赋权·认同·合作：农村生态环境参与式治理实现策略——基于计划行为理论的研究

王芳，李宁

（华东理工大学 a.社会与公共管理学院；b.马克思主义学院，上海 200237）

2017年党的十九大提出生态宜居是乡村振兴战略的总要求之一，2018年《关于实施乡村振兴战略的意见》再次明确“乡村振兴，生态宜居是关键”[1]。伴随着城镇化与现代化的推进，农村社会中的生态环境问题以及由此引发的环境冲突群体性事件有所增多，已成为政府、社会与学界密切关注的重要议题。进入中国特色社会主义新时代，习近平强调“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”，“为子孙后代留下可持续发展的‘绿色银行’”[2]。这一系列重要论述为农村生态环境问题的解决提供了行动指南。与此同时，习近平提出要“持续开展农村人居环境整治行动”，“打造美丽乡村，为老百姓留住鸟语花香田园风光”[3]。新时代农村生态环境问题已成为推进乡村振兴战略中亟待政府和学界关注解决的现实难题。

一、相关研究现状

现阶段，学界对农村生态环境治理的研究成果可谓汗牛充栋，理论研究与实践研究在逐步深入推进。学界对农村生态环境治理的研究成果主要分为政府治理型[4]、市场治理型[5]、社区治理型[6]与自主治理型[7]等四种模式。此外，还有学者从合作治理[8]、整体性治理[9]和协同治理[10]等视角对农村生态环境治理展开深入研究，进而找寻农村生态环境治理问题的化解之道。学界常见探讨的市场治理型、社区治理型、自主治理型、合作治理型、整体性治理型以及协同治理型等多元治理模式言人人殊，但在当前中国语境下均可被视为“参与式治理”类型。参与式治理表现为“放权式治理”，倡导鼓励政府与社会间构建良好的合作治理关系，不断增加行政力量、组织力量、社会力量与市场力量的民主协商和互动合作，促进政府生态环境治理决策科学化与民主化的增量发展。

纵观已有研究成果可以发现，行动主体和空间场域是生态环境参与式治理研究的核心要素并贯穿其中，“结构—行动者”成为学界探究生态环境参与式治理模式的主体逻辑主线。面对社会转型与治理理念变革的现实情形，农村生态环境治理无疑要“从生态环境威权主义向生态环境民主主义过渡，从政府管控模式向参与式治理模式转型，构建现代化的生态环境治理体系”[11]。《农村人居环境整治三年行动方案》（以下简称《行动方案》）着重强调在推进农村生态环境治理中坚持发挥村民主体作用与激发村民参与动力原则，实现农村生态环境共建共治共享的目标。农村社区居民对生态环境利益需求及其走向有着清晰的掌握，对生态环境治理的积极参与可以促使其享受参与式治理绩效提升带来的福祉，“积极的村民主体性参与”正是农村生态环境参与式治理实现的强劲动力。然而，居民的“局外人与看客”心态使得农村生态环境治理呈现“无意参与”“无力参与”和“无路参与”的治理窘境[12]。“积极的村民主体性参与”元素的缺失极易引发公众对政府的依赖，从而促使政府过度地肩负起生态文明建设的责任[13]。现阶段，学界对农村生态环境参与式治理仅仅关注其外在性结构因素，缺乏对公众作为人本身内在能动性因素的关注。虽然学界对参与式治理中行动者的特质给予了考察与关注，但是缺乏从个体层面尤其是心理属性等方面开展的研究，这成为学界研究的不足之处。本文基于社会心理学领域的计划行为理论，探寻参与式治理模式构筑的内在动力，对农村社区公众参与的可行性进行深入探究，从而尝试构建农村生态环境参与式治理模式。

