中国传统行政的善治理想及其现代影响——以黄宗羲为例

张师伟

西北政法大学 政治与公共管理学院，陕西 西安710063

虽然善治作为成熟的理论话题还只有很短的历史，a沈荣华、周义程：《善治理论与我国政府改革的有限性导向》，《理论探讨》2003年第5期。但作为一个理论命题却早就出现在了思想家的话题中，尽管不同背景下的思想家们对善治的理解和解释各不相同，不过仍然不能否认其理论成果在实践及理论上的影响与价值。本文在题材上超越了20年来的善治话语，试图在治理与伦理的关系上来考察善治，并从伦理追求的角度来呈现中国治理的独特内容。在这个意义上，善治作为一种体现了伦理善性的治理，在古代希腊的城邦政治中就已经得到肯定，城邦政治即被亚里士多德看作是实现人类集体之善的载体，b[古希腊]亚里士多德：《政治学》，彭寿康译，北京：商务印书馆，1996年，第73、41页。即便是中世纪的治理也要在伦理上体现来自于神的善意，君权神授为中世纪的西方提供了君主行政的普遍正当性依据。c蒋承勇：《从上帝拯救转向人的自我拯救——古典主义文学“王权崇拜”的人性意蕴》，《浙江社会科学》2004年第4期。但是自西方的现代治理在理论上自觉酝酿以来，它的伦理善性就受到了限制权力的政府理论的明显遏制，从而淡化了治理的伦理善性而着重强调治理的问题导向，追求科学有效地解决特定公共问题。a丁煌：《西方行政学说史》（修订版），武汉：武汉大出版社，2004年，第50—52页。中国传统行政理论从其萌芽的时候开始就非常注重自身的伦理善性前提和道德教化使命，先秦儒家更是在理论上自觉地表达了治理在伦理善性方面观点，既强调了圣王作为治理者所必备的伦理善性优势，也强调了圣王治理所必须要担负的伦理善性的职责。孟子所谓“有不忍人之心”（《孟子·公孙丑上》）就是圣王的伦理善性优势，“不忍人之政”（《孟子·公孙丑上》）就是圣王所要担负的伦理善性职责。“一方面，他向君主提出了极高的伦理要求，君主应该成为道德的楷模和天下的表率”，“另一方面，在向君主提出道德要求的同时，又把天下的命运系在了君主身上”。b刘泽华：《中国政治思想史》（先秦卷），杭州：浙江人民出版社，2019年，第180—181页。秦汉以后，中国行政理论在内容上确立了以儒家为主的框架，着力于确立和巩固行政的伦理善性，突出和强化了行政的伦理内容，特别是在行政善治理想方面，更使其趋于完善，并在明清之际的黄宗羲思想中达到了它的顶峰，产生了一个关于行政善治理想的典型文本。

黄宗羲作为一个经验论意义上的政治批评者，提出了许多有现实针对性的批判性意见，并提出了一系列矫正性建议，他的追求是“补天”而非“掘墓”。c张师伟：《民本的极限——黄宗羲政治思想新论》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第242—243页。在一些研究者看来，黄宗羲在经验层面上的政治批判及政治建议已经具有了面向现代的萌芽，或已经站在了从传统到现代的起点上，并开始了从民本走向民主的历史进程。d李存山：《从民本走向民主的开端——兼评所谓“民本的极限”》，《华东师范大学学报》(哲学社会科学版)，2006年第6期。但如果仔细阅读黄宗羲关于治理的文献，就会发现黄宗羲用以批评或批判现实治理的理想仍然立足于三代圣王，他的批判和批评只不过是以传统时代的理想来批判和批评传统时代的现实，黄宗羲针对现实弊端提出来的建议内容也不过是在现实治理的框架中进行的纠偏矫正举措，而并不涉及治理体系所必备的基础法理。从基础法理的角度来分析，黄宗羲所提倡的行政不仅必须要追求和落实善治，而且也只能以善治的理想为标准来评价现实的治理，引导现实的治理达到他所期待的理想境地。就黄宗羲的善治理想来看，其主要内容及基本框架仍然停留在孟子的阶段，既强调善治必须基于圣王的“不忍人之心”，也强调善治的指导精神是“不忍人之政”，更强调善治的基本内容就是养民和教民，最后还突出强调了善治的终极目的是使民皆“止于至善”。行政善治的必要性，在黄宗羲看来，就是民不能自善，而必须借助于圣王行政的善治才能“至于无欲，而后纯乎天理”，e沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）第十册，杭州：浙江古籍出版社，2005年，第159页。如果人人都能自然而然其天理的话，圣王及其行政就无从谈起了。

