微企业的政策享受条件，加大对小微企业的政策扶持力度。将小微企业的失业保险稳岗返还政策返还比例提高至100%，对受疫情影响但继续为职工发放工资并缴纳社会保险费的困难小微企业，按营收下降程度分层提高以工代训补贴标准。同时适度设置各项政策享受的上限和下限，增强小微企业申请政策的积极性和获得感，避免大型企业一次性补贴申领金额过高。同时，在现有已出台的临时性应急性短期优惠政策[5]陆续到期后，研究出台中小微企业长期专项援助政策，长效扶持中小微企业应对后疫情时代的风险和挑战。

（二）提升信息联动，对政策标准达成统一共识

提升各部门信息联动，对企业划型、行业划分标准进行规范。人社部门应加强与商委、科委、税务、工商等部门的数据共享联动，对有异议企业的行业、规模划分等信息达成共识，保障企业及时享受政策，避免部分企业在不同部门重复享受政策。同时，对社保缓缴政策相关口径进行统一，不将延缴视为漏缴、缺缴，建立疫情期间的特殊缴费期限计算机制，保障企业员工个人权益，维护劳动关系和谐稳定。

（三）增强政策宣传，对各类企业实现全面普及

完善政策宣传机制。建立专门的人社政策统一宣传平台，提供系统全面、更新及时的人社政策一览和相应政策解读。拓展使用微信公众号、微博、抖音等新媒体平台，充分运用其社会关注度，全方位普及政策信息，力争实现政策宣传零死角。构建“人社—第三方—企业”递进宣传体系，充分发挥园区、社会化人力资源服务机构等第三方的积极作用，由各区人社局与各园区、人力资源服务机构负责人牵头组建微信群，第一时间转发最新人社政策。由各园区、人力资源服务机构进一步将政策信息传达至关联企业，层层递进铺展政策宣传网，扩大政策宣传覆盖面。同时各区人社局可经园区搭桥，定期组建宣传团队进入园区宣讲，精细化开展政策宣传解读、零距离提供政策操作指导。

（四）优化申办流程，对部分程序进行流程精简

通过大数据联动精简企业申请经办材料清单。打通信息断点、堵点，建立企业信息大数据库，实现后台高效认证企业信息。从而优化申办过程中的企业材料提交需求，减少递交、审查、复查环节，真正做到社保经办“一网通办”。加强信息化建设提高人社经办效率。加快各类业务专用App 等移动平台的建设，丰富和拓展社保公众号功能，探索通过微信公众号外挂功能，实现部分业务的移动受理，进一步提高经办效率，适应疫情防控背景下“非接触式”线上服务需求。

（五）做好跟踪研究，对未来防疫做好人社预案

对重点行业、重点企业进行跟踪调研。加大对企业经营状况、用工情况等的调研力度，持续评估研判疫情对就业市场和劳动用工的整体影响。根据不同阶段、不同形势下企业的难点、痛点，因时因势转变人社援企重心、调整政策扶持力度，提升人社援企的精准度，保障政策扶持的及时性，助力企业健康平稳有序发展。当下多数企业的主要用工压力已由防疫抗疫难、复工复产难转向招工用工难。建议针对这一新形势、新问题，在做好疫情防控工作的前提下，出台完善适应当前阶段新形势、新问题的扶持用工政策，加大促就业、促匹配举措的实施力度，充分盘活就业市场，适应企业用工招工需求，满足劳动力求职就业需求。