二、计划行为理论：农村生态环境参与式治理的分析工具

（一）农村生态环境政府直控型治理模式困境与治理转型

农村生态环境问题是伴随着城市化、现代化与工业化发展而衍生出的制度性后果。从制度与政策的角度来看，农村生态环境资源的公共性、非竞争性与非排他性的属性，促使政府要承担起生态环境保护与治理的重要政治责任。政府作为政策制定的主导力量与资源的拥有者，在生态环境治理中承担着领导、决策、组织、协调、监督等职能。农村生态环境治理实践中已形成以生态环境部门为引领，农业、林业、水利、卫生与国土部门协同共治的生态环境治理格局，进而农村生态环境治理逐渐演变成政府的“独角戏”，学界将其称为政府直控型治理模式。政府直控型治理模式是指农村生态环境保护与生态环境治理由政府行政权力主导掌控，生态环境治理方式是渗透于方方面面的管控与服务，治理目标在于实现农村社会的稳定与和谐。政府直控型治理模式使得社会公众更期待政府完全成为生态环境治理的主体，整治农村环境就是政府责无旁贷的职责与义务。“中心—边缘”的社会结构与政府直控型治理模式的弊病日益显现：“公民生态环境话语权缺失、生态环境治理主体地位沦落以及公民对生态环境保护事业参与不充分。”[14]张国磊等指出，政府直控型治理模式存在自下而上的底层回应不足的治理困境，难以实现经济发展与环境治理之间的平衡[15]。王名等指出政府受制于经济发展与政治方面的压力束缚，难以有效落实生态环境保护与治理的职责[16]。基于政府自身的视角审视，政府在生态环境治理方面难以成为社会环境公共利益的代言人，正如马克思·韦伯所言，“虽然在理论上科层组织只是非人格的部门，但实际上它却形成了政府中的独立群体，拥有本身的利益、价值和权力基础”[17]。伴随着社会转型与治理理念的变革，参与式治理可以成为化解政府直控型治理模式困境的良策，成为农村生态环境治理转型发展的方向，并已逐渐落实到实践层面，推动乡村生态“善治”目标的实现。

（二）计划行为理论在农村生态环境参与式治理中的应用

当前学界对农村生态环境参与式治理的理论研究与实践研究逐渐深入，取得了丰硕的学术研究成果。学界对农村生态环境参与式治理的研究，均将其置于不同于政府直控型治理模式的研究视角进行深入分析，对农村生态环境参与式治理中的优势与弊病，学界往往从制度体系、法律机制、市场因素以及社会环境等结构性因素的视角进行解读分析。部分学者基于行动者的特质探究政府、社会组织、公众与市场等行动主体之间的互动，但是缺乏从公众作为社会个体的能动性视角的分析。公众与社会组织、市场、政府等参与主体不同，其具有人的社会属性，个体心理动机因素作为内在动力对推动农村生态环境参与式治理达成集体行动具有不可忽视的作用。本文基于计划行为理论探寻农村生态环境参与式治理实现的内在动力，对农村居民参与环境治理的心理动机作出有效的解释，在此基础上提出参与式治理实现策略，以有效化解农村环境治理中的参与困境。

计划行为理论是由Icek Ajzen提出并用以解释阐明社会公众在社会行动中如何改变自身行为模式的理论体系[18]。计划行为理论指出，影响社会公众行为意愿的因素主要包括态度、主观规范、感知行为控制与行为意向等。态度是公众个体对特定行为所作出的正面或者负面的评价，在一定程度上表现为社会公众对采取并实施特定行为结果的显著信念的概率性。主观规范则是着重强调公众实施执行特定行为时所承受的来自重要他人与制度规范的社会压力。感知行为控制是指公众个体对特定行为的控制能力，即公众个体对能力、机会与资源的感知状况。公众个体对自身掌握的资源、能力与机会感知愈强，则知觉行为控制能力愈强。行为意向是指社会公众对采取特定行为、参与集体行动而作出的主观概率的判定，折射出个体对特定行为采取的意愿。态度、主观规范与感知行为控制这三类因素通过行为意向间接影响行为的表现，公众个体对采取特定行为的态度越积极，感受到来自社会、组织与制度的压力越大，以及感知行为控制能力和采取特定行为的意向越强烈，越有助于执行实施特定行动。

