黑龙江省农村环境污染治理现状、存在问题及对策研究

李绍萍，张恒硕，王甲山

（东北石油大学经济管理学院，黑龙江 大庆 163318）

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，按照生态宜居要求，推进农村生产、生活方式的生态化、绿色化，加强农村人居环境和生态环境整治，实现城乡污染整治并重推进。黑龙江省作为国内最大的商品粮生产基地，在农业生产现代化及农村居民生活水平日益提高的发展趋势下，对农村环境污染治理的需求更加迫切。黑龙江省委、省政府制定了一系列防控治理措施，农村环境污染治理取得一定成效，但仍存在农业生产、农村居民生活及城市污染转移的点源污染与面源污染问题，完善农村环境污染治理机制对推动生态文明建设、改善农村环境质量至关重要。

一、农村环境污染治理现状

（一） 农村环境污染现状

1.农业生产污染状况。（1） 化肥及农药施用。近年来，黑龙江省大力推动绿色农业生产方式，但农户的农药及化肥使用量并没有减少，化肥使用量从2009的198.9万吨提高到2018年的245.6吨，10年间增长了23.47%，以氮肥施用量占比最高，磷肥与钾肥占比较低，这与农作物与土壤需求度之间一直存在差异，致使土壤肥力没有达到效用最优化。2009年至2018年，农药使用量呈前增长、中稳定、后下降的趋势，这与黑龙江省绿色、有机农产品生产的大力推广密切相关，黑龙江省2018年农药使用量达7.5万吨，约占2018年国家总农药使用量的25%。（2）农用塑料薄膜使用。黑龙江省地处我国东北端，是典型的温带大陆性季风气候，为保障作物早熟及高效生产，大量使用塑料薄膜是确保作物所需地表温度的重要保障。2018年，黑龙江省农用塑料薄膜使用量达7.7万吨，黑龙江省内所需地膜覆盖面积较大，地膜使用量整体维持在3万吨左右。然而，作为白色污染源的塑料薄膜，在自然条件下很难分解，农用地膜的堆放、焚烧、填埋极易造成环境的二次污染。（3） 农机耗油排放。伴随农业现代化的发展，黑龙江省农用大中型拖拉机、联合收割机数量大幅度增长。2018年农业机械总动力达6082.4万千瓦，大功率农机以柴油为主要动力原料，农机的减排系统较家用汽车相比较弱，且农机使用期季节性与周期性较为明显，排放的氮氧化合物及颗粒影响农村空气质量，农用柴油的使用所排放的污染物对农村环境造成空气污染。（4） 秸秆焚烧及堆积。2018年，黑龙江省粮食播种面积达1421.45万公顷，黑龙江省政府已加大对作物秸秆焚烧的管控，秸秆处理方法中23%比例进行秸秆焚烧[1]。但黑龙江省内农作物面积过大，农户焚烧秸秆的过程中会产生大量二氧化硫、二氧化氮等有毒有害气体及灰尘，造成空气污染。（5） 乡镇企业“三废”。农村过多剩余劳动力为乡镇企业的崛起提供动力支持，多数乡镇企业选在农村附近及河流周围开办工厂，生产过程中企业产生的“三废”影响农村的土地、河流、空气等生态环境。根据 《2018年黑龙江省统计年鉴》 可知，2018年黑龙江省工业废水排放量为19，965.66万吨，其中直接排入环境的为12，047.81万吨；工业废气排放量为13，335.22亿立方米；工业固体废物量为2350.69万吨。由此可见，乡镇企业所产生的“三废”对农村环境有一定程度的影响。（6）畜禽排泄物。近年来，黑龙江省内畜牧业总产值从2009年的870.2万元上升到2018年的1542.4万元，产值总额增长77.25%，畜牧业的发展为推动黑龙江省经济发挥助力作用。2009年至2018年，黑龙江省家禽总量由2009年的13，270.1万只增加到2018年的16，124.7万只，整体畜禽养殖量较大。畜牧业养殖及家畜的饲养一般分布在农村及农村周围，大量家畜排放物未采取任何有机、无公害处理便直接排放在农村环境中，是农村环境污染的来源之一。

2.生活垃圾及污水。现阶段，黑龙江省农村垃圾集中处理工作取得一定的成效，农村街道两端放有垃圾箱且由垃圾车定期进行清理，但仍有部分地区存在生活垃圾在道路、河流、水沟堆积的情况，部分地区农民环境保护意识不高，未能养成垃圾集中处理的习惯，将零碎垃圾随意丢放在农村环境中，对农村生态环境造成一定程度的负面效应。从生活污水处理的行政村比例来看，黑龙江省处理比例达4%，位居全国排名最末位[2]，农村生活污水问题较为突出。

