全过程人民民主：党领导社会主义民主政治建设的历史必然

吴玲娜 赵欢春

内容提要“全过程人民民主”是习近平总书记对中国式民主实践最新的理论概括，同时也是对建党百年以来中国人民和中国共产党探索中国式民主模式的继承与创新。同以往中国的民主实践一样，强调民主程序过程性、民主领域全面性和民主环节直接性的全过程人民民主必须处理好与党的领导的关系，党领导全过程人民民主不仅是历史之必然，也是现实之所需求。新时代发展全过程人民民主，需要从体制、制度、组织、民意四位一体的层面协调推进，实现政党统合、法治保障、党建引领、舆论引导全过程人民民主的发展格局。

从中国近现代历史看，民主一直是中国有志之士和中国共产党的重要价值追求。从孙中山先生的“三民主义”到新文化运动的“德先生”再到抗日战争时期的民主宪政运动，民主成为反对和瓦解中国几千年专制制度的重要武器。从党的百年奋斗历程看，中国共产党始终注重发挥民主的功能和作用，从苏维埃时期的工农民主到新中国成立后的人民民主，再到改革开放后的基层民主、协商民主，民主成为党领导革命、建设和改革事业的重要手段。历史证明，中国人民没有抛弃民主，中国共产党亦没有抛弃民主，且一直在探索适合自己的民主发展模式，其最新成果就是“全过程人民民主”。

一、全过程人民民主的提出

党的十八大以来，以习近平同志为核心的新一代党中央领导集体继续带领中国人民探索中国式民主的可能模式。2019年，习近平总书记在上海考察基层治理实践时开创性提出“全过程人民民主”的重要论述，将“全过程人民民主”视为新时代人民民主的重要实现形式和实现路径[1]《深入学习贯彻党的十九届四中全会精神 提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平》，《人民日报》，2019年11月4日。。全过程人民民主的提出，既是近代以来中国人民和中国共产党探索中国式民主模式的历史必然结果，也是对新时代党领导中国基层民主创新实践的理论创新和概括。

习近平总书记提出“全过程人民民主”后，引发了学界的广泛关注。相关讨论和研究可以概括为如下方面：第一，关于全过程人民民主的内涵。有学者认为，全过程人民民主强调的是民主的整体性，将民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各种实践形态的民主融为一体[2]祝灵君：《推进全过程民主离不开党的领导》，《探索与争鸣》2020年第12期。；也有学者认为，全过程人民民主强调的是民主的过程性，关心决策的过程而不是表决的形式[3]陈周旺：《全方位民主：中国特色社会主义民主的理论体系与制度选择》，《学术月刊》2020年第2期。。第二，关于全过程人民民主的分析语境。有学者将全过程人民民主置于公共政策过程分析中，认为全过程人民民主将人民性嵌入到公共政策议程当中，实现了民主政治发展与公共政策优化的有机统一[4]孔繁斌：《全过程民主：政策参与过程优化的新情景》，《探索与争鸣》2020年第12期。。第三，关于全过程人民民主的发展方向。有学者从治国理政的角度认为，全过程人民民主的核心是将人民民主的各项具体制度优势加以巩固并在此基础上实现效能的普遍化[5]亓光：《全过程民主：中国共产党治国理政的思维变革与政治逻辑》，《社会科学研究》2021年第2期。；还有学者从运行机制层面提出，通过精准识别、精致发展、精明推进、精敏发现等四大机制可以扩展全过程人民民主的发展空间[6]唐亚林：《“全过程民主”：运作形态与实现机制》，《江淮论坛》2021年第1期。。

