社会救助保障改善民生的百年发展

■文／关信平

作者单位：南开大学社会建设与管理研究院

社会救助制度是政府和社会向有需要的困难家庭及个人提供其生活所必须的条件，帮助他们摆脱贫困的制度化行动体系。社会救助是社会保障制度体系中历史最长的部分，并且在当代社会中仍发挥着重要的反贫困作用。因此，当代各国政府仍将其作为主要的反贫困行动和社会保障制度之一。但是，随着经济与社会发展和民众生活水平逐步提高，社会救助制度也面临着复杂的问题和挑战，各国政府也在实践中不断优化社会救助制度，使之能够适应不断变化的需要和社会环境，在反贫困和保障改善民生方面持续发挥重要作用。

中国共产党在其百年历史中秉持为中国人民谋福利的目标，通过各种方式保障和改善民生，其中包括建立和发展社会救助制度。中国共产党的长远目标是要推翻人剥削人的制度，通过建立社会主义制度并最终建立共产主义制度使全人类彻底摆脱贫困。但是，要达到最终目标有很长的道路要走，在前进过程的各个阶段都要建立有效的制度保障民众的基本生活。为此，中国共产党人结合阶段性的目标与任务，不断创新社会保障理论，不断探索社会救助的制度实践，取得了突出的成就。

建党之初社会救助打下制度基础

中国共产党成立之初就积极推动社会救助制度。早期的中国共产党人一方面动员工人、农民积极参加党领导的革命斗争；另一方面通过组织工会、推动劳工立法等方式保障工人的基本权利，其中包括了向困难工人群众提供失业救济的政策主张和呼吁。在土地革命时期，中国共产党在革命根据地和中央苏区向群众提供失业救济，开启了制定和实施社会救助制度的实践。在抗日战争时期，陕甘宁边区政府制定和实施了保育儿童、抚恤老弱孤寡、救济难民灾民的政策，使共产党的社会救助理念与政策实践都有新的发展。在解放战争时期，中国共产党逐步从农村进入城市，一方面需要在建立了新政权的城市中开展恢复经济、保障生活和维护社会稳定的应急性工作，另一方面也需要为夺取全国政权后全面管理国家做好准备。为此，西柏坡时期的中央文件和多地的具体实践中都实行或试行了社会救助的做法，既有效保障了困难群众的生活，又为新中国成立以后社会救助制度的建立积累了经验，打下了基础。

计划经济体制下社会救助补缺兜底

新中国成立初期，在党的领导下，各级政府在城市和农村广泛开展了恢复经济和保障人民群众生活的工作，建立社会救助制度是其中重要的行动之一。在城市中，面对战争留下的满目疮痍，人民政府通过积极恢复生产、组织生活用品供应、动员失业人员回乡等办法，解决当时严重的失业和贫困问题。同时，也通过建立社会救济制度保障老弱病残者的基本生活，由此开启了新中国城市社会救助制度发展的历程。在农村最初是通过土地改革而保障农民的基本生活，后来在合作化运动中建立了集体保障和五保供养制度，形成了中国特色的农村社会救助制度。

从20 世纪50 年代中期开始，我国逐步确立了计划经济体制和与之相关联的社会保障制度体系，其中包括了社会救助制度体系。计划经济体制下的社会保障制度体系包括基本生活资料定量供给制度、城市计划安置就业和农村集体劳动制度、城市劳动保险和职工福利、城市福利分房和农村宅基地制度、城市公共医疗卫生体系和农村合作医疗制度，以及城乡社会救助等制度。当时的社会救助制度主要包括针对城市“三无人员”的社会救济制度和针对农村“三无人员”的五保供养制度，并辅之以企事业单位对困难职工的补助和农村集体经济组织对困难农户的帮扶。

计划经济体制下的社会救助制度具有较强的“补缺兜底”特点，专门向少量最困难群众提供兜底性保障，其对象是无法通过其他社会保障制度获得基本生活保障的个人和家庭。尽管当时的社会救助制度对象覆盖面很窄，只针对极少数特殊困难的个人和家庭，但它与社会保障体系中其他普惠性的制度密切配合，很好地发挥了最后安全网的兜底保障功能。此外，当时的社会救助制度体系并非都是由政府直接负责。事实上，当时只有城市社会救济制度是直接由政府负责，其他的都是由企事业单位或农村集体经济组织负责。从实际效果上看，计划经济体制下的社会救助制度运行稳定，在其制度设计的范围内有效发挥了对困难群众的保障作用。

