结构式嵌入：大数据驱动地方政府治理现代化的实现机制

戴梦石 祁文博

一、问题的立论及提出

现代社会是一个高速发展的流动性社会，科技的发展和社会结构的扁平化与人的不断交融带来一个“数据时代”。大数据在不断的改变人类社会的生产方式、生活形态以及人的精神世界。与此同时，数据的进步与发展也为公共管理实践与理论的发展带来新的时代契机，在不断改造、重塑与变革公共管理理念、结构以及体制机制。党的十八届五中全会明确指出“实施国家大数据战略”的顶层设计，2015年国务院又发布《促进大数据发展行动纲要》，将政府大数据建设嵌入到国家治理体系与治理能力现代化的宏观战略、中观制度与微观政策之中，不断推进政府数据共享，完善大数据在经济转型、社会治理、生态建设、民生保障等方面应用的体制机制。但是值得注意的是，大数据驱动政府治理现代化，绝非是一种由A到B的线性变迁，而是一个复杂的结构和功能的发展。“社会的政治结构决不是紧跟着社会的经济生活条件的这种剧烈的变革发生相应的改革”。①《马克思恩格斯选集》第3卷，第446页，北京：人民出版社，1995。在推进政府治理现代化的过程中亦是如此，作为政治结构的一部分，地方政府治理现代化的要素也绝非伴随大数据的迅猛“侵袭”发生线性改变，粗放式的政府治理方式在转向精细化、智慧化治理的过程中会呈现出“复式转型”②张翔：《“复式转型”：地方政府大数据治理改革的逻辑分析》，《中国行政管理》2018年第12期。的逻辑特点，这蕴藏着一定的治理风险。本文基于大数据在驱动地方政府治理现代化过程中的困境，从理论层面对这一现象进行解析，进而通过将大数据理念、制度、机制以及目标结构式嵌入地方政府治理，不断推动地方政府治理的现代化转型，满足民生发展与改革创新的实践需要。

二、大数据驱动地方政府治理现代化内涵与特征

大数据驱动地方政府治理现代化的内涵在于政府在获得海量数据资源的基础上，利用现代技术科学分析大数据，并据此将大数据不断转化为地方政府领导者和决策者的洞察力、判断力与决策力的过程。这是一个由传统的经验驱动、问题倒逼以及偏好驱动不断的向科学决策、数据驱动以及理性分析转型的过程，这意味着地方政府应顺应时代发展的潮流，主动接纳与拥抱大数据，发挥大数据在推进地方治理协同化、政策制定科学化、公共服务精准化以及危机治理前瞻性的作用。

（一）政府决策科学化

大数据时代的政府治理现代化，要求“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”，这意味着大数据给国家治理方式带来了颠覆性变化，在政府政策制定方面表现的尤为突出。原有的经验式的决策方式已经无法适应大数据时代下地方政府治理。大数据能够将原有的碎片化的信息与看似没有任何内在关联的“微”事件，通过数据挖掘，将其内在联系与相关逻辑揭示出来，佐助政府决策科学化。

（二）地方治理协同化

协同治理是对传统治理模式的超越，追求的是政府、市场、社会三者之间的平衡与调适，以追求地方“善治”。这是一种新型的网络化治理模式。异于原有的等级制与市场自由主义治理模式，“网络化治理主张政府、市场和市民社会作为社会多元治理主体，在制度化的治理结构中，为实现一定的公共价值而采取联合行动。”③陈剩勇、于兰兰：《网络化治理:一种新的公共治理模式》，《政治学研究》2012第2期。特别是伴随着大数据、人工智能、区块链的蓬勃兴起，正在倒逼地方政府治理逐渐由经验治理走向科学治理、由等级制转向扁平化、由碎片化治理趋向协同化治理，政府治理模式的嬗变实质是政府在应对社会结构分化、利益诉求多元以及问题丛生的风险社会所做的“内在革命”。特别是在基层治理领域中，构建以基层党组织为核心、基层政府为主导、多元社会治理主体参与的治理格局，已经成为党和政府的重要政策方向与实践指向。