总体而言，学界对于“全过程人民民主”这一新论述进行了深入探讨，对于我们全面理解全过程人民民主具有深刻的启发意义。结合学者们的相关讨论，本文认为，全过程人民民主是新时代人民民主的深化与探索，强调民主程序的过程性、民主领域的全面性和民主环节的直接性。其中，民主程序的过程性体现在人民民主不止于选举，还镶嵌于决策、执行和监督的整个民主程序过程；民主领域的全面性意味着人民民主不止于政治治理层面，还蕴含在经济发展、社会分配、环境保护等国家治理的方方面面；民主环节的直接性表现为民意表达直通决策层，将最广大人民的利益直接反映在党和国家的各项政策当中。

结合已有研究可以发现，作为当代中国政治的最核心的问题，如何处理中国共产党的领导与民主之间的关系是中国式民主必须回答的理论问题。毛泽东同志在抗战时期就指出，离开了无产阶级及其政党的政治领导，抗日民族统一战线就不能建立，和平民主抗日的目的就不能实现[7]《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第262页。。邓小平同志则强调，不要党领导的民主决不是社会主义民主[8]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第359页。。毫无疑问，党的领导权涉及中国共产党的领导和执政基础，无论任何领域、任何时候都不能放弃党的领导。从中国共产党百年发展历程来看，我们党一直致力于弘扬民主精神、推进民主制度建设，中国共产党绝不会也绝不能放弃对中国式民主建设的领导。基于此，本文在梳理中国共产党领导探索中国式民主百年历程的基础上，试图回答党领导全过程人民民主的现实必要性，并简要探讨党如何领导并推进全过程人民民主。

二、民主政治建设的源起及全过程人民民主的百年探索

回顾中国共产党领导中国革命、建设和改革事业的百年历程发现，无论是领导革命还是治国理政，中国共产党始终注重发挥民主的功能和价值，民主成为党领导革命、建设和改革事业的重要手段。

（一）探索阶段（1921—1949年）：从工农民主政权到新民主主义理论

1921年，党的一大提出“采用无产阶级专政、以达到消灭阶级斗争的目的”[1]《“一大”前后：中国共产党第一次代表大会前后资料选编》，人民出版社1980年版，第5页。的革命目标，但尚未提出《共产党宣言》所倡导的“争取民主”的无产阶级革命目标[2]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第293页。，直到党的二大才将“民主”纳入其革命目标，主张与工人、贫民和小资产阶级建立民主主义联合阵线。第一次国共合作失败后，中国共产党开始探索武装斗争夺取革命胜利的道路，在全国各地建立了十几块根据地并成立工农民主专政的苏维埃政权。1931年颁布的《中华苏维埃共和国宪法大纲》正式确认了苏维埃政权的工农民主政权性质[3]《中共中央文件选集》第4册，中共中央党校出版社1989年版，第300页。。“中共苏区时期是中国共产党治国理政的首次尝试，苏区党和政府对民主政治建设进行了积极探索”[4]许金华：《全过程人民民主的历史根基：中共苏区时期民主实践创造》，《中国社会科学报》2021年11月3日。。

1935年，中国共产党在瓦窑堡会议上提出建立“人民共和国”代替“工农共和国”。1937年，新成立的陕甘宁边区政府颁布《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》，前者实行议会民主制，后者摈弃以阶级成分来规定选民资格的原则，扩大了边区政府的合法性基础[5]《中国共产党编年史》，中共党史出版社2002年版，第920页。。以议会民主制取代苏维埃政治体制，实行普选制度，不仅扩大了中国共产党局部执政的阶级基础，而且使得中国共产党在民主政治建设方面走在国民党前面，赢得了民主人士的赞赏和支持[6]黄正林：《中共在陕甘宁边区执政问题研究——以抗日民主政权和“三三制”为中心》，《中共党史研究》2017年第9期。。此后，为了反对国民党一党专政，以毛泽东同志为代表的中共领导人进一步提出了新民主主义理论，并出台革命阶级联合执政的“三三制”政权组织方案。在“三三制”政权改革中，中国共产党推出政府机关建立党组、举行党外人士座谈会等一系列制度创新，为取得新民主主义革命胜利奠定了良好的基础。适应民主诉求的“三三制”成为政党改造民主的最好的表现形式[7]王建华：《改造民主：抗战时期“三三制”选举的革命面像》，《南京社会科学》2010年第9期。，团结中间党派、进步知识分子，反对国民党的独裁专制统治，合作推动大后方的民主宪政运动，发挥了“推动全国民主化的重大的模范作用”[8]《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第176页。。

