那彦成办理青海番务实际效果及其成效甚微探究

吴雅舒

（中央民族大学 历史文化学院 北京 100081）

[内容提要] 嘉庆、道光年间青海番族偷盗抢掠蒙古案件频发，使得清朝开始重视番务的整治，以期能够安定边圉。那彦成被任命为西宁办事大臣、陕甘总督期间先后以“剿抚兼施”“防堵与区隔”为指导思想，采取政治、经济、军事等多方面的措施办理番务，虽取得了一些短暂成效，但从清朝后期番案频发的现象来看其措施的实际效果是失败的。那彦成办理番务的成败原因既有清朝的因素，也有那彦成自身的因素。

清代疆臣那彦成在嘉庆、道光朝担任西宁办事大臣、陕甘总督期间针对青海番务（当时称青海藏族部落之人为番，为论述方便使用原称，无褒贬之意）问题采取政治、经济、军事等方面的措施，在一定程度上对清朝的番务进行了整治。目前学术界对那彦成办理番务的成果丰硕，主要是对具体措施的考察并就措施的评价形成了不同的观点，以杜常顺、芈一之等为代表的学者认为那彦成办理番务措施有积极的方面，同时也指出其在根本上并没有解决蒙番冲突；以赵珍、陈柏萍、袁晓文等为代表的成果则对那彦成所采取的措施持肯定的态度。①关于那彦成办理番务的研究著作有：芈一之：《青海蒙古族历史简编》青海人民出版社，1993年。崔永红、张得祖、杜常顺：《青海通史》，青海人民出版社，2000年。马大正、成崇德：《卫拉特蒙古史纲》，新疆人民出版社，2006年。关于那彦成办理番务的研究论文有：杜常顺：《清道光初年那彦成对青海蒙藏事务的整理》《青海民族研究》（社会科学版）1990年第2期；袁晓文、白珍：《清嘉庆及道光初年青海黄河南岸藏族部落还牧河北述论》《西南民族学院学报》（哲学社会科学版）1996年第2期；赵珍：《那彦成整饬青海述略》《清史研究》1997年第3期；陈柏萍：《简述陕甘总督那彦成治理青海》《青海民族学院学报》（社会科学版）1998年第3期；杨红伟：《循化藏区权力运作机制的文化考察——以光绪朝为中心》兰州大学博士论文，2008年；吕德胜：《清代青海“蒙藏分治”政策下的蒙藏关系变迁述略》《甘肃高师学报》2011年第4期；韩牧容、那木拉：《论清代中期对青海蒙藏民族的经济管控——以〈那彦成青海奏议〉为中心》《青海民族研究》2017年第1期；刘惠：《清代疆臣那彦成研究述评》《伊犁师范学院学报》（社会科学版）2017年第2期；王海兵：《生计与越界：清中期青海边地的族际互动与社会控制》《青海民族研究》2017年第4期；周先吉：《浅析那彦成对青海藏区的治理》，《四川民族学院学报》2018年第2期；赵丽君：《那彦成出任陕甘总督期间对蒙藏的治理》，《青年时代》2018年8月下。另外，关于那彦成治理蒙番的成败原因也多是从清朝一方的角度阐述。以往的研究各有不同的侧重点，本文则是以那彦成办理番务的实际效果来看那彦成治番的成败，并从清朝和那彦成两种角度来综合分析那彦成办理番务的成败原因。那彦成在任期间所采取的措施是阶段性的，其先后以不同的指导思想办理番务，前期以“剿抚兼施”的指导思想对番务的治理并没有取得大的成效，直到道光朝其作为陕甘总督出于维护清朝统治的考量又以“防堵与区隔”为指导思想，围绕番族抢劫青海蒙古案件及番族徙牧现象进行了一系列整治，虽取得了一些暂时性的效果，但不能说其办理番务是成功的，这还要从嘉庆、道光朝及以后整个清代番务的背景下进行分析。

一、清朝前期对青海番族的治理

雍正三年（1725），清朝设立西宁办事大臣管理蒙番事务，其统辖范围最初只包括青海蒙古30旗和玉树番族40族。贵德番族81族和循化番族70族原本只由地方官管辖。①文孚：《湟中杂记》，载于张羽新《中国西藏及甘青川滇藏区方志汇编》（第36册），学苑出版社，2003，第361～365页。番族有熟番、生番、野番三类，熟番种地纳粮，生番以畜牧为主，纳贡马银，野番以游牧为主，但由于距离较远，清朝难以控制。贵德有生熟野番三类，循化只有生熟番，载于杜常顺：《清道光初年那彦成对青海蒙藏事务的整理》，《青海民族研究》1990年第2期。贵德、循化厅营官员“无事之际，并不在意此等番子，一旦出事，又惶恐游疑，草率了结，反使愚番猖獗。总督相隔甚远，事又繁杂”②乾隆五十六年七月十三日《寄谕陕甘总督勒保等著将贵德同知设为旗缺等事妥议具奏》，中国第一历史档案馆：《乾隆朝满文寄信档译编》，第22册，岳麓书社，2011年，第628～629页。，清朝于乾隆五十六年（1791）将西宁蒙古边境附近贵德、循化等处熟、生番统归西宁办事大臣兼管，这种由西宁办事大臣统管蒙番的安排更便于职权统一和管理。