学界现有的研究成果表明，计划行为理论在生态环境治理领域可以得到有效的应用与实践。Oskamp S[19]，Brent S．Stee1[20]，De Young，R[21]以及Taylor[22]的研究成果显示，环境治理参与式治理中公众的态度与其行为意向之间存在正相关关系；Joseph R．Hopper[23]、Sparks P[24]指出来源于亲朋好友与邻里间的环保行为所营造形成的社会压力，会对社会公众的环境保护与环境治理的行为意向产生显著影响。Cheung S F[25]认为知觉控制因素会和态度与主观规范对生态环境治理场域内个人的环境意图与环境行为带来影响，并且呈现正相关的态势。现有研究在理论层面与实践经验方面论证了态度、主观规范、感知行为控制等因素通过行为意向间接地对公众环境行为施加影响。在私人环保行为领域的研究中，计划行为理论已经得到广泛具体的应用与实践，然而，在公众作为行动主体参与农村生态环境治理领域的研究中则处于空白状态，亟待进行深入探讨与挖掘。

三、计划行为理论下农村生态环境参与式治理可行性分析

社会实践的发展与推进离不开理论的引领，计划行为理论在构筑农村社区生态环境参与式治理模式中具有充足的理论支撑。基于计划行为理论的农村生态环境参与式治理实践探索，有助于探寻公众参与的内生动力，为农村生态环境参与式治理的形成奠定理论基石。

首先，利益相关者身份塑造了农村生态环境参与式治理中农村居民的正向行为态度。环境资源的关联性、整体性与外部性的特点，使得每一位居民既是受益者与享受者，也是环境利益的相关者。弗里曼从广义的角度将利益相关者界定为“能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”[26]。利益相关者理论确立了农村居民的利益相关者定位，即不应将其视为排除在生态环境治理场域之外的客体，而应将其视为与生态环境治理密不可分的主体。“缺乏参与的生态环境治理会让公民对政府部门以及村庄事务产生距离感，进而会降低民众对政府决策的认可以及生态环境保护的义务感。”[27]农村居民作为利益相关者，将促使“生态环境治理是政府责任”的传统观念向“生态环境治理是大家的共同责任”的新观念转型，进而以“在场”身份参与农村生态环境治理的事前决策决议与执行过程，并与政府、市场主体力量就生态环境资源的配置在平等协商与互动沟通的基础上达成共识，明确多元主体各自的利益分配与职责内容，将生态环境公共利益建立在社会认同的基础上。与此同时，农村居民的社会认同又为其参与社区生态环境保护与整治的意向和行动奠定心理基础。

其次，制度倡导与社会规范塑造农村居民在农村生态环境参与式治理中的规则意识。通过行政制度、法律体系以及社会规范体系等方面施加的压力约束，可以规范农村居民的环境治理行动意向，即通过制度体系与法律政策的规范引导培养居民的规则意识，促使其遵守生态环境规范，管控约束自身的环境行为。《行动方案》中明确规定居民维护生态环境的责任，即规定庭院内部、房前屋后环境整治的责任要由居民承担，同时倡导群众讲卫生、树新风、除陋习，摒弃乱扔、乱吐、乱贴等不文明行为。政府对居民进行规范约束与倡导教育后，农村居民在一定程度上可以形成环境保护的责任意识与主人翁使命感。现阶段乡村社会中的生态文明责任意识与主人翁意识作为一种概念被存储在农村居民的环境认知中，但农村居民对这种意识的认知尚处于含糊状态甚至尚未形成清晰的认同，当农村居民在生态环境治理场域中受到制度、组织与权威人士所施加的压力后，其便会将生态责任与自身身份联系起来，从而迅速认同与接受自身的责任主体身份。