基于“三三制”的民主实践，抗战结束后在国统区宪政民主运动进入高潮之时，中国共产党适时提出建立联合执政的新民主主义国家制度。1940年，毛泽东同志发表的《新民主主义论》将“新民主主义”理解为“在无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国”[9]《新民主主义论》，《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，第674—675页。。1945年，毛泽东同志在《论联合政府》的说明中强调，只有经过民主主义才能到达社会主义[10]《论联合政府》，《毛泽东文集》第3卷，人民出版社1996年版，第275页。。

（二）过渡转型阶段（1949—1978年）：从人民民主专政到无产阶级专政

1949年，在解放战争取得全面胜利之际，毛泽东同志提出“人民民主专政”的理论，并将之理解为“以中国共产党为领导的民主”[11]《论人民民主专政》，《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1477—1478页。政权。

新中国成立后，我国相继确立了工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家的国体和人民代表大会制度的政体。1949年通过的、起临时宪法作用的《共同纲领》明确规定：“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权。”[1]《中共党史参考资料》七，人民出版社1980年版，第17页。1954年通过的首部宪法不仅正式确认了人民民主的国家性质，还确立了人民代表大会制度作为我国的根本政治制度[2]《宪法资料选编》第1辑，北京大学出版社1982年版，第152页。。不过，随着1956年毛泽东同志在《论十大关系》中提出“无产阶级专政”，党的八届十中全会重提阶级斗争后，“人民民主专政”的提法更多被“无产阶级专政”的提法所取代[3]虞崇胜：《“人民民主专政”概念的历史考察》，《党的文献》1999年第5期。。1957年，刘少奇同志在中共八大上所作的政治报告将人民民主专政视为无产阶级专政的一种形式[4]《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第243页。，1977年宪法取消了“人民民主专政”的提法，直到党的十一届三中全会后才逐渐恢复“人民民主专政”的提法。

（三）循序渐进阶段（1978—2012年）：从党内民主到基层民主

党的十一届三中全会后，党和国家的工作重心开始从阶级斗争转移到以经济建设为中心上来，民主与法制建设提上议事日程。邓小平同志强调，发扬民主是党的一个长期目标[5]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第176页，第168页。；又认为民主化和现代化一样，要一步一步地前进，不能用大跃进的做法[6]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第176页，第168页。。基于此，在党的领导下，改革开放后人民民主的建设主要集中在党内民主和基层民主，通过发展党内民主和基层民主带动人民民主的发展。1987年，党的十三大将党内民主视为推动人民民主、发展社会主义民主政治的可行途径；1994年党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出，发扬党内民主是建设社会主义民主政治的一条重要途径。随后，依据党章制定的《中国共产党党员权利保障条例（试行）》为新时期党内民主建设提供了制度支撑。江泽民同志在庆祝建党80周年大会上的讲话提出，通过发展党内民主，积极推动人民民主的发展；次年召开的党的十六大进一步指出，党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用[7]《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第570页。。党的十六大后，开始在市、县两级开展党代表大会常任制试点。