清朝对蒙番的管理实行严格的分隔体制，以黄河为界，青海蒙古住于黄河以北及环青海湖四周，番族住于黄河以南地区。③戴燕：《清朝统治青海蒙藏民族的政策及其演变》，《青海师范大学学报》（社会科学版）1992年第3期。清朝令其各守边界，不得私自越界杂处。④乾隆五十六年九月初五日《寄谕西宁办事副都统衔奎舒著严谕青海蒙古不得勾通番子偷窃》，中国第一历史档案馆：《乾隆朝满文寄信档译编》，第23册，岳麓书社，2011年，第358～359页。随着清朝蒙番分隔体制的实行和番族人口日增，青海番族人多地少的矛盾日益凸显，番族迫于生计转向蒙古实施抢掠。

乾隆年间，番族抢掠、盗窃蒙古马匹的案件便时有发生，清朝采取派兵查拿和晓谕的方式，虽拿获了部分盗贼，但多就事论事，对番族盗案无关痛痒。嘉庆初年，清朝对番族盗案的处理也是先拿获案犯，交赃后由官员审办结案，对于抵抗到底的番族则以大兵驱剿的方式示以兵威，令其畏惧，并没有彻底解决番族盗案的打算。⑤《清仁宗实录》卷51，嘉庆四年九月戊辰条，《清实录》，中华书局，影印本，第28册，第652页。番族抢掠蒙古的主要原因在于其人地矛盾引起的生计问题，清朝官员也一度尝试解决。嘉庆五年（1800），台费荫奏请清查番族户口并教番族耕种，但嘉庆帝认为番族成分复杂且清查难度大，“傥必教以树艺，诚恐徒费牛具耔种，亦仍于事无益。”⑥《清仁宗实录》卷64，嘉庆五年四月辛丑条，《清实录》，中华书局，影印本，第28册，第857页。嘉庆帝对番族生计并没有足够的重视，仍是以清朝利益为重，要求官员办理番案“惟当令番子各知震慑，不致再行滋事，而该处蒙古亦诚心悦服，更无控告之事，乃为经理得宜”。⑦《清仁宗实录》卷74，嘉庆五年九月丙午条，《清实录》，中华书局，影印本，第28册，第994页。清朝一味地求得边境暂时安宁，却不从源头上解决根本问题，番族盗案非但没有减少反而更趋频繁，青海蒙古又十分懦弱无法防御番族，只能交官查办，清朝试图通过设卡划界、驱逐番帐的措施来保护蒙古，“不准番众擅入，蒙古擅出”，然而，并没有杜绝番族盗案的发生。

嘉庆十年（1805），清朝考虑到贵德厅员专司办理蒙番交涉事件不足以控驭番族，加重了西宁办事大臣衙门事权，蒙番交涉事件交由西宁办事大臣主政，但仍沿袭以往的办法，“驭边之道总须先示以威，既畏之后，方可施恩抚恤”①《清仁宗实录》卷157，嘉庆十一年二月戊申条，《清实录》，中华书局，影印本第30册，第30页。。清朝隔靴搔痒式的治理方式并没有起到太大效用，加之青海蒙古被抢后愈发依赖官兵剿办且其以少报多向清朝索要补偿，嘉庆帝决议此后对番族盗案置之不理，并计划裁撤西宁办事大臣，由青海蒙古自行防御捍卫。②《清仁宗实录》卷174，嘉庆十二年二月辛巳条，《清实录》，中华书局，影印本第30册，第283页。在清朝整治番案不得要领的情况下，那彦成受命办理番务。

二、那彦成办理青海番务的实际效果

（一）嘉庆朝那彦成办理番务的实际效果

嘉庆朝那彦成先后担任西宁办事大臣、陕甘总督期间以“剿抚兼施”为指导思想办理番族抢掠蒙古案件，一方面进行军队示威、剿捕案犯和法律惩治，一方面赏给番族牲畜抚恤或由喇嘛劝诫，但成效并不大，番族盗案虽在短期内有所减少，由于生计问题没有得到根本解决，番族偷盗现象仍屡禁不止。