除法律法规与制度政策等行政强制手段外，社会规范在生态环境公共事务协调与生态环境行为规范约束等方面也发挥着重要作用。社会规范一般包含常规性的行为与社会奖励或制裁的行为两个方面的内容，常规性的行为强调农村居民平时做什么，而社会奖励或制裁的行为则着重要求农村居民应当或者不应当做什么。农村社区内部有着丰富的社会规范体系，农村生态环境资源的公共属性使得环境治理在国家行政权威与市场调节机制失效的情形下，可以凭借村庄内部的舆论和“礼”制约“越轨者”，使其在村庄“见不得人、抬不起头”。村庄社会规范可以被视为来自村庄重要他人行为的压力，迫使居民根据自身所处的社会情境做出符合村庄语境期待的“理性行为”。

最后，制度承认和空间设置促使农村居民的控制能力得以提升与强化。在社会结构变革与强调治理理念的社会背景下，国家顶层设计层面逐渐实现从“社会管理”向“社会治理”转型，以实现国家治理体系与治理能力现代化。“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之所以发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”[28]进入中国特色社会主义新时代，在社会治理理念的兴起与践行以及推进国家治理体系与治理能力现代化的时代要求下，农村生态环境治理从“政府直控型治理”转向“参与式治理”无疑是对制度选择与社会行动模式的创新、发展和超越[29]。

现阶段，面对生态环境福祉的日益增长以及强调环境权益的现实情形，农村生态环境治理中农村居民参与的热情日益高涨，基层参与力量正在崛起，这为农村生态环境参与式治理的构建与发展奠定了重要的现实基础。《中华人民共和国环境保护法》与《环境保护公众参与办法》均明确了公众获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，给予公众参与生态环境治理以法制保障。《行动方案》要求在农村生态环境整治中充分发挥村民主体作用，坚持推进基层政府、企事业单位、农村自治组织与村民多元主体共商共建共治共享，切实保障农村居民的决策权、参与权、监督权。现行生态制度政策的实施既是对农村居民参与生态环境治理的制度保障，又是对农村生态环境参与式治理模式构建与发展的制度回应。农村基层力量正日益成为农村生态环境参与式治理模式构建的重要支撑与保障，农村居民的控制力量由此得以提升，并推动自身积极主动参与到农村生态环境治理中。

四、基于计划行为理论的农村生态环境参与式治理实现策略

如何构筑农村生态环境参与式治理模式，激发农村居民参与生态环境治理的动力与热情，基于计划行为理论分析公众参与的心理动机因素并进行制度创新显得尤为必要。农村居民作为参与式治理模式的重要主体，“他们不应被首先看成是精心设计的发展计划的利益的被动接受者”[30]。农村生态环境参与式治理模式的构筑需要从根本上转变农村居民参与理念，推动其社会认同，形塑激发其主体意识，不断推动其在农村生态环境治理中的可持续参与。基于计划行为理论的分析视角，依托农村居民参与农村生态环境治理的心理动机，本文提出基于“赋权—认同—合作”参与体系推动构建新时代农村生态环境参与式治理模式。

（一）赋权：培育农村居民的主体意识与参与自信

社区是居民的社区，农村生态环境善治目标的实现需要以农村居民参与为前提，农村居民无疑是农村社区生态环境治理的主体力量。“公众对所在区域的生态条件最为了解”，“只有广泛的民主参与形式才能使公众能够争取到一个矢志于公众福祉与环境福祉的社会”[31]。赋权主要是在生态环境治理中赋予农村居民决策权、参与权、执行权与监督权，充分维护农村居民的主体地位，这也是在农村生态环境参与式治理构建中对农村居民参与主体地位的承认与认可。在农村生态环境治理中，由于受制于政府直控型治理模式，居民参与生态环境治理呈现“自上而下”被动参与的特点，参与的广度与效度受制于政府的主导安排与态度偏好。赋权公众可以扭转政府与居民之间信息不对称的局面，确立居民对自身参与能力的认同。