在基层民主建设方面，党领导广大人民群众创造了丰富的基层民主实践形式，推动基层民主向更广泛的领域扩展[8]徐勇、刘义强：《我国基层民主政治建设的历史进程与基本特点探讨》，《政治学研究》2006年第4期。。1981年，《关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出，要在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主[9]《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，人民网，http://www.people.com.cn/item/20years/newfiles/b1040.html。。此后，党的十二大强调，应该将社会主义民主扩大到政治、经济、社会和文化生活的各个方面。随后，新颁布的宪法首次将城市居民委员会和农村村民委员会作为基层群众自治组织写入宪法。1983年始，在民政部门的推动下，村委会民主选举工作逐步推进。随后，《中华人民共和国村民委员会组织法（草案）》（1987年）和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（1989年）相继出台，奠定了基层民主选举的制度基础。1987年，党的十三大报告强调要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办。1992年，党的十四大首次明确提出“基层民主”，并将其划定在职代会、居委会和村委会等三个方面。党的十五大提出“扩大基层民主”的政治建设目标，将扩大基层民主视为社会主义民主最广泛的实践[10]《江泽民文选》第2卷，人民出版社2006年版，第30页。；党的十六大在基层民主选举和民主管理上更强调人民群众直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业。2007年，党的十七大报告将基层群众自治制度上升到“社会主义政治制度”层面，基层民主被视为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进[1]《胡锦涛文选》第2卷，人民出版社2016年版，第636页。。

（四）开拓创新阶段（2012年以来）：从协商民主到全过程人民民主

党的十八大以来，中国共产党将民主作为社会主义核心价值观之一，致力于建构中国特色的民主话语体系[2]黄卫平：《中国基层民主发展40年》，《社会科学研究》2018年第6期。。在此背景下，协商民主、全过程民主等新的民主实现形式开始出现。2012年，中办在转发关于加强人民政协工作的文件中正式提出“协商民主”[3]贾庆林：《健全社会主义协商民主制度，为全面建设小康社会凝聚智慧和力量》，《中国政协·理论研究》2012年第4期。，随后召开的党的十八大首次提出“社会主义协商民主”，将协商民主视为我国人民民主的重要形式。此后，党的十八届三中全会不仅对协商民主进行诠释，还明确了协商民主的发展方向[4]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第29页。。2014年，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上将协商民主视为中国社会主义民主政治特有的民主形式[5]习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月21日。。2015年中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》成为中国共产党以“民主”为核心概念印发的纲领性文件[6]《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，《人民日报》，2015年2月10日。。随后，中央相继颁布了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强政党协商的实施意见》等文件，奠定各领域协商民主发展的制度基础。2017年，党的十九大将“协商民主”纳入“中国式民主”，也就是在选举民主、决策民主、管理民主和监督民主“四大民主”的基础上增加了“协商民主”，将协商民主视为我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势[7]《习近平谈治国理政》第3卷，外文出版社2020年版，第27—28页。。2019年，习近平总书记在十九届四中全会上从体系化层面提出“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”[8]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》，2019年11月6日。。

2017年党的十九大强调，要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中[9]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》，2017年10月18日。。2019年11月2日，习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察时指出，我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。2021年，十三届全国人大四次会议修改“一法一规则”（即《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》）时首次将“全过程民主”写入法律。2021年，习近平总书记在庆祝中国共产党成立一百周年讲话中指出，要坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，站稳人民立场，贯彻党的群众路线，尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主[10]习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2021-07/01/content_5621846.htm。。至此，全过程人民民主的探索实践全方位展开。

“全过程人民民主是一个历史性概念，是对中国政治发展道路的总结。尽管其中有很多曲折，但在中国共产党的带领下，人民民主由小到大、由点到面，逐渐发展出全过程人民民主，这是中国人民民主新路的历史必然。”[11]佟德志：《全过程人民民主的历史必然与实践逻辑》，《天津日报》2021年11月8日。这正是中国共产党百年来探索中国式民主模式的真实写照。

三、党领导全过程人民民主的现实要求

作为中国式民主的新的实现形式，坚持党对全过程人民民主的领导不仅是完善党的全面领导制度体系和保障人民当家作主权利的必然要求，也是彰显社会主义民主制度优势和推进国家治理体系和治理能力现代化的现实要求。