嘉庆十二年（1807）七月，那彦成受命办理西宁大通一带番族盗案，其在上任前制定了一个月内解决番案并撤兵的计划，然而，青海的气候和蒙番交往的复杂性使得办理番务的进程并未如那彦成所愿。八月，嘉庆帝发布谕令表示对番案的担忧，“辗转剿办，伊于何底”③《嘉庆十二年八月初六日军机大臣字寄奉上谕》，（清）那彦成著，宋挺生校注：《那彦成青海奏议》，青海人民出版社，1997年，第36页。，那彦成认为官兵剿办足以使番族畏惧，使其短期内不致再犯，因此，对大通一带的不法番族采取大兵进剿“以慑番贼而彰国法”的方案，但在实施过程中一则由于番族地方降雪寒冷，官兵多有伤病，不适宜进剿；二则因那彦成等官员认为出兵“化外无知之野番”既劳损兵力又浪费国库经费。④《嘉庆十二年八月初十日会同宁夏将军兴公奎、陕甘总督长公龄、察哈尔都统贡楚克札布奏为臣等驰抵军营，查明办理情形并现在会剿抚机宜事》，见《那彦成青海奏议》，第37～38页。最终，那彦成只拿获了案犯便迅速撤兵。循化附近的沙卜浪番族凶悍强横，抢劫现象十分严重，那彦成先派兵对其追捕，“枪毙贼尸纵横满地”，沙卜浪番族余众各自逃窜，那彦成又命兵丁继续深入山林打散各番族，按其踪迹进行搜捕，“务期擒斩净尽，以示痛惩”，最终，共有40余族番族投诚。⑤《嘉庆十二年八月十九日会同宁夏将军兴公奎、陕甘总督长公龄奏为攻破沙卜浪一族，焚毁贼巢，余贼剿捕殆尽，并收抚各投诚番族事》，见《那彦成青海奏议》，第45页。然而，清朝并没有再继续深入探寻番族盗窃的根源，而是选择见好就收，嘉庆帝认为“此次兵威已振，勿为蛇足，转难收句矣”⑥《嘉庆十二年八月二十七日军机大臣字寄奉上谕》，《那彦成青海奏议》，第41～42页。，在嘉庆帝的指示下那彦成对投诚番族适当宽免，但番族由于无法糊口，不久又开始抢掠。九月，不法番族骚扰西宁大通一带，住居黄河以北的25旗蒙古因畏惧而逃入边界，番族在叛逆蒙古的引带下寻踪抢掠边界，那彦成虽立即委派大员逐处详查，催令蒙古各回原游牧处所，清厘内地边界，但其所采取的措施始终以分隔蒙番、肃清边界为基础，没有立足于解决番族的生计。①《嘉庆十二年九月十二日会同宁夏将军兴公奎、陕甘总督长公龄奏为派员驱逐逃入内地之蒙古以清边界事》，见《那彦成青海奏议》，第64页。

嘉庆十五年（1810），那彦成任陕甘总督，依据法律对不法番族处以刑罚，蒙古默洛伙同番族喇卜许古偷窃牲畜，二犯依法拟绞监候。由于那彦成办理番案惩罚力度的加强，“是以去冬至春，青海衙门尚无蒙古呈报抢夺之案”，冰桥结冻后，“亦无野番偷渡抢窃之事”。②《嘉庆十七年三月初十日会同西宁办事大臣福公克精阿奏为撤回西宁防河官兵事》，见《那彦成青海奏议》，第102页。不过，短暂的宁静之后，番族盗案继续频发。嘉庆十八年（1813）四月，有番族持枪抢掠官马并伤及兵丁，那彦成一面派兵迅速查拿案犯，一面晓谕附近番族，尽管拿获并惩治了贵德、循化的不法番族头目卡加什加洛、纳南木，但依然是就事论事，番族盗案并未因此减少，甚至在青海会盟之际仍有番族抢掠蒙古，查办官员对番族盗案并不上心，认为“其情形不过如内地之寻常劫案”，有的官员虽上奏称已命令官兵前往缉拿案犯，但并未追获，“仍属纸上空谈”③《清仁宗实录》卷348，嘉庆二十三年十月戊寅条，《清实录》，中华书局，影印本，第31册，第594页。。番族盗案频繁发生，清朝官员带兵追剿只要稍有成效，随员兵丁即可撤兵并获赏赐。④《清仁宗实录》卷365，嘉庆二十四年十二月癸丑条，《清实录》，中华书局，影印本，第31册，第836页。可见，嘉庆朝那彦成所采取的措施并未真正改变番族盗窃的现象。番族熟悉清朝的惩治措施后，对清朝的处理方式产生免疫，先持观望态度，寻找机会避免与清朝官兵正面对抗，更加肆无忌惮地抢掠蒙古，甚至抢掠内地民众。

那彦成对番族的抚恤主要体现在两个方面，一是赏给部分番族牲畜并派官员晓谕番族。如对前来投诚的沙卜浪40余族番族当面进行劝导，并奏请赏给部分牲畜令其糊口，使番族对清朝感恩戴德，以期能够“靖狐兔于边陲，化梗顽于指掌”⑤《嘉庆十二年九月初三日会同宁夏将军兴公奎、陕甘总督长公龄奏为沙卜浪大喇嘛诺尔布带同大头目完木古等来营顶经具结投首并尖木赞来营归命，天威远播，边塞肃清，恭折驰奏事》，见《那彦成青海奏议》，第56页。。二是由喇嘛前往劝诫番族。那彦成认为清朝以往主要依赖通晓汉语的熟番与番族进行联络，而对这些熟番的背景并不了解，“番子敬信喇嘛较蒙古尤甚”，清朝可以先对番地各大寺庙的喇嘛“示之怀柔，妥为驾驭”，先令喇嘛前往劝谕各生番，宣扬清朝的威德，以达到安定边界的目的。为清朝出力的喇嘛，“赏给庙宇之名，或赏名号，以示鼓励。”⑥《嘉庆十二年八月二十五日会同宁夏将军兴公奎、陕甘总督长公龄奏为官兵搜捕沙卜浪余贼，该番贼畏惧乞降，先行酌撤官兵事》，见《那彦成青海奏议》，第49页。那彦成通过喇嘛的力量劝诫番族取得了一定的效果，“多立条规，愚番仍不能尽悉，与其徒为无益纷扰，莫如固我藩篱，需以柔化，似为稍得要领。”⑦《嘉庆十二年九月十二日会同宁夏将军兴公奎、陕甘总督长公龄奏为筹议〈西宁善后章程〉事》，见《那彦成青海奏议》，第67页。随着那彦成措施的推进，喇嘛劝诫番族的方式也开始出现弊端。有的喇嘛在劝诫时中饱私囊，收受贿赂，使得番族的生计越发严峻，继续走上盗窃之路。