一、圣王以“不忍人之心”行“不忍人之政”

从中西方关于国家治理的理想来看，双方在早期都曾将善治的实现寄希望于社会成员中出类拔萃的极端少数，古希腊柏拉图寄希望于哲学王，中国的先秦诸子等则寄希望于圣王。但两者所给予希望的具体内容却又有明显的差别，哲学王在国家治理中赖以扮演王者角色的基本依据是他的智，而圣王在国家治理中赖以扮演王者角色的基本依据则是他的德。当然，柏拉图也并不是不重视美德在国家治理中的作用，因为国家中不同地位的人恪守各自的职责及安于各自的地位，本身就是一种合乎公民道德的选择，而哲学王的美德之所在也正在于他用以治国的智，即理性在国家中的主宰乃是行政善治的必要条件，“受过哲学训练的人代表理性，应当作统治阶级”。a[美]弗兰克·梯利：《西方哲学史》（增补修订版），伍德增补，葛力译，北京：商务印书馆，1995年，第74页。人类社会的成员所以要生活在国家里，在亚里士多德看来，就是要实现集体的善，并由此而呈现出自己作为一个人必不可少的公民形态，国家内部的行政善治，也正在于公民理性的恰当运用。虽然柏拉图与亚里士多德在国家善治的具体主张上明显不同，但两者都将理性在国家治理中的主宰看作善治的必要条件，所谓善治不过是公民理性在国家治理中处在主宰位置的状态。在柏拉图看来，公民理性的最佳表现者就是其中的哲学王，虽然是国家的统治者，但他的基本身份仍然是公民；而在亚里士多德看来，公民理性的最佳实施必须要借助于公民的集体行为，并通过一定的民主政体表现出来。所谓善治，在古希腊理论家看来，主要就是一种优良的政体。在亚里士多德的时代，他认为“这样一种城邦是最好的国家，其中只有身世地位和教育程度使其有资格参政的人才是公民”。b[美]弗兰克·梯利：《西方哲学史》（增补修订版），伍德增补，葛力译，第98页。但在中国传统时代，善治的判断标准却始终聚焦于德，即善治只能是使人类社会成员普遍性地实现了伦理至善的治理。虽然中国传统的行政理论也有倾向于工具理性的学派，或主张以治理的策略来评价治理之善否，比如黄老道家以是否在治理策略上体现简政无为等来判断国家治理之善否，c张师伟：《黄老道家无为而治思想及其治理智慧》，《南京师大学报》(社会科学版)2015年第3期。或主张以治理的结果来评价治理之善否，比如法家以是否实现了富国强兵为判断国家治理之善否；d张师伟：《民本的极限——黄宗羲政治思想新论》，第175页。但就数千年来主流的善治观念来看，儒家以是否普遍实现了伦理至善作为判断国家治理善否的善治理性，无疑是传统时代最有代表性的中国传统善治理想。