3.城市垃圾转移。农村作为城市生产活动初级资料的输出地，同时也是大部分城市垃圾最终处理的输入地。大量的城市垃圾进入农村生态环境系统中，加大农村生态环境的自身消化压力，严重影响农村空气及环境质量。黑龙江省整体城市环境卫生工作取得很大成效，但是根据有效数据显示，2016年、2017年城市粪便清运量仍达120万吨左右。每年90%的城市垃圾及工业废弃物堆放在郊区农村，给农村环境造成一定程度的污染。

（二） 农村环境污染治理现状

1.农业生产污染治理状况。近年来，黑龙江省不断推动绿色农业的发展，持续推进农业生产污染的防治工作。在焚烧秸秆防治方面，颁布 《黑龙江省大气污染防治条例》，控制秸秆焚烧时间段，明确村、乡、县各级政府的主体责任，严禁农民私自进行秸秆露天焚烧。利用多源卫星对春秋季节地面热源进行监控，构建沟通顺畅网络化监控体系。畜禽污染防治方面，出台《黑龙江省畜禽养殖废弃物资源化利用工作方案》，提出“种养结合、绿色发展”的发展理念，积极推进无害化处理后的畜禽粪肥的还田实验。农用地膜污染防治上，2016年发布《黑龙江省农业委员会关于加强农用残留地膜清理回收工作的通知》，明确打好地膜残留回收工作攻坚战，争取在2020年实现农膜回收率达80%以上。乡镇工业企业污染防治上，重点排查整治涉重金属行业的污染企业，阻断进入农田的生产链条，切实保护农田的生态环境。

2.农村生活垃圾治理状况。2018年12月，黑龙江省政府颁布 《黑龙江省农村生活垃圾治理专项实施方案 （2018—2020年）》，提出在黑龙江省确定6—9个生活垃圾治理示范县，每个县至少确定2个乡镇和4—6个行政村作为试点，加强建设农村生活垃圾收运体系，加大垃圾收集箱、垃圾清理车等基础设施的投入，推进村庄清扫保洁工作，提高农村垃圾无公害处理能力。2018年，黑龙江省建制镇生活垃圾处理率为17.81%，生活垃圾无害化处理率达6.03%，县镇行政层级垃圾处理投入为城市垃圾处理投入的25%左右，乡村垃圾处理投入所占份额有限，应进一步加大农村垃圾处理设施建设，缩小农村垃圾待处理量与现有基础处理设施的矛盾缺口，农村垃圾无公害处理能力及效率有待增强。

3.城市垃圾转移治理状况。近年来，城市垃圾清运数量不断减少，主要得益于省政府不断加大对城市垃圾处理工作的投入力度。2018年黑龙江省环境保护公共财政支出1，540，926万元，累计新建、扩建生活垃圾无公害处理设施20座，新增无公害垃圾处理能力每日可达4800吨，城市生活垃圾无公害处理系统的不断优化，使得城市向村镇转移的垃圾污染物数量逐年下降。2018年，城市垃圾清运量为525万吨，年清运量相较2009年已下降42.43%。2018年，黑龙江省城市生活垃圾处理率为90.49%，生活垃圾无害化处理率达86.94%，虽然黑龙江省现阶段城市生活垃圾处理率有所提升，但仍与全国生活垃圾无害化处理率98.96%有一定的差距。黑龙江省城市垃圾清运量逐年下降，意味着城市垃圾向乡镇转移的数量也在逐年递减，进一步缓解城市垃圾向乡镇转移的污染问题。

二、黑龙江省农村环境污染治理存在问题

（一） 农村环境治理投入比重小，资金投入不足

农村环保活动属于公共事业，投资回报小甚至无，农村环保工作涉及的环保设施与人员等经费均来自政府财政支出。而环境保护支出在政府财政支出中所占份额较小且用于农村环保支出所占份额更小，环保支出呈现由城市向县镇、乡村不断递减的趋势，政府环保财政支出更倾向于城市。而现阶段农村地区环保设施及相关配套服务较为滞后，资金投入作为增强农村环境污染防治能力、提高农村环境保护水平的重要保障，资金投入不足影响农村环境治理效率与水平，使得农村环境污染问题不能得到有效改善。