总之，嘉庆朝那彦成以“剿抚兼施”为指导思想所采取的措施对于番案的治理并没有大的改观，番族盗窃依旧频繁。

（二）道光朝那彦成办理番务的实际效果

道光初年，番族抢掠案件愈发复杂，有不少内奸勾结蒙番偷盗劫掠，甚至与私开小店的歇家倒卖军火、粮茶。时任陕甘总督的那彦成在清朝边地形势严峻的情况下，以“防堵与区隔”为指导思想，采取政治、经济、军事等方面的措施，在一定时期内阻止了番族抢掠，减少了番族的徙牧现象，肃清了清朝内地，但从长远来看其办理番务的实际效果是失败的。

那彦成以“防堵与区隔”为指导思想所采取的措施主要有四个方面：第一，“绝内奸”。那彦成认为“绝内奸”是办理番案的治病之源，随之产生了一系列病症，“绝内奸”的具体实践就要围绕这些病症进行。①《示严乐园办理番案书》，见《那彦成青海奏议》，第257页。首先，剿灭“伏病之穴”，派兵惩办甘州边境野马川一带的汉奸。其次，断绝“滋病之根”。内地、蒙古汉奸多勾结番族偷窃并私贩茶叶、火药、口粮，那彦成秘密拿获十余起盗案的不法番族，由西宁府、县严格审查办理，“务绝根诛而断祸种”②《九月二十五日奏为遵旨确查青海现在情形，酌安卡隘，严拿汉奸，恭折具奏，仰祈圣鉴事》，见《那彦成青海奏议》，第134页。。另外，那彦成对朝贡喇嘛和贸易番族也登记造册，加强审查力度，杜绝内奸在其中混杂。再次，革除“丛病之府”。蒙番歇家本为官设，不法蒙古、番族私开小店贩卖军器、火药，易换口粮，那彦成封禁私开歇家，搜查店内违禁器物，将窑洞窝铺全部填塞拆毁，为首的私歇家“照私通土苗例，拟发边远充军，为从之犯，拟杖一百、徒三年。”③〔清〕杨京开纂，张庭武修：《丹噶尔厅志》卷7，见甘肃省古籍文献整理编译中心编《西北稀见方志文献》第55卷，线装书局，2006年，第874～878页。最后，禁开“引病之阶”。甘州边境野马川一带的野牛沟、八宝山产金砂，清朝在大通县开设札马图官金厂开采，由于汉奸、番族前往偷挖，那彦成奏请封闭金厂。④《清宣宗实录》卷46，道光二年十二月丁未条，《清实录》，中华书局，影印本，第33册，第814～815页。第二，“断接济”。一是在各最紧要卡隘驻兵设防，与西宁“声息相通”，目的是将野番逼入绝境，待其投诚后“再申之以约束，要之以重信”，“总期河界划清”。⑤〔清〕杨京开纂，张庭武修《丹噶尔厅志》卷7，见甘肃省古籍文献整理编译中心编《西北稀见方志文献》第55卷，线装书局，2006年，第874～878页。为杜绝黄河北岸野番潜赴南岸抢劫谋食或汉奸偷运粮茶军火接济，那彦成设卡严密巡防并派专司稽查，增兵防守偏僻小路。二是严格蒙古换粮程序，每票只准用一次，且在票上注明粮数、人数及牲口，问明路程，在固定期限前往卡伦缴销，杜绝不法蒙古利用可乘之机将票卖给野番。⑥《十月二十三日奏为擒获抢掠蒙古、扑犯卡隘之蒙古、番子审明正法，并筹定防卡兵数，稽查歇家，裁革通事，严定〈蒙古买茶章程〉，恭折具奏，仰祈圣鉴事》，见《那彦成青海奏议》，第146页。第三，对黄河北岸野番实行千百户制度。那彦成提出“欲办河北，先办河南”的方案，令贵德、循化文武官员对黄河南岸番族编查户口，“是河南之法一定，河北之番但一过河，即在彀中”⑦〔清〕邓承伟原本，基生兰续纂《西宁府续志》，卷9，见甘肃省古籍文献整理编译中心编《西北稀见方志文献》第55卷，线装书局，2006年，第608页。，黄河北岸野番无法留于黄河以南，处于被孤立的情势，此时那彦成对黄河北岸野番实行千百户制度，“以番治番”，由各族千百户管理番族，对其政绩进行赏罚，并酌定《易换粮茶章程》。对于番族中持观望态度的，那彦成也晓谕示好，筹划将其妥善安置。第四，添防兵。那彦成奏请在哈拉库图尔西南七十余里察汉托洛亥地方添设营堡，从甘州、宁夏、河州、凉州、西宁、肃州各标下挑选年力精壮、技勇娴熟的1000名兵丁前往防守，一年更换。另外，自千户庄至阿什贡添一处塘汛并拨南川营属10名兵丁防守，阿什贡至贵德官渡添三处塘汛并拨贵德营30名兵巡缉。⑧《清宣宗实录》卷71，道光四年闰七月辛丑条，《清实录》，中华书局，影印本，第131页。为预防野番趁冰桥结冻时借机偷渡，那彦成派拨西宁、河州二镇属400名兵丁分布河干防范，并派西宁、河州二镇各带100名兵亲自前往番族地界抽查保甲，巡视渡口，冰桥融化后再撤回。⑨〔清〕升允、长庚修，安维峻《甘肃全省新通志》，卷46，清宣统元年（1909）刻本，第62页。在甘肃西宁镇属之康家寨堡等汉、回、番杂处的边要地方，那彦成也奏请增设塘汛，添兵防守。