（一）完善党的全面领导制度体系的必然要求

2017年，习近平总书记在党的十九大报告中提出，必须坚持和加强党的全面领导；十九届三中全会则提出，要完善坚持党的全面领导制度，加强党对各领域各方面工作领导，确保党的领导全覆盖；十九届四中全会进一步提出，要坚持和完善党的领导制度体系，健全党的全面领导制度，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。“坚持和加强党的全面领导”是新时代党中央根据世情国情党情的新变化新特点新问题作出的重要论述。“党的全面领导”强调东西南北中、党政军民学，党是领导一切的[1]《毛泽东年谱（1949—1976）》第6卷，中央文献出版社2013年版，第511页。。因此，全过程人民民主作为新时代人民民主的新形式，必须坚持党的领导，将党的领导贯彻到人民民主的各领域，确保全过程人民民主始终在中国共产党的领导和引导下进行。作为中国工人阶级和中华民族的先锋队，中国共产党领导和执政的根本目的是为了人民，完善党的全面领导制度体系的最终目的也是为了人民。正如邓小平同志所说，党的工作的核心，是支持和领导人民当家作主[2]《邓小平思想年谱（1975—1997）》，中央文献出版社1998年版，第173页。。只有坚持党的领导，全过程人民民主才能够真正确保人民当家做主的地位，才是中国特色的社会主义民主政治形式。孙中山先生在反思中国革命时就认为，政党应成为民主革命的“中心势力”[3]《孙中山选集》下卷，人民出版社1956年版，第479页。。因此，发展全过程人民民主必须坚持和加强党对全过程人民民主的领导，这是完善党的全面领导制度体系的必然要求。

（二）保障人民当家做主地位权利的必然要求

中国共产党自成立之日起，就继承马克思主义理论的思想精髓，将人民视为革命的根本目的，因而中国共产党领导下所建立起来的社会主义民主政治的初心是保障人民当家做主地位和人民的主体权利。马克思认为，人民应该是国家或国家制度的本体，而国家制度应该是人民的产物[4]《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第41页。。毛泽东同志指出，党的权力是人民赋予的，“人民要解放，就把权力委托给能够代表他们的，能够忠实为他们办事的人，这就是我们共产党人[5]《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1128页。。我国宪法和党的章程将以人民为中心的思想作为其根本原则之一，强调保障人民群众的合法权益，强调全心全意为人民服务。《中华人民共和国宪法》规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”[6]《中华人民共和国宪法》，人民出版社2018年版，第8页。，《中国共产党章程》旗帜鲜明地指出，党的根本宗旨是坚持全心全意为人民服务[7]《中国共产党章程》，人民出版社2017年版，第10页。。就民主本身而言，民主的内在要求之一是“人民是权力的所有者，政府就应该处于人民的控制之下，政府的政策和行为以人民的意志为依归，即对人民负责”[8]张贤明：《政治文明的基本形态：责任政治》，《吉林大学社会科学学报》2004年第6期。。正如习近平总书记所说，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”[9]习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月21日。。中国共产党的成长历程和性质决定了党领导的民主政治的初心是保障人民群众的权利，只有中国共产党领导下的民主政治才能真正保障人民群众当家作主权利的实现。因此，全过程人民民主要保障人民当家作主权利的实现，必须坚持党的领导。