（二） 农村环保政策及法规执行能力不强，缺乏有效管理监控机制

在国家乡村振兴战略及生态新农村建设的推动下，黑龙江省颁布一系列农村环保政策及相关法规，响应国家号召的同时黑龙江省政府及时推进农村环保工作的立法工作，相关政策、法规以自上而下形式向农村不断推进，农村环境保护体制仍存在“垂直分级负责，横向多头管理”的重大缺陷[3]。部分地区乡镇政府及地区行政机构的执行力度不够，加之部分环保工作缺乏有效的监控管理机制，具体的环保及污染治理工作在农村落实过程中存在滞后性。现阶段，农村环保工作存在农村乡镇级政府缺乏环保监测站、农村基层缺乏环保监测员、农村环保机构缺乏环保监测设施与资金等问题，致使农村环保监测工作效率较低。

（三） 农民环保参与度及意识较低，环保普法宣传力度弱

现阶段农村环境污染治理形式是自上而下的，农民作为环保工作的最大受益者，在农村环境治理的参与度并不高，更多是负责自家农院的垃圾清扫、河道清理等环保卫生活动。国家与黑龙江省政府出台多项环保法律及法规，但农民的法律意识依旧淡薄，守法懂法的意识仍停留在不触犯法律底线或违法行为上，加之农村环保思想宣传教育与环保普法宣传力度不足，致使农民对农村环境生态保护行为缺乏自我认识，村庄整体的环保主人翁意识不强。农村人口作为农村环境保护的攻坚力量，现阶段农民在农村环保问题的认识与理解程度不足，在一定程度上制约农村环境治理的效率。

（四） 农业生产方式粗放与集约并存，面源污染严重

短期经营效益与片面经济的驱动使得不少农户在早期农业生产中开荒种地、开垦伐木，致使农村原始生态环境被严重破坏，加之不合理使用农药、化肥以及劣质农药、化肥的使用，使土壤肥力减弱，进入恶性循环污染链条中，加重农业生产污染负担。改革开放后，农业生产实行家庭联产承包责任制，采取一家一户的耕作模式，现代化农业生产相较于传统生产耗用成本高，小农耕作的现代化农业生产仍处于初期成长阶段，使得农业生产呈现粗放型与集约型并存的方式，注重提高作物单位产量边际效用的同时，忽视耕地与耕地周边生态环境的保护。黑龙江省作物耕种面积广阔，化肥、农药是现代农业耕作中必不可少的，农业生产方式及现状在本质上亦会带来农业生产污染。

三、对策及建议

（一） 提升政府支持力度，发展农村环保四个“支持力”

1.扩大财政支持力。完善农村环境污染治理资金投资渠道，鼓励民间资本参与乡村环保事业。给予环保企业与相关环保机构更多优惠政策，吸引民间企业加入到农村垃圾处理、污水处理等污染处理工作中，以村屯或乡镇为单位进行招商引资。扩大农村环保财政支出占总环保支出的比重，进一步加强农村环保设施建设，提高农村垃圾环保车与保洁服务人员的投入数量。黑龙江省政府可以根据部分地区在水治理、垃圾处理、大气污染治理等方面的实际情况向国家申请专项拨款与补贴，将资金合理、充分地利用到农村环境污染治理建设中，并对农村环保的相关财政支出与专项资金的使用进行严格管控和监督。

2.提升法律、政策支持力。优化农村地方环保政策制度，完善农村环境污染防治法规及法律体系。从农村环境污染源入手，以农村水污染、农药化肥使用污染、农村地膜污染、秸秆焚烧污染等污染源的角度，结合黑龙江省各地区的实际情况，出台乡镇地区环保法规，建设多个环境污染治理示范村，确保每个乡镇至少有一个示范试点，并由点到面进行推广，以村庄或乡镇作为一个单位，通过评选的形式树立榜样单位，并对环境污染治理有效的农村地区予以政策上的奖励，对环境污染严重的地区依法予以处罚。加大农村普法宣传力度，定期通过农村广播等传播媒介，提高农民对环保法律法规的认识和理解。