那彦成以“防堵与区隔”为指导思想，采取“绝内奸”“断接济”、添防兵、对黄河北岸野番建立千百户制度的方式，试图阻断番族粮茶供应、隔绝蒙番间的交往，以此来杜绝不法番族的抢掠和番族的徙牧现象，虽暂时取得了一定的成效，道光帝对那彦成所采取的措施较为满意，认为其“办理西宁番案甚属得宜”①《清宣宗实录》卷78，道光五年正月辛亥条，《清实录》，中华书局，影印本，第263页。，那彦成所采取的措施是否彻底解决了清朝办理番务的忧虑呢？答案是否定的。

事实上，那彦成卸任陕甘总督数年后，番族盗案继续发生，并延至清朝晚期。道光朝后期，番族屡次聚集人马持械抢掠，附近蒙古各旗牧放牲畜、官兵厂马等都是其抢掠的目标，甚至有不法番族在官兵会哨时堵截，分股滋事。②(清)升允、长庚修，安维峻：《甘肃新通志》卷46，清宣统元年（1909）刻本，第64页。番族盗窃人数也愈发增加，由原来数十名至数千名，更有两地番族联合盗窃的情况。道光二十五年（1845）七月，不法番族聚集2000余人分股肆扰群科。③（清）升允、长庚修，安维峻：《甘肃新通志》卷46，清宣统元年（1909）刻本，第64页。九月，西宁拉安族黑番伙同果洛克番族占据青海蒙古游牧地并在嘉峪关外抢劫。④慕寿祺著：《甘宁青史略（六）》卷20，兰州俊华印书馆，1936年，第9页。咸丰二年（1852），甘肃凉州镇羌卡外不法番族2300余人抢掠松山一带牲畜40000余只。同治年间，又有察汉诺们罕旗番族逃跑并勾结他处番族抢掠蒙古和喇嘛勾结野番作乱的情况。⑤《清穆宗实录》，卷243，同治七年九月戊戌条，《清实录》，中华书局影印本第50册，第375页。

一方面，番族盗窃的形势趋于复杂，另一方面，道光朝那彦成以“防堵与区隔”为指导思想所提出的各项措施既没有得到有效的延续，又逐渐暴露出弊端。道光二十四年（1844），富呢杨阿对番族进行惩创和驱逐后，上奏称已将黄河北岸不法番族肃清，将那彦成所设防河兵丁全部裁撤，又另外在察汉托洛亥附近添设将军台、会亭子二城堵御番族。⑥道光二十四年六月初四日，《筹议派拨青海蒙番官兵协同驻防官兵，按季轮流游巡会哨章程折》，见哲仓·才让辑编：《清代青海蒙古族档案史料》，青海人民出版社，1994年，第113～114页。两年后，富呢杨阿的方案“于防堵并无裨益”，清朝又恢复那彦成添防兵的措施，在察罕托洛亥等防城的1200名驻兵内拨出600名，再拨西宁、河州二镇400名兵丁，分布沿河的头岱、东信、忙多等渡口，派令守备、千、把等严密防守。⑦《清宣宗实录》卷433，道光二十六年八月壬申条，《清实录》，中华书局，影印本，第39册，第419页。然而，到了设防后期，察汉城添设的蒙古防兵因凑办口粮生计贫穷，且原定例每季换防120余名兵丁，咸丰朝只能派出20名兵丁驻防，人数与原制大有差别，“实属有名无实”。⑧咸丰元年闰八月十一日，《萨迎阿等奏遵议察罕（汉）城蒙古防兵裁撤等由》，见哲仓·才让辑编：《清代青海蒙古族档案史料》，青海人民出版社，1994年，第138页。防兵都无力驻防，不法番族偷渡和盗掠的现象只增不减。另外，那彦成此前因内奸和番族偷挖金砂将西宁一带金厂封闭，随着清朝追捕不法番族兵力不敷，咸丰四年（1854），易棠奏请在察汉俄博营所管辖的亦斯们沁、野牛沟、沙金城三处各招募1000名猎户协助官兵，其中一半猎户防范番族，一半淘挖金砂作为口粮，这无疑给内奸的滋生又提供了机会。⑨《清文宗实录》卷130，咸丰四年五月甲寅条，《清实录》，中华书局影印本，第42册，第310页。道光朝那彦成还奏请裁撤了西宁办事大臣衙门的全部额设通事，但由于西宁办事大臣衙门管辖事项多，到后期办事缺人，咸丰朝萨迎阿又奏请在西宁办事大臣衙门内留用20名熟悉蒙番语言的通丁。⑩咸丰元年五月二十四日，《萨迎阿片》，见哲仓·才让辑编：《清代青海蒙古族档案史料》，青海人民出版社，1994年，第126～127页。那彦成虽将野番驱逐回河南，不准其日后偷渡，但这样的现象屡禁不止，咸丰六年（1856）又有番族偷渡过河进行抢掠，其他番族效尤，清朝派令察汉托洛亥驻防副将军及青海两翼盟长等将偷渡各番驱逐回巢。①咸丰六年七月二十一日，《易棠等奏河南野番偷渡肆抢现在查办由》，见哲仓·才让辑编：《清代青海蒙古族档案史料》，青海人民出版社，1994年，第142～143页。咸丰朝及以后，回族叛乱和海疆事务使得清朝自顾不暇，对于番族滋事是一种放弃解决的态度，“此时只好羁縻，将来蒙番能否相安，惟在随时妥办。”

