中国共产党党内法规制度建设的实践与启示

陈 曦

（中共大庆市委党校，黑龙江 大庆 163313）

一、党内法规制度建设的回望与梳理

1.革命战争时期党内法规制度建设。1921年，中国共产党成立，“中国共产党第一纲领”在一大会议上被采纳。一大党纲由于在体例上与党章十分类似，因此成为了中国共产党历史上的第一部党内法规。1922年7月，中国共产党二大在上海召开。这次会议在党的历史上诞生了多个首次，其中就包括首部党章的诞生。党章，作为党内法规中效力最高的表现形式，其地位可以类比宪法在法律体系中的位阶，内容规范也可以作为其他党内法规的重要依据。[1]在这一时期，党章进一步严肃了党内的相关纪律，为党的纪律建设奠定了坚实的理论基础。在党的发展史上，党章经过数次修正，与时俱进地为党的建设不断提供理论遵守和文本依据，也为新民主主义革命的胜利奠定了党内法规基础。

然而，党内法规制度建设这一宏大的历史任务并不是一蹴而就的，革命战争时期的党内法规在体例设置还比较简单，在内容上也不够严密。最为突出的表现是当时多数的党内法规都是以“指示”“决定”等党内文件形式存在，且条文规定的内容大多比较笼统、模糊、缺乏针对性，对于具体违反党内法规采取的惩治措施缺少比较明确、细致的规范阐述。上述问题带来的直接后果是这一时期的文件约束力相对较低、体系化弱，难以满足实际需要。此后，党内法规发展的重要分水岭出现——党的六届六中全会，这次全会提出要更加重视党内制度建设，以后的相关文件在内容与形式上均有了质的飞跃。

2.社会主义革命和建设时期党内法规制度建设。具体是指1949年新中国成立至改革开放之前这一历史时期。这一阶段的党内法规制度建设，主要呈现如下基本特征：一是党内纪律的重视程度提升。从1950年开始，党内开始有规划、有步骤地开展整风运动，在此过程中，党内干部的纪律意识、战斗意识大大提升，贪污腐败问题得到了极大解决。二是集中建章立制。《中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》 《中共中央关于在全党全军开展整风运动的指示》 《关于开展反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的指示》 以及 《关于增强党的团结的决议》 ，分别在1949年、1950年、1953年和1954年相继颁布施行，以上法规针对党内纪律涣散、浪费成风的问题进行了约束，为当时的党内纪律建设提供了相对完备的制度保障。然而，这一时期党内法规缺乏稳定性，一定程度损害了党内法规的权威性。[2]

3.改革开放至党的十八大时期党内法规制度建设。1978年，党的十一届三中全会在北京召开，这是一次具有历史意义的会议，其中一个重大发展就是在制度建设方面进一步完善了党内法规制度，加强了党的巡视和纪律监督工作。这一时期先后出台了 《关于加强对党员干部党内纪律监督的若干规定》 《中国共产党党内监督条例 （试行）》 等一系列党内规范。[3]之后，在党的十一届五中全会上又审议通过了一项重要议题即 《关于党内政治生活的若干准则》。《准则》 中明确强调：“每个党员都必须采取措施，维护党的集中统一，严格遵守党的纪律，把纪律作为自己言行的标准”，这标志着党的纪律建设进一步进入了科学化、规范化的轨道。

4.党的十八大以来党内法规制度建设。党的十八大以来，党总结历史经验，高度重视党的纪律建设，将全面从严治党上升至前所未有的理论高度与战略高度，其中一个重要的体现就是在“四个全面”战略布局中创造性加入了“全面从严治党”。将过去以“思想建党”为主的党内纪律建设进一步发展为“思想建党”与“制度建党”双管齐下；同时将“以德治党”与“依规治党”相融合，从道德与制度两个层面严抓党内队伍建设。与此同时，党在实践当中不断扎紧制度笼子，细化、强化党内各项法规制度，使各项制度更加全面化与系统化，逐步形成了一套完备的党内法规制度体系。《中央八项规定》 《中国共产党巡视工作条例》 《中国共产党廉洁自律准则》 《中国共产党纪律处分条例》 《中国共产党问责条例》 等一系列党内法规相继出台。据统计，党的十八大以来，中央涉及修订或全新出台的党内法规总量接近60部，为从严治党提供了强大了制度保障。

除了党内法规的大量制定之外，党的十八大以来，还针对过去党内法规中存在的矛盾、重复等问题，进行了大规模的党内法规清理。这让目前留存的党内法规更为精简、准确，效力大大提升。2013年8月，党中央部署完成第一批清理，发布了 《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，共清理相关党内法规规范和文件达700余件；2014年，第二轮清理，共完成的清理达400余件。

二、党内法规制度建设的经验与启示

1.规范党内法规规划与解释工作，“体系”为先。一是要注重顶层设计。这不但需要中央相关部门及时根据不同阶段的具体问题作出长期的党内法规发展规划，还需要地方相关部门的密切配合。地方应当结合当地具体情况，对党内法规的相关规范做好落实工作，对党内规范及时进行补充，使其更加贴近实践。二是注重基层调研。基层调研是落实党内法规的先决条件，只有经过调研的规范才更具有说服力和可操作性，同时只有通过调研才可以发现最为现实的问题，使相应法规更贴近实际。三是注重广开言路。广泛征求意见，积极听取各阶层、各领域的发声，使党内法规更加民主。四是注重党内法规条文的解释工作。首先，解释主体应当有明确权限。目前，实践中存在着解释主体分散的现象，极大影响了解释的权威性。其次，还应当进一步规范解释方法。要综合运用逻辑、体系、目的、文义、列举、反对、补正等法律条文中常用的解释方式。严格杜绝在党内法规中进行扩大解释和类推解释，避免解释权的无序扩张。

2.明确党内法规实施责任，“落实”为重。党内法规的生命在于施行，党内法规自诞生以来其贯彻执行就是重中之重。早在新民主主义革命时期就有明确规定：“严明党的纪律，是全体党员和党的各部门的首要义务”“违反党的纪律必须经过党委审查”。[4]中国共产党第五次全国代表大会选举产生了党的历史上第一个中央监察委员会。1979年，第一次中央纪律检查委员会全会批准了 《中共中央纪律检查工作任务规定》，规定了“职权范围和机构设置”，与此同时中央纪律检查委员会的基本任务被确定为“维护党的规章制度，认真改进党的作风”。2019年，颁布了 《中国共产党内部法律法规实施责任制规定》。以上举措都鲜明地体现了党对党内法规建设落实极端重要性的认识。

3.完善各项审查机制，“监督”为要。要完善各项监察机制，时刻强调保持监督管理态势不放松，以一种常态化的工作机制保持党内压力和战斗性，防止“一阵风”式的监督检查。在实践中坚持好监督执纪“四种形态”，发扬“惩前毖后、治病救人”的优良传统，把党的干部管理监督关口前移，加强对干部的日常教育和提醒，将严管和厚爱统一起来。要活化监管方式，充分发挥纪委监委作用，充分利用巡视巡察和派驻监督的作用，加强监督的范围和力度，将领导干部对于党规党纪的熟知理解程度作为巡查的重点考察内容之一；将日常督查和专项巡查相结合，力争实现党内监督在时间广度和内容深度上的互补。[5]充分利用外部监督力量，充分发挥媒体力量、人大代表的监督力量，建立一套较为完善的外部信息收集机制。