（三）公共服务精准化

大数据推动地方政府在提供公共服务由粗放式向精准化转变，这主要表现在地方政府利用大数据能够精准预测公共服务需求。在以往的公共服务供给过程中，供需不匹配一直是制约公共服务效率的典型问题，供给盲区或供给过剩几乎是常态。而大数据时代的到来，能够辅助政府精准预测公共服务或者产品需要供给的数量、种类与质量，进而使公共服务供给与需求相匹配。大数据的开放性、扁平化特征可以消除部门之间、政府与公民之间的信息非对称性。此外，政府可以借助大数据，实现政府与公民需求的双向互动，在精准、迅速匹配供求的基础上，突破原有的单一的、自上而下的供给方式，为民众提供多元化、定时式的公共服务方案。

（四）危机治理前瞻性

现代社会是一个高度不确定性、复杂性的风险社会。风险、问题、矛盾汇聚成一个多重面向的危机管理的时代，公共危机管理是对影响经济社会发展以及大众的生活、工作乃至生命构成威胁的突发紧急状态进行化解、预警、处置和恢复的过程，①胡税根、王汇宇、莫锦江：《基于大数据的智慧政府治理创新研究》，《探索》2017年第1期。这为地方政府有效、快速应对公共危机管理带来了挑战。大数据等现代信息技术的发展为有效应对公共危机带来了可能。利用大数据，重塑公共危机管理流程，通过及时监控、研判、预警，实现对危机的全流程、动态性治理。前瞻性的危机治理需要实现部门之间、政府与民众之间的信息互通互联，突破专业分工与层级壁垒，实现危机治理的协同性、动态性与前瞻性，这是地方政府治理现代化的题中之义。

三、大数据驱动地方政府治理现代化的问题与挑战

作为国家治理体系的活性载体与实践平台的地方治理，处在大数据、区块链、云计算、人工智能（AI）等风起云涌的时代，地方政府治理结构并未随之同步发生转型，地方政府治理的理念、基础设施、方式方法以及体制结构方面仍然难以满足公民在大数据时代对地方政府治理的新要求与新期待。

（一）数据思维缺乏

现实无一例外的表明，虽然我们已经进入“大数据时代”，但是基于工业经济时代的地方政府治理仍然存在着“命令-服从式”治理方式、“刺激-反应式”管理模式，难以应对现代社会高度不确定性、复杂性的现实状况。一是大数据应用不足。长期的官僚科层体制限制了公权力部门的思维方式，路径依赖的影响使得难以更新原有的治理理念，经验式治理与冲动型决策依然存在。没有数据思维就无法以开放的胸怀、包容的心态去面对、拥抱、积极利用大数据，更难以发挥大数据在地方政府治理现代化中的重要作用。二是对大数据盲目依赖。大数据治理作为一种思维方式与治理理念，需要的是科学运用，而非盲目依赖。许多地方在国家大力倡导“大数据战略”的呼吁下，开始意识到大数据在地方政府治理的重要作用，盲目运用大数据，迷信大数据的决定性作用，“数据利维坦”不断异化现实风险与新型危机。②唐皇凤：《数字利维坦的内在风险与数据治理》，《探索与争鸣》2018年第5期。

（二）数据共享机制不足

虽然我国政府掌握着超过80%的数据资源，但是“深藏闺中”却是对大数据资源的极大浪费。之所以大数据没有发挥出应有的“数据红利”，最大程度上方便人类的社会生活，其中一个重要的原因在于大数据应用的碎片化，数据共享机制不足，“信息孤岛”与“数据鸿沟”依然存在。一是政府层级之间、部门之间数据共享机制不健全。传统的金字塔式的管理体制带来数据共享的单向性，下级机关的数据无限被上级机关共享，而上级机关的数据却无法共享给下级机关。此外，职能部门之间的过细分工也使得数据共享与应用存在着障碍与困难。二是政企之间、政社之间数据共享程度较低。一方面由于数据类型不同、数据标准差异、数据的格式不一，政企之间、政社之间的数据共享存在着现实障碍；另一方面，由于数据安全风险、数据共享补偿等问题的天然存在，这就意味着政府将数据泄露给市场或社会，可能会带来巨大隐患。