市场经济体制下社会救助消除城市贫困

改革开放以后，我国社会救助制度的建设与发展进入了新的阶段。随着经济体制改革和市场经济转型，我国社会保障制度体系经历了重构发展的过程，并建立和发展了与新的社会主义市场经济体制相适应的新型社会救助制度。改革开放以后，城市计划安置就业、福利分房、基本生活资料定量供给等制度相继取消。这虽然使城市劳动者的就业和发展机会大大增加，但其就业、收入和基本生活的风险也开始增大。尤其是20 世纪90 年代，由于下岗失业导致的城市贫困问题逐渐突出。但是，以前的城市社会救济制度只是针对“三无人员”，难以发挥向以下岗失业职工为主体的新型城市贫困者提供救助的功能，因此迫切需要建立新型的社会救助制度。在此背景下，通过上海等城市的率先探索，国务院在1997 年决定在全国城市建立新型的城市居民最低生活保障制度，向所有因自己无法克服的困难而导致收入低于一定标准，陷入较为严重贫困的家庭提供基本保障。这一制度的建立，标志着我国改革开放以后适应社会主义市场经济体制的新型社会救助制度的建立。

改革开放以后，农村社会救助制度也经历了根本性的转化。在实施土地家庭联产承包责任制后，农村集体经济的保障功能大幅度弱化，但在农村改革时保留了过去的五保供养制度。同时，在改革的初期阶段土地保障仍能发挥一定的保障功能，使绝大多数农民能够获得基本的生活保障。再有，从80 年代中期起在贫困地区开展了扶贫开发行动，其中一些项目也具有社会保障的功能。

从时间段上看，20 世纪90 年代是新型社会救助制度建立与发展的奠基阶段，其标志性的制度建设是城市居民最低生活保障制度的建立。但是，这一阶段的社会救助制度还很不完整，并且农村最低生活保障制度还没有建立。

新型社会救助提供贫困治理的中国样板

进入21 世纪的头十年，是我国新型社会救助制度大发展的十年。在这十年中我国陆续建立农村和城市的医疗救助制度，改革了农村五保供养制度，建立了农村最低生活保障制度，在学生资助体系中包含了教育救助项目，加强和完善了住房救助制度，建立了流浪乞讨人员救助制度，建立了就业援助（就业救助）制度，并且进一步加强和完善了自然灾害救助制度。

进入21 世纪的第二个十年，尤其是党的十八大以来，我国社会救助制度继续发展完善。其中一个标志性的发展是2014 年国务院发布了《社会救助暂行办法》。这一重要文件对我国社会救助制度的基本目标、运行原则、主体责任等作了统一的规定，明确了8 个社会救助项目及社会参与的基本制度要素。《社会救助暂行办法》最重要的意义是将过去陆续建立、由多个部门分头管理的多项社会救助制度整合为统一的社会救助制度，标志着我国社会救助制度体系的正式建立。此外，在这一时期我国新建了临时救助制度，进一步完善了社会救助制度体系。同时，我国还对社会救助制度加以改革和完善，包括优化低保标准和对象识别机制、提高待遇水平、加强社会救助制度的政府部门间协调合作，进一步完善了基层社会救助经办体系，推动了社会救助的城乡一体化发展，并且发挥了农村社会救助在脱贫攻坚行动中的重要作用。2020 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革完善社会救助制度的意见》，提出了改革完善我国社会救助制度的总体要求、主要任务和保障措施。这一重要文件在总结过去多年里，尤其是十八大以来我国社会救助理论与实践发展经验的基础上，面对全面建成小康社会后我国贫困治理的新形势和新要求，对我国社会救助制度未来发展作出了重要的方向性和原则性引导。

综上，党在各个历史时期，根据革命和建设的总体目标及行动体系，依托具体的经济社会条件，按照实事求是的原则，选择了不同的社会救助具体制度安排，力图使社会救助制度既能够充分发挥对困难群众的保障功能，又能够科学运行并避免出现对经济社会发展的负面影响。同时，在社会救助制度的发展中，尤其是改革开放以来新型社会救助制度的建立和发展中，党和政府既重视实践探索，又重视理论研究；既基于本土实践，又重视借鉴国际经验，逐步发展出了一套中国特色社会主义的社会救助制度，成为了我国民生保障制度体系中最重要的制度之一。

面向未来，我国社会救助制度还将面临各种新的挑战。尤其是在全面建成小康社会以后，我国的贫困治理将从过去的绝对贫困治理转向相对贫困治理，民众对社会救助制度的要求会逐步提高。同时，未来经济社会发展中还会遇到各种风险，甚至可能会出现严重的经济波动、严重自然灾害和重大疫情冲击等，这都需要我们进一步加强和完善社会救助制度。我们相信，在中国共产党的领导下，在各级政府和全社会的共同努力下，我国的社会救助制度将会更加完善，为困难群众提供更好的生活保障，也给国际社会提供贫困治理和社会保障制度建设可借鉴的中国样板。■