（三）彰显社会主义民主制度优势的现实要求

民主是人类共同的价值追求之一。就中国而言，过去一百年，中国共产党在继承马克思主义理论民主思想的基础上，开展了丰富多样的民主实践探索，民主成为中国共产党革命、建设和改革事业的重要目标。习近平总书记在党的十九大报告中将民主作为我国第二个百年奋斗目标的重要组成部分，强调发展中国特色社会主义民主政治，为人类政治文明进步作出充满中国智慧的贡献[1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第40页，第35—36页。；党的十九届四中全会将“人民民主”作为我国国家制度和国家治理体系的十三个方面显著优势之一[2]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》，2019年11月6日。。从中西民主政治之比较看，西式民主将竞争和投票视为民主政治的核心内容，但过度竞争和投票的仪式化却导致自由主义民主陷入困境，资产阶级引以为豪的民主制度引起了越来越多的反抗；相反，改革开放四十余年来，中国走上了渐进改革道路，创造了经济长期中高速增长和社会稳定的中国奇迹，中国之治背后离不开中国共产党的力量。中国式民主之所以能够取得中国之治，最大的特征在于中国共产党对社会主义民主政治建设的领导，使社会主义民主成为维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主[3]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第40页，第35—36页。。因此，必须加强对作为中国式民主新的实现形式的全过程人民民主的领导，充分释放中国特色社会主义的制度效能。这是彰显社会主义民主制度优势的现实要求。

（四）推进国家治理体系和治理能力现代化的现实要求

党的十八届三中全会以来，以习近平同志为核心的党中央将“推进国家治理体系和治理能力现代化”视为坚持和完善中国特色社会主义制度的根本之举。党的十九届三中全会提出，中国共产党要领导人民实现中华民族伟大复兴的中国梦，“必须加快推进国家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟更加定型的中国特色社会主义制度”[4]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，人民出版社2018年版，第3页。；党的十九届四中全会又系统地总结我国国家制度和国家治理体系十三个方面的显著优势，其目的在于坚定制度自信，更好地将我国的制度优势转化为制度效能[5]《坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化》，中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2020-01/01/content_5465721.htm。。推动国家治理体系和治理能力现代化成为全面深化改革的总目标，有研究者将“国家治理现代化”视作当代中国的“第五个现代化”，将中国的现代化道路从器物层面进一步深入到制度层面[6]李景鹏：《关于推进国家治理体系和治理能力现代化——“四个现代化”之后的第五个“现代化”》，《天津社会科学》2014年第2期。。正如有学者对中国四十年基层民主实践的观察那样，党的十八大以前，基层民主实践主要围绕如何改进基层选举制度进行尝试，党的十八大以来决策层着重加强了基层治理体系和治理能力建设，即民主治理[7]黄卫平：《中国基层民主发展40年》，《社会科学研究》2018年第6期。。因此，作为更强调治理功能的全过程人民民主，必须坚持党对全过程人民民主的领导，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

四、全过程人民民主的实践路径

全过程人民民主是党领导民主政治建设的历史必然结果。党领导社会主义民主建设的百年历程，不仅说明了党领导全过程人民民主的历史合理性，也表明了党领导全过程人民民主的现实必要性。从党领导中国式民主建设的经验看，实现党对全过程人民民主的领导，政党体制是最高纲领，制度体系是重要保障，基层党建是组织基础，舆论引导是关键所在。

（一）体制层面：政党统合全过程人民民主

在当代中国，国家、政党与社会三者的关系是一种政党统合国家与社会关系的模式，政党代表社会的整体利益而不是部分利益，这就决定了政党不处于社会的对立位置。与此同时，作为唯一的执政党和领导党，中国共产党将国家整体的发展目标扛在身上，党的初心和使命就是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴，以此实现国家、政党与社会三重目标的统一。在这种政党、国家与社会关系模式下，民主是政党、国家和社会三方力量协调实现共同目标的重要手段，这就决定了中国式民主不能搞西方那一套民主模式[1]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第240页。。因此，从体制层面看，我们必须坚持政党统合，使全过程人民民主与实现中华民族伟大复兴的中国梦相统一，成为国家与社会发展的战略资源和推动力量；同时，全过程人民民主也可以推动政党统合的进一步发展，不断完善党的领导体制，提高党的执政能力，实现政党进步、国家富强、社会发展的最高度统一。