三、那彦成办理青海番务成效甚微原因

清朝办理青海番务多年，始终没有彻底触及番案问题的核心。嘉庆、道光两朝那彦成先后以“剿抚兼施”“防堵与区隔”为指导思想采取的措施对青海番务的办理并没有大的成效，为什么番族问题一直没有得到解决呢？这还要从清朝和那彦成两种角度来分析。

（一）清朝

第一，官员敷衍了事。清朝所设管理蒙番事务的西宁办事大臣重点管蒙古，对番部的治理没有很好地反思，多就事论事，没有形成长期的经营思想，清朝也多次想取消西宁办事大臣，但碍于蒙番事务不好管理，撤销后又恢复旧制。然而，经年累月，西宁办事大臣中也不乏办事不力、循私舞弊等劣迹的，那彦成上任前，历任西宁办事大臣台布、都尔嘉等办理番务敷衍了事引起嘉庆帝不满。嘉庆十年（1805），玉宁推卸责任并奏请将青海蒙古事务归并陕甘总督管理被免职。②《清仁宗实录》卷150，嘉庆十年九月辛未条，《清实录》，中华书局，影印本，第29册，第1064页。其余办事官员也多应付差事，贵德同知嵇承裕扣留刚咱、达仓、完受族番目所交赔赃钱，并命属下撒谎瞒报。③《清仁宗实录》卷344，嘉庆二十三年七月癸卯条，《清实录》，中华书局，影印本，第32册，第552页。甘肃安肃道瑞林玩忽职守，未上报回民田全呈控麻木沟等偷挖金沙一案，又没有及时拨兵查拿不法番族，延误了办理番案的最佳时间，“以致巨案未能早结”④《清宣宗实录》卷46，道光二年十二月丁未条，《清实录》，中华书局，影印本，第33册，第814页。。至清朝后期，官员敷衍办事、不理讼案的现象更多。西宁绅士、平番耆民等在西宁金县一带被抢劫，曾在署总督处多次禀告，官员不为查办。咸丰朝营务废弛，官兵追捕不法番族不力，“历任总督粉饰消弭，以致养痈成患”。西宁办事大臣及各官员草率行事，对于番务的整治毫无裨益，反而使番族盗窃更加猖狂，部分官员又矫枉过正，如道光三十年（1850），陕甘总督琦善剿捕番族过当，攻打未参与抢劫的雍沙番族，并波及蒙古，琦善虽被罢免，但破坏了清朝对番族的羁縻政策。⑤（清）升允、长庚修，安维峻：《甘肃全省新通志》卷46，清宣统元年（1909）刻本，第65页。

第二，急于求成。嘉庆、道光朝办理番案都要求迅速解决，并不重视结果，只要番族畏惧，就撤兵了事。嘉庆帝唯恐劳烦兵力，消耗国库，命官员“赶紧剿办，克日撤兵蒇事，方为妥善”⑥（清）升允、长庚修，安维峻：《甘肃全省新通志》卷46，清宣统元年（1909）刻本，第65页。。办理番务初见成效，官员就被调走，善后章程也草草了结，清朝只想求得眼前的安宁，没有治理番族的长远计划。道光朝的番务也要求“赶紧办理，以期迅速蒇事，勿任蔓延”，在道光帝的催促下，官员急需做出政绩交差，但又没有足够的时间去解决问题，因此对办理番务并不上心。如长龄在任时剿捕案犯后迅速撤兵，而两月后番族又再次抢掠，可见其办理无效。道光二年（1822），那彦成上任前收到道光帝谕令，办理不善“惟该督等是问”，在道光帝的施压下，那彦成也急于求成。