首先，构建农村生态环境治理信息共享平台。农村生态环境参与式治理实现的前提是公众能够获取政府公共事务的相关信息，而搭建农村生态环境治理信息共享平台可以让农村居民知悉生态环境治理运作过程以及治理过程中的难点与棘手问题；可以对农村居民的利益诉求给予及时有效的回应，最大限度地获得农村居民的理解与支持。搭建农村生态环境治理信息共享平台需要基层政府充分透明地公开与共享农村生态环境治理决策、农村生态治理决策执行落实情况与实施成效等信息。例如，上海农村社区通过定时定期召开的党员议事会、村民议事中心会、村民小组长与村民代表会议等制度路径，从农村环境治理项目规划、施工运营到验收，全程吸纳党员与村民的意见或建议，促进村民对环境治理全过程的监督，切实保障公众在环境治理中的知情权、监督权与参与权。村庄生态环境治理重大决策实行决策前召开听证会、政策执行中召开协商会与执行结束后召开评议会的“三会”机制，以及热线“通话”、接访“答话”与上门“谈话”等“三话”机制，也能够不断回应农村居民对生态利益的关切。“三会三话”机制形成了农村社区对村民舆论回应的倒逼机制，直面公众对环境治理的敏感议题，消除群众困惑[32]。

其次，强化农村生态环境治理权力授予保障。在农村生态环境参与式治理推进中，对农村居民的赋权是对政府行政主导治理模式的纠偏，可以引导农村居民充分融入农村生态环境治理中。对农村居民的赋权能够促进其充分地表达自身的生态利益及生态价值诉求与主张，强化其参与获得感与融入度，激发其参与农村生态环境治理的持续动力。例如，浙江省嘉兴市在构建农村生态环境参与式治理中强化农村居民对污染企业的“抽查点名权”与否决权，从而保障其对农村生态环境治理的参与权与监督权[33]。农村生态环境参与式治理中依托赋权合作机制，可以促使农村居民充分有效地维护与保障其生态环境利益主张和生态价值诉求，从而维护农村生态环境正义。地方政府应通过引导农村居民充分参与生态治理，实现对农村生态环境治理的全面覆盖，督促辖区内的经营企业履行生态绿色发展责任，践行“两山”理念，实现经济发展与生态环境保护的协调与均衡。

（二）认同：强化居民生态意识和绿色价值理念

在农村生态环境参与式治理模式构筑中，利益因素与成就感动机影响和制约着居民参与行为，同时回应着居民参与生态环境治理的工具理性与价值理性导向。农村生态环境治理中以物质利益奖励与资金奖励为核心的工具理性虽能满足农村居民个体的“理性需要”，引导其作出符合自身利益的理性选择，但农村居民并未超越自身利益关注生态环境公共利益，其参与的内在动力也未从根本上得到有效激发。而以成就感动机为核心的生态价值理性聚焦农村地区绿色生产、绿色消费与绿色生活理念的形塑，是推动农村生态环境治理行为意向达成的内在动力，也是激发农村居民参与的有效策略。

首先，增强农村生态环境治理精神激励认同。直接认同主要表现为以通报表扬、予以称赞、评优评先与事迹宣传等为代表的精神嘉奖和鼓励。各级政府可以制定实施奖励制度，通过社区微信公众号、社区宣传栏与社区微新闻等载体宣传和鼓励农村居民参与乡村生态环境治理，强化其成就感与获得感，增强其参与农村生态环境治理的信心与热情。例如，嘉兴市通过颁布实施《嘉兴市环境污染举报奖励办法》，固化参与生态环境污染举报奖励制度，在精神激励与信任认同等方面作出了较好的诠释。嘉兴市每年从积极参与生态环境公益事业的社会公众中评选出“生态嘉兴先锋人物”与“环保风云人物”，并宣传嘉奖其先进事迹，同时表彰、奖励其他为环境保护与环境公益事业作出突出贡献的市民[34]。