（二）制度层面：法治保障全过程人民民主

发展社会主义民主，必须健全社会主义法治。国家治理的历史与实践证明，民主的基本原则、价值追求和实现形式，必须要有一整套具体制度特别是法律加以确认和规范，并且也只有在制度和法治的轨道上运行，民主实践才能真正落到实处。以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系为全过程人民民主提供了坚实的法律制度保障。

党的十八大以来，国家制定并推动实施一系列全过程人民民主建设的法律制度，使人民民主权利能够通过法定途径、渠道、方式、程序得到保障。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，是实现全过程人民民主的重要制度载体。2021年3月11日，十三届全国人大四次会议通过修改后的全国人大组织法，将全国人大及其常委会“坚持全过程民主”写入法律，从制度和实际运行上确保全国人大及其常委会始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，体现人民意志，并充分保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。

（三）组织层面：党建引领全过程人民民主

坚强的基层组织建设是全过程人民民主的组织基础。源于基层民主实践的全过程人民民主符合改革开放后政治体制改革的渐进特征，是基层民主实践深入发展的结果。但是，基层民主实践也存在问题，容易陷入无序参与、不规范参与等问题。加强党对全过程人民民主的领导，有助于把握基层民主建设的方向，是加强基层民主建设的有效路径。党的十九大报告指出，要把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，发挥党建引领带动人民参与的作用，激发社会参与活力，引导居民有序参与。基层治理涉及党的基层组织、居民、自治组织、社会组织、物业公司、业委会等诸多利益相关者，相互之间存在不少利益冲突。在开展基层民主实践的过程中，如果缺乏有效的引导和协调，必然导致无序参与和无法参与问题的产生。因此，在全过程人民民主实践中要发挥基层党组织尤其是党支部的引领作用，引领人民群众有序参与基层公共事务，提高全过程人民民主的治理效能。

（四）民意层面：舆论引导全过程人民民主

民心向背是能否实现全过程人民民主的关键所在。舆论引导是争取民心、激发民意的重要手段。习近平总书记在全国宣传思想工作会议上强调，要把握正确舆论导向，提高新闻舆论传播力、引导力、影响力、公信力，巩固壮大主流思想舆论[1]《习近平出席全国宣传思想工作会议并发表重要讲话》，中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/22/content_5315723.htm。。自现代意义上的民主社会形成以来，公众舆论一直作为“民意表达和民众力量的显示”直接或间接干预社会生活，在促进社会问题解决、加快社会进步和民主化进程方面有着独特而重要的作用。在民主社会里，舆论是联系群众的纽带，是民意的现实载体，其表现程度是衡量社会民主状态的天然标杆。舆论对于领导和决策的科学化、改革的成败和民主社会建设的推进，起着举足轻重的作用。党领导全过程人民民主，必须要管控好社会舆论：一方面，对于违法违规舆论尤其是对于攻击中国特色社会主义民主、大势宣扬西式民主的舆论，要重点关注、重点管控；另一方面，对于引导群众支持全过程人民民主、参与全过程人民民主、监督全过程人民民主的正当舆论，要包容开放、支持引导。同时，发挥好人民代表大会制度这个实现我国全过程人民民主的重要制度载体的作用，“完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中”[2]《不断发展全过程人民民主》，《人民日报》，2021年10月18日。，为全过程人民民主奠定坚实的群众基础。

综上，全过程人民民主是以习近平同志为核心的党中央坚持和完善中国特色社会主义制度的创新成果，是中国共产党领导中国民主政治建设的历史必然。从中国共产党百年历程可以看出，全过程人民民主的形成离不开党的领导，坚持党对全过程人民民主的领导，不仅是完善党的全面领导制度体系和保障人民当家做主地位权利的必然要求，而且是彰显社会主义民主制度优势和推进国家治理体系和治理能力现代化的现实要求。新时代发展全过程人民民主，需要从体制、制度、组织、民意四位一体的层面协调推进，以进一步探索和完善适合中国国情的人民民主新形式。