第三，经费紧张。嘉庆、道光朝已经进入清朝中后期，国库紧缺，没有充足的财力支持长久用兵。因此，清朝办理番务以“节靡费”为前提，对于可以乘胜打击的形势，也认为“亦不值再劳兵力”。西宁办事大臣衙门原额设酬赏银1000两，但在办事过程中缉拿不法番族、巡查兵役都需多给赏赐，因经费紧张，官员甚至支用养廉银。道光四年（1824），那彦成以所用银两“需费数倍于昔，额设之项，实属不敷”奏请增加酬赏银，道光帝命从司库存贮各属旧草变价款内拿出银两交西宁府发商生息，用所获利息增加青海酬赏银，这从侧面也可看出清朝财力不支。道光六年（1826），杨遇春奏称西宁口外防河巡哨经费“历年支销，每形短绌”，请求取消旧例两季巡哨中的夏季大巡哨。总之，由于经费紧张，那彦成等官员在番务中相形见绌，在一定程度上妨碍了番案的整治。

第四，蒙番分隔体制的滥觞。清朝在青海实行严格的蒙番分隔体制，蒙古和番族以黄河为界不得私越，这使得本就空间狭小的番族人地矛盾更加严峻，繁多的番族人口和狭小的地域范围不相匹配，造成一部分番族生计堪忧，转向蒙古抢掠谋食。雍正初年清朝设立西宁办事大臣管理蒙番事务，但由于青海民族的复杂性及路程远近悬殊，循化、贵德一带番族并不归西宁办事大臣管辖，而是由地方厅营办事，这些官员往往玩忽职守，对番族并不在意。乾隆末年清朝虽将贵德、循化等处番族统归西宁办事大臣管辖，但事实上由于地域限制，对于青海边地的野番无法进行有效管控，使得循化、贵德野番滋事作乱的情况没有得到及时治理，才造成了嘉庆、道光朝乃至清后期番案频发及番族徙牧现象的出现。

第五，清朝皇帝收缩边疆政策的考量。在很长一段时期内，清朝重视蒙古并对其大加优恤，助长了蒙古内部的不良风气，此后青海蒙古日益懦弱，被抢掠后坐等官员代为查办，但清朝无暇每次帮助剿办，只能鼓励其自行防卫。由于那彦成之后的历任官员办理番务基本采用以往军队示威的方式，注重解决番族盗窃的表象，始终没有触及番务的核心问题，因此，到了清朝后期参与盗窃的番族人数愈发增加，加之此时各地叛乱不断，清朝已没有余力认真处理番案。咸丰朝，清帝默认“环海八族”的形成，同治年间清朝彻底放弃解决番务，“惟当设法羁縻”。

（二）那彦成

第一，对番务重视不足。那彦成首次办理番务之初，对形势估计过于乐观，计划在一个月内解决并撤兵，但事与愿违。在早期查办不法番族时，那彦成并没有足够重视，认为其“不过鼠窃狗偷，万不值张皇剿办”。随着在办理番案时困难的增加，那彦成也认识到解决番族问题绝非易事，“若云计出万全，边境义安，实不敢易言。”①《八月二十日奏为遵旨前赴西宁查办番案先行复奏，仰祈圣鉴事》，见《那彦成青海奏议》，第123～124页。然而，那彦成还是盲目自信，低估了番务的难度，“今既断其内线，既无随同抢劫之利，又经断绝粮茶，固不敢侵犯边陲，亦断不能立足河北，实可不劳而定，万不值多糜帑项，防此愚番。”②《二年十二月十三日奏为拟改沿边营制，酌定〈会哨章程〉，筹划经费以重国帑而慎边防，恭折具奏，仰祈圣鉴事》，见《那彦成青海奏议》，第206页。在断绝黄河北岸野番粮茶接济与进剿“伏病之穴”后，野番多四处逃窜谋求生计，那彦成认为已采取的措施“是犹驱蛇龙而返之，逐豺狼而归之山”，必能将黄河北岸野番驱逐回河南。此后，那彦成对黄河南岸和北岸的番族编查户口后，三个月内便迅速肃清了黄河北岸地界，事实上，黄河北岸番族全部被驱逐后，仍有偷渡抢劫的情况发生，以至于道光朝后期、咸丰同治年间番族盗窃成为清朝皇帝的一块心病，任何驱剿方式都无法根除。

第二，措施的弊端。嘉庆、道光两朝那彦成所采取的措施并没有抓住核心解决番族的生计问题，仍是以清朝利益为重，对办理番务没有长远计划，办理完毕即撤兵。嘉庆朝那彦成以“剿抚兼施”为指导思想所采取的措施在具体实行过程中产生了各种弊端，再加上后期随着番族抢掠案件的复杂性，又出现了如内奸、私歇家、偷挖金矿、野番偷渡等新的问题，“剿抚兼施”已不足以解决现状。至道光朝，那彦成以“绝内奸”“断接济”、建立千百户制度、添防兵等措施践行清朝的民族政策，但在办理时秉持着“先清内地而后议办野番”①〔清〕杨京开纂，张庭武修《丹噶尔厅志》卷7，见甘肃省古籍文献整理编译中心编《西北稀见方志文献》第55卷，线装书局，2006年，第874～878页。的想法，本身就存在弊病，以清朝内地为主，野番次之，这决定了其在具体的措施中难以触及番务核心。那彦成将番务的重心放在派镇、道查验番族户口上，对于番族主要问题的整治却没有实际的行动，使得“内地奸民无事则教引野番复扰边境，有事则冒名抢掠私运军装”②慕寿祺著《甘宁青史略（六）》，卷19，兰州俊华印书馆，1936年，第36～37页。。如前所述，那彦成所采取的各项措施在其卸任后也并没有得到有效的实施，金厂重开，防兵被撤，番族更加放肆地盗窃。番族的生计问题始终得不到解决，那彦成却欲依靠断绝番族粮茶供应、驱逐黄河北岸野番、增设卡隘会哨等方式来区隔番族、蒙古、回族、汉族等的正常交往，以期肃清清朝边圉，求得“一劳永逸之计”，这是不可能的，以至于其在办理番务后期提出安兵屯田的计划来转移对番族治理的注意力，“执事前设屯卫之策，当时非格部议，则数年前屯防已就，可无此番经营”。③〔清〕杨京开纂，张庭武修：《丹噶尔厅志》卷7，见甘肃省古籍文献整理编译中心编：《西北稀见方志文献》第55卷，北京：线装书局，2006年，第874～878页。