（三）科层体制的困扰

地方政府不得不承认，大数据治理成为地方政府治理的潮流与必然选择，但是地方政府却囿于原有科层体制的困扰与弊病，对大数据有一种“爱恨交加”的复杂情感。一方面，惊叹于大数据在推进地方政府治理现代化的巨大力量，希望能够有效借助大数据的治理优势，发挥其在公共服务、民生保障、经济升级以及社会治理等方面的作用。另一方面，原有的科层体制为大数据的应用设置了障碍，这主要表现为纵向的金字塔式的官僚体制与横向的职能分工的过细化。前者指的是层级节制的纵向管理体制能够带来清晰分工、组织严谨以及便于控制的优势，但却与大数据治理的扁平化取向格格不入；后者指的是横向的分工专业化与专门化，虽然“专业的人做专业的事”是现代社会治理的应然取向，但是专业分工与地域分工带来的“分割效应”，进而会治理的碎片化，与大数据治理的网络化协同治理背道而驰。为此，在地方政府治理现代化中，大数据应用困境与诞生于工业社会时代的官僚体制息息相关。这并不意味着我们应该完全放弃官僚体制，而是应深刻认知官僚制所依托的组织形态、社会现实、经济基础，在时代转变的背景下，结合大数据应用，不断调适体制，以适应地方政府治理现代化的现实需要。

（四）公民参与不足

奥巴马曾经说过：“人民知道的越多，政府官员才可能更加负责任”。从理论上讲，在大数据时代，扁平化信息的开放与透明是重要特征，这就给公民参与地方治理带来了更多的机会与可能。大数据驱动公民参与地方治理逐渐由组织参与变为个体参与、间接参与变为即时参与、被动参与变为主动参与。参与的议题、形式、方式方法及途径也不断呈现广泛性、多样性、即时性，且主要以手机移动平台为主要参与媒介。但是现实表明，由于公民的受教育水平、对大数据的接受程度以及参与意识均难以匹配大数据的发展，公民参与地方治理的动力与积极性不足。诸如，在涉民政策中，自上而下的决策体制仍然大行其道，公民参与不足带来对政策的漠视，如何有效使公民参与到地方治理，提高参与的积极性、有效性，成为地方政府治理面临的重要问题。

四、大数据结构式嵌入地方政府治理现代化的路径

“嵌入本来是指某一事物（固体A）卡进另一事物（固体B）的过程和结果。”①王思斌：《中国社会工作的嵌入性发展》，《社会科学战线》2011年第2期。但是引入人文社会科学领域之后，其内涵和外延在不断丰富。“嵌入理论”最初是波兰尼在《大转型：我们时代的政治与经济起源》提出的，他指出：“社会关系被嵌入经济体系之中……市场经济只有在市场社会中才能运转”。②卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，第50页，杭州：浙江人民出版社，2007。虽然波兰尼没有对“嵌入”这个概念做清晰详尽的阐释，但是他使用的“嵌入”概念的内涵与我们现在使用的内涵基本一致。格兰诺维特对“嵌入”理论做了更为详尽的阐释，他将人作为嵌入社会关系中的行动者，并以此维系同周遭社会网络的生产关系与社会关系。关系性嵌入与结构性嵌入成为“嵌入式”理论分析社会问题的两种范式。③许爱梅、崇维祥：《结构性嵌入：党建引领社会治理的实现机制》，《党政研究》2019年第4期。本文运用结构式嵌入范式，分析大数据嵌入地方政府治理的过程、机制以及效果，力图解析大数据结构式嵌入地方政府治理现代化的路径。根据已有的地方政府治理实践，基于结构主义视角，大数据应在以下几个方面结构式嵌入地方政府治理现代化之中。

（一）理念嵌入

如火如荼的大数据时代为地方政府治理现代化提供了环境、背景、技术以及路径，但是与之相匹配的价值理念—大数据思维仍然缺失。大数据不仅是海量的数据资料，更是一种思维理念，其倡导的价值与准则使得问题解决的方式发生改变。原有的基于有限理性的决策方式渐受挑战，大数据以其“全样本”、“去中心化”、“方法性”的内在规定性要求地方政府要重视“琐碎的少数”，让数据发声、用数据决策，以此助力民生福祉与美好生活实现。大数据思维合理嵌入地方政府治理之中，既要重视大数据在推进地方治理现代化中的重要作用，不断摆脱原有的经验式治理与冲动型决策，科学发挥大数据在决策科学化、公共服务精准性以及危机治理前瞻性等方面的伟力，也要规避对大数据的盲目依赖，充分认识大数据的固有缺陷，合理处理好公民隐私权与数据开放性、国家安全与信息爆炸、自由意志与数据禁锢、数据独裁与沉默少数的关系，警惕“数据利维坦”的缺陷，不断寻求科学有效的数据治理之道。