其次，培育农村生态环境治理情感信任认同。间接认同主要是通过他人示范而形成带动对他人参与行为认可与激励的示范效应。农村“熟人社会”的特性使得农村生态环境治理可以借助规范、关系网络和信任机制塑造认同激励。自古以来，传统乡村社会治理就具有能人治理型的特点，乡村社会内部德高望重者、精英分子、乡村乡贤以及党员干部能够借助自身的示范带动争取周围人的情感认同，带动更为广泛的公众参与农村生态环境治理。农村生态环境参与式治理中应传承发扬中国共产党的群众路线，依靠发动人民群众的力量参与农村生态环境治理。中国农村社会注重家庭本位伦理理念，农村生态环境参与式治理的建构与实现，需要借助社区内部的德高望重人士与社区精英力量引领带动周围村民培育情感信任认同，形成“我家有先进，事事要争先，乡亲向我看”的先锋意识，不断扩大凝聚农村生态环境参与式治理辐射网络，增强农村生态环境治理凝聚力与整体合力，形成“干部带头、党员示范、群众跟上”的农村生态环境治理参与图景。

（三）合作：构建生态治理协同共治的伙伴关系

在农村生态环境治理由“政府直控型治理”向“参与式治理”转型过程中，公众作为平等的参与主体，与政府协同合作，形塑着共同治理的合作伙伴关系。引入公众平等有效的参与，可以实现农村生态环境治理的分工，明确治理职责，让政府与公众在把握各自优势的基础上构建政府公众合作性治理机制。政府与公众协同共治的合作伙伴关系的建立需要以信任为前提，通过赋权与认同两种路径可以重新界定政府与公众的职责范围，让渡一部分空间给公众，塑造“完全值得信任”的合作伙伴关系。

首先，构建农村生态治理协同共治模式。政府与公众形成合作伙伴关系是农村生态环境治理改革的新图景，公众作为平等主体与利益相关者参与农村生态环境治理并与政府构成伙伴关系，这是农村生态环境治理结构的重组。参与式治理中应着重凸显居民“参与”，鼓励农村居民积极参与社会公共事务，主张政府与居民间建立良性互动的合作关系，在互信基础上建立互惠互利的网络治理结构。例如，上海在农村河道整治中，针对整治河道划分条段、网格与责任区，构筑“一级河长（镇级层面党政人大班子成员）+二级河长（村两委班子成员、老村干部与村后备干部）+党员河长助理+群众河道监督员+村民治水志愿者”的五级河道治理监督体系。上海农村社区河道整治依托五级河道治理监督体系搭建了上下联动的治理参与平台，极大地调动了农村居民的参与。通过民主协商与协同共治机制，农村居民与政府建立了良性互动的合作关系，实现了多元主体优势的有效整合与多方的价值利益共赢[35]。

其次，搭建农村生态治理组织合作平台。组织合作平台就是实现农村生态环境治理中公众参与的组织建设，通过培育发展社区自治组织，化解农村居民参与碎片化与偶发性的问题，实现“个体自发参与”向“组织化参与”转型。生态环境组织建设可以为农村居民建立组织化参与平台，赋予参与者生态环境治理的合法身份，促进社会力量的培育成长。例如，江苏省泰州市姜堰区为化解公众专业知识欠缺以及个体力量薄弱、组织碎片化的难题，鼓励成立培育环保社会组织——乡村环保生态家园协会。生态家园协会积极吸纳德高望重的农村居民、环保志愿者与公共服务人员，发挥其在农村生态环境治理中的环保纠纷调解员、环境监管协管员、基层民意调研员与生态文明宣传员作用。乡村环保生态家园协会依托“社会组织+人民调解+圆桌会议”互动对话机制邀请利益相关者展开对话互动与平等协商，互动对话机制经过陈述、提问、讨论、征求意见、相关单位作出承诺等环节确保环境信访人的利益诉求主张得到充分表达与维护[36]。可见，农村生态环保组织能够在集体行动实现、利益诉求表达与资源获取等方面发挥组织、协调和整合的作用，并将公众凝聚起来实现相互的示范作用，组织内的规范可以成为农村居民环境意向形成的重要动力。