第三，实施措施时瞻前顾后，言行脱节。作为清朝官员，那彦成有着根深蒂固的儒家思想，既要听从皇帝的指令早日办理完结，又要考虑经费、人员的短缺问题，因此，那彦成采取措施时瞻前顾后，“如果必须进剿，再行厚集兵力痛加剿办，断不敢因惜小费畏难苟安，若野番穷蹙畏惧，过河远遁，亦断不敢劳师费财，意涉贪功。”④《八月二十日奏为遵旨前赴西宁查办番案先行复奏，仰祈圣鉴事》，见《那彦成青海奏议》，第124～125页。那彦成办理番务没有根本的原则，“忽议抚忽议剿”⑤慕寿祺著：《甘宁青史略（六）》卷19，兰州俊华印书馆，1936年，第36～37页。，察汉诺们罕旗内属下勾结野番偷盗并私贩粮茶接济野番，那彦成也认识到继续将察汉诺们罕一旗留住黄河北岸百害而无一利，上奏称“方拟一俟明春开冻，定当首先痛剿无遗”，但其见察汉诺们罕悔罪投降后也只是严词切责“仰体皇上好生之仁，宽其一线”，没有严格的惩罚措施，与奏疏所言脱节。

第四，部分政策未得到支持。在很长一段时期内，清朝重视蒙古并对其大加优恤，这无疑助长了蒙古内部的不良风气，随着青海蒙古日益贫困懦弱，其遭番族抢掠后多坐视不管，等待官员帮助抓获案犯并求得清朝赔偿。然而，官兵撤退后，不法番族又卷土重来，继续抢掠。为防范番族，那彦成奏请移驻官兵防守各沿边卡伦，但嘉庆帝认为仅移驻官兵防守“竟置该蒙古等于不问”，“亦非安边抚驭之道”，没有同意。前任甘肃省吏目陆陶庆曾在军营内差遣，熟悉番务的办理流程，那彦成奏请将其继续留任，道光帝以现下番族地界已经肃清且该吏目有了新职也未允准。⑥《清宣宗实录》卷79，道光五年二月庚申条，《清实录》，中华书局，影印本，第34册，第269页。不久，甘、凉、肃州一带有番族滋扰，那彦成奏请拨兵防守所属边地各卡隘，道光帝谕令此“系一时权宜之计，日久恐滋糜费，务须于春融后剿捕肃清，即行裁撤”⑦《清宣宗实录》卷44，道光二年十一月丁丑条，《清实录》，中华书局，影印本，第33册，第782～783页。，未准许。总之，清朝皇帝或出于重视蒙古的考虑，或出于经费紧张的限制，对那彦成一些添设防兵、留任官吏的请奏都没有准许，这在一定程度上也限制了那彦成办理番务的发挥。尽管那彦成后来提出对整治番案效用不大的安兵屯田计划，清朝皇帝依旧没有同意，“只须申严边备，自固藩篱，使贼番不能窜扰内地，勿致轻启事端，是为至要”⑧《嘉庆十二年十一月初三日军机大臣字寄奉上谕》，见《那彦成青海奏议》，第73页。，清朝对办理番务的态度可见一斑。

四、结语

嘉庆、道光两朝那彦成先后以“剿抚兼施”“防堵与区隔”为指导思想，采取一系列措施整治番务，在短期内取得了一定成效，肃清了边地，保证了暂时的安宁，是值得肯定的，但从嘉庆、道光朝以后整个清代番务的背景下来看其办理番务是失败的，道光后期及咸丰同治年间番族盗案更趋频繁和复杂。清朝的番族问题始终没有得到彻底解决，造成这种结果的原因是多方面的。那彦成以维护清朝利益为出发点，重点管理蒙古，对番族没有足够重视，未触及番族盗窃的根源，其卸任后所提倡的措施多被取消；清朝统治者出于国家利益的考量与民族政策的局限性对番族的治理并不上心，期盼固守疆域，仓促了事；西宁办事大臣任期短，尤其到了清朝后期，官员吏治腐败，番务的办理更加不受重视，清朝一味地采取示威进剿和政治、经济、军事上的防堵区隔以求边地“一劳永逸”，官员也没有结合和顺应青海的区域特殊性和蒙番杂处的复杂性适当变通，仍沿袭军队示威和羁縻的方式，番族偷盗现象不断出现，清朝又因各地叛乱自顾不暇，至清晚期，清朝彻底放弃解决番族盗案。