（二）制度嵌入

与现实社会空间有别，数据空间的虚拟性、无边界性、高度自由性以及隐蔽性等特点不断为实现科学有效的数据治理路径带来挑战，也为大数据在地方政府治理中有效发挥其价值与作用带来新问题。大数据的收集、处理、分析以及利用均要有规范的制度体系保障其稳定有序运行。这就意味着，应不断完善数据空间安全管理规范、数据舆情与预测以及危机管理等相关法律法规的制度约束。一是需要完善与大数据治理相关的法律制度和标准体系。既要健全针对大数据治理中相关主体的权利义务、权力与责任的相关制度规范，又要通过法律制度将相关主体聚合成社会治理共同体，发挥治理合力。二是统筹国家与社会、政府与市场等多方合作。国家与地方政府应积极研究针对大数据开放、共享、保护与安全等方面的法律法规，将数据治理的生命周期全过程纳入到规范管理，推进大数据在法律制度的框架下最大程度发挥自身效用。加大对数据滥用、侵犯公民隐私权、影响国家安全的惩处力度。二是不断通过强化公民数据意识，提高其责任意识与法律意识。

（三）目标嵌入

大数据结构式嵌入地方政府治理的最终目标是实现基层治理体系与治理能力的现代化，这与时下国家的期盼与民众的期待目标一致。具体到地方政府治理的各个领域，由于利用大数据的发展速度不一、利用水平有别以及大数据在各领域的嵌入程度差异，因此具体目标也有所出入。但是在地方治理中，“以人民为中心”的目标追求应始终是大数据治理的核心。我们应该意识到大数据治理不是冰冷的数字治理，更非冷漠的理性数据分析，而是饱含温情与人本关怀的治理机制，倡导的服务理念、运行的是人本价值、畅通的共建共治共享的治理机制，从而抵定一个持续进步发展与民生导向的“美丽中国”。

（四）机制嵌入

大数据的开放与共享是发挥大数据在地方政府治理中作用的前提。其一，共享机制的嵌入。要在打破原有僵化的体制机制的基础上，推动政府部门、事业单位以及行业之间的数据交流与共享，打破“信息孤岛”与“数据烟囱”效应，实现数据的开放与融合，培育交叉共融的新业态，发挥大数据在提升地方政府治理现代化水平中的重要作用。此外，还需要强化数据资源标准化建设，以地方政府为主导，逐步推进数据收集、数据交流、数据分析以及数据安全保密等关键环节的标准制定，推动传统治理模式向大数据治理模式的过渡与衔接，探索地方治理多元合作共治模式。其二，大数据治理绩效评价机制的嵌入。地方政府应通过信息公开与数据共享，提高施政的透明度与公开性，强化社会主体对城市公共政策的监督与评价。其三，大数据安全保障与应急管理机制的嵌入。伴随着数据开放与共享，数据安全值得我们密切关注。为此，既要强化大数据自身的安全，做好数据保护工作，厘清数据的权责利关系，还要发挥大数据在安全生产、应急管理中的重要作用，努力构建以大数据为基础的安全生产体系。

五、结 语

大数据作为地方政府治理的资源、价值、动能与机制，已经开始在地方政府治理现代化的进程中崭露头角。但是要想将大数据作为一种根植性、浸润性的治理理念、机制与模式，应将其结构式嵌入地方政府治理现代化的静态系统、动态体系与价值理念。大数据时代的到来为地方政府治理体系的调适提供了新的可能与方法。基于对大数据驱动地方政府治理现代化的基本问题与现实挑战的思考，地方政府治理现代化应该在两个维度进行有效拓展。一是从“数据权利”角度优化地方治理的人民性，即治理的公共性；二是从“数据效能”的角度出发强化地方治理的绩效性，即治理的有效性。清晰认知这两个维度，离不开权威性与法治化的双重视角。前者指的是执政党和地方政府应根据治理情景，使其治理权威保持稳定有力、且能够合理更新治理手段；后者指的是规则的价值与制度的增益能够引导各类地方治理主体行为的理性化，推进合作共治局面的形成。在“数据中国”图景越来越清晰的今天，如果说“数据权利”表达的是公共性逻辑，它赋予地方政府治理是的价值根基和合法性基础，那么“数据效能”则表达的是绩效化逻辑，这是地方治理持续进步的力量源泉与实力基础。二者应该同向而行，地方政府和执政党应该在不断变迁的“地方底色”中调适治理能力，既要保持治理的自主性与引导力，也要有权威性与法治化，不断夯实地方治理成长的坚实基础。