3.加强科技支持力。推进农村环境综合整治系列工程，大力推进秸秆能源化利用工程、禽畜粪便无害化肥料利用工程、农药化肥施用规范化工程、农村垃圾无公害化处理工程建设。通过科技手段，加大农村环保监督效率，利用卫星和数据监控提高环境监控站的防控水平。创新研发低耗能、低噪音、低排放的农用机械，严格制定大中型拖拉机、收割机等农用机械的污染排放标准。进一步完善和发展农村环境治理的技术与方法，提高农村污水净化、沼气利用等先进技术的研发投入，增强农村环境污染治理科技支持力。

4.完善农业生产服务支持力。农业生产污染作为农村环境污染的重要面源污染源，控制面源污染范围和程度至关重要。加大农药化肥标准施用量指导，成立农村生产定点服务站，定期考察土壤营养状况，规范钾肥、氮肥、磷肥等肥料的施用标准，在保证满足土壤肥力的同时，减少肆意施用大量低效用化肥。结合农村当地种植物种及杂草种类，推进低污染、高效用的农药研制和生产，帮助农户合理减少农药使用量。对农村地区的畜禽养殖场、秸秆综合利用厂、农用地膜回收厂提供定期的技术服务，提升农业生产废弃物综合利用水平。加强农户经济作物科学种植教育，增强农作物、农业生产废弃物科学回收综合利用技术水平。

（二） 优化乡村污染联防联控机制，提高农户参与度

农民作为农村环境污染治理的基础力量，发动广大人民群众力量，使农户切身参与农村环境治理与防控的工作中来，提升农民在环保工作中的主人翁意识，优化农村污染联防联控机制。组建农村环境保护队，成立农村污染防控监督小组，村党政领导牵头，由村民成立评议小组，定期对乡村污染防治情况进行评价，定期考核乡村污染严重的面源及点源污染所在地的治理情况，做到“专区专防，专人专控”的防控体制，借助远程卫星监控与宏观数据监控技术，形成宏观数据监控与微观专人专区监控相结合的防控体系。制定乡村污染防控监督规章制度，确定相关的组成体系、监督范围、考核标准等，严格按照防控监督规章制度推进污染防控工作。利用调查问卷、实地走访等形式对其进行乡村污染治理满意度调查，对满意程度较低的治理范围及工作加大治理力度，及时发现和挖掘农村潜在污染源，切实将农村环保工作落实到实处。

（三） 发展生态循环农业，提升农业综合生产能力

注重农业生产废弃物的循环利用，将种植业与渔业、牧业、相关加工业等有机结合起来，大力发展生态、循环、有机、绿色农业。粮食及经济作物种植方面，加强现代化农业生产技术的研发工作，提升灌溉、耕种、施肥、收割、秸秆处理现代化技术水平。在农村地区大力推进秸秆能源化、无公害化处理，加大推广机械化秸秆还田、用于食用菌培育、生物质发电、制取沼气、用作工业原料等秸秆处理方式。畜禽业养殖方面，发展绿色、生态养殖方式，实现由草场喂养牲畜到牲畜粪便无公害处理后反哺草场做肥料的闭环运营。提升畜禽粪便综合利用效率，大力发展粪便资源化利用技术、粪便无公害处理技术、粪便有机肥分解技术、粪便发酵技术等，提升畜禽粪便的利用效能。

（四） 完善农村环保基础及配套设施建设

农村环保基础及配套设施建设是农村环境治理工作的后勤保障，扩大农村环保基础及配套设施投入的财政预算范围，提高农村垃圾清运车、保洁人员、垃圾处理站、污染排放管道、公改厕所、分类垃圾箱等基础设施与服务的投入量。“千村示范，万村整治”工程主要解决的是村外道路硬化问题，但部分农村地区村内道路硬化问题仍有待解决，政府可以通过采购的形式，依据农村生态环境实际发放水泥、大理石、鹅卵石等材料进行铺路，加快推进农村道路的绿化工程和农村道路网络建设。加快建设农村老年活动中心、体育活动广场、超市、卫生所集一体的农村活动服务站，积极推进美好乡村与宜居乡村建设。

（五） 征收农村环境污染排放税费

通过税收管理手段，对农村环境污染治理征收环境污染排放税，完善和制定农村污染排放税的税收制度，对纳税主体、征收税率、计税对象等进行基本标准的衡量，采取定量与定额相结合的计税方式。征收农村垃圾处理费，实行垃圾排放收费制度[4]。对农民造成的农业生产污染、生活垃圾污染采取征收税费与财政补贴相结合的形式，严格制定污染排放量标准，对于超出污染排放量或造成严重污染的农户采取处罚，并对符合污染排放量要求的农户给予一定的财政补助奖励。