中国行政理论在其尚处在孕育的阶段，就已经在行政的观念上确立了王政的理念，即王是国家治理的第一行政责任人。早在西周初期，周王就因获得了天命而成为国家行政的第一人，王所任命的官僚只是他治理国家的辅助者，王分封的诸侯也只是王在地方上的代理人。虽然王是国家治理的第一行政责任人，但他也必须要遵循德治的原则。这一方面是因为王能够取得第一行政责任人的地位，就是因为他具有优越于他人的德行，并因此而被重民、爱民的至上神天选定为国家行政的第一人，赋予其最高统治者的地位，授予他最高的统治权，王一旦失去他在道德上的优势，就会失去至上神天的眷顾，天就会由此而另行选择有德的人做王。e刘泽华：《中国政治思想史》（先秦卷），第17—18页。另一方面是因为王的德在人世间具有重要的地位，在国家治理中可以发挥重要作用，王的德行优越于他人，客观上使他能够普遍地爱他的民，并由此而以天下之财养天下之人，以圣王之学教育天下之人，从而在结果上有利于获得民在政治上的衷心拥护，王的德行优越于他人，还能够在教化民众的过程中发挥身教的作用，以身作则，率先垂范，以上率下。春秋晚期，孔子等思想家对善治的思考仍然强调王者的身正及身教，他所谓“政者，正也，子帅以正，孰敢不正”（《论语·颜渊》），就是要发挥统治者的身教作用，“其身正，不令而行”，“其身不正，虽令不从”（《论语·子路》），则又从善治的德行教化角度强调了王者身正的极端重要性，倡导人治。f刘泽华：《中国政治思想史》（先秦卷），第130页。虽然孔子已经意识到了“爱人”在道德修养及政治关系中的重要性，既强调以“爱人”来修自己的“仁”，又强调以“复礼”来体现人与人之间的“爱”，但他并没有在国家治理的层面上阐述他关于“爱人”的行政观念。孟子对孔子“爱人”的观点进行了人性层面的深入挖掘，不仅提出伦理之善的话题，更将伦理至善作为解释国家善治的核心概念。他一方面认为只有已经实现了伦理至善的圣人作王，才能实现国家的善治，国家的善治只能寄希望于尧舜那样的圣王；另一方面他又强调国家治理的目的在于实现普遍的伦理善性，即要达到使人皆“为尧舜”的善治目标。a沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第144页。

孟子关于行政善治的理想主张在中国传统时代具有压倒性的影响力，虽然荀子并不认可孟子的性善理论，但在善治的目的上也接受了伦理至善的内容。从孟子的理论逻辑来看，行政上的治理与被治理不过是人类社会成员之间的分工，在人类社会的成员中，有些人属于劳心者的君子，有些人则属于劳力者的野人，劳心者的君子处在治理者的位置上，劳力者的野人则处在被治理的位置上，劳力者为劳心者提供衣食，劳心者则为劳力者提供必要的治理，彼此之间密不可分，无君子，莫治野人，无野人，莫养君子（《孟子·滕文公上》）。在这一点上，孟子有点像柏拉图，将国家治理的出现归于社会成员的禀赋不同。但是两者在细节上又明显不同，柏拉图所说的社会成员的禀赋不同具有稳定性，终其一生都难以发生变化，孟子所说的社会成员的不同则具有可变性，即劳力者的野人也可以经过自省或治理变成君子。实际上，孟子认为国家治理的根本目标就是要让野人变成君子，使人皆“为尧舜”（《孟子·告子下》）。孟子视域下的善治，就是由尧舜那样的圣人进行治理，并务求使人都达到尧舜那样的状态，它意味着国家善治的起点是圣人为王，而国家善治的终点则是人人都成为尧舜那样的圣人，此即所谓成人。b张师伟：《中国传统政治哲学的基本问题及其命题归类》，《政治思想史》2011年第1期。在孟子看来，圣人与一般人，具有人性善方面的根本共同点，与生俱来地具有恻隐、羞恶、辞让及是非之心，具有仁义礼智的普遍先验秉性，四端的核心乃是“不忍人之心”的仁爱；两者的区别仅仅在于圣人在经验的世界中守护住了自己的人性之善，“能勿丧耳”（《孟子·告子上》），从而能够在经验的世界中也保持着仁爱的“不忍人之心”，而一般人的人性之善则被经验世界的习俗、欲望等遮蔽住了，导致人们在自己经验的世界中表现不出仁爱的“不忍人之心”，而陷入了欲望的泥淖。孟子的行政善治理想强调圣人不自满于自己守住了伦理善性而具有“不忍人之心”，本着自己的“不忍人之心”的仁爱，责无旁贷地进行管理，毫不利己地将自己的“不忍人之心”加诸于其他人身上，帮助他们去除遮蔽自己伦理善性的东西，将他们也提升到圣人的境界，孟子将这类表达“不忍人之心”于普通民众的行政称之为“不忍人之政”，圣人以“不忍人之心”行“不忍人之政”就是孟子视域中的善治理想（《孟子·公孙丑上》），它在性质上迥然不同于桀纣等的恶政，而属于善治。

黄宗羲是孟子之后将这种善治理想表达最为充分的思想家之一，他在学术界备受关注的原因之一就是因为他将传统的民本思想发展到了极限状态，c张师伟：《民本的极限——黄宗羲政治思想新论》，第17页。甚至近些年仍有学者认为黄宗羲跨过了民本的门槛，而进入了民主思想家的行列。d黄忠晶：《再论黄宗羲的民主思想——兼答杜何琪先生》，《学术研究》2014年第7期。虽然黄宗羲在行政的经验层面上提出了许多批判性的观点及补救性的主张，但在行政的理想层面上，他的善治理想仍然与孟子同类，其核心主张也与孟子相同，即将“不忍人之心”行“不忍人之政”作为行政善治的理想，“不忍人之心人皆有之，打死你不能扩充耳”“‘行先王之道’，正教以扩充之法”。a沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第89页。站在黄宗羲的理论视角来看，一切人都是宇宙气化流行的产物，因为宇宙气化流行的过程受到“昊天上帝”的支配或控制，使得人与其他自然物在气的禀赋上产生了根本差异，即人禀赋气之精者而物禀赋气之粗者，虽然人人在气化流行中都禀赋了气之精者，但在实践中又出现了人与人之间在所禀赋之气的纯度上出现了差异，导致只有极少数人才能在气化流行的过程中只禀赋精气而丝毫不潺杂粗气，从而使得自己只有天理之公而毫无人欲之私，绝大多数人则在气化流行的过程中禀赋了潺杂有粗气的精气，导致他们的天理之公被各自的人欲之私所遮蔽，并由此而导致人们自私自利而不顾公利的情况。b沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第2页。这就在客观上提供了行政善治的可能性与必要性。所谓行政善治的可能性，就是出现了只禀赋精气的圣人，他们已经在自己身上实现了“存天理而灭人欲”，有了实行善治所必须的“不忍人之心”；所谓行政善治的必要性，就是存在着大量具有伦理善质，但是却在经验中未能自己存天理灭人欲的个人，他们在存在的目的上需要实现存天理灭人欲，但又不能依靠自己来实现，而必须依靠圣人的“不忍人之政”来实现。黄宗羲在现实中虽然对君主有诸多的批评甚至是批判，但他所批评和批判的内容，无非是指向君主在以“不忍人之心”行“不忍人之政”方面的不足，或批评君主在德行上存在瑕疵，批判他们在行政的过程及结果上过于自私自利，“视天下为莫大产业”，c沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第2页。以一家之法代替天下之法，d沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第6—7页。或者批评君主的行政能力不足，不能合理地解决制度问题，如建都何处的问题，e沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第20—21页。黄宗羲政治批评的焦点内容就集中在制度上，《明夷待访录》就是这方面内容的一个集中表达，它的目的就是要造成一个以三代圣王为榜样的公天下的行政善治。

二、圣王“受命于天”“殚精竭虑”“以为天下”

中国传统行政在其孕育形成的阶段上，就非常注重将行政建立在仁爱的基础上，特别是在西周初年的观念体系中，更是逐步确立起来了以至上神天对民的仁爱为基础的行政模式。西周初年，统治者在吸取殷商灭亡教训的基础上，凸显了行政的人文色泽，虽然仍将行政合法性建立在至上神授命的基础上，但却又提出了至上神授命于王的理由乃是他的德，该德在内容上凸显了统治者对民的仁爱内容，即周王的保民善德合乎天因爱民而为民择主的要求。一方面，周王得以行政的资格来源于至上神的授命，受命于天是周王行政正当性的终极保证，而其所以能受命于天，并不是因为天特别垂爱于他，而是因为他具有保民的善德，具有承担起“人代天工”养民教民的职责。f梁启超：《先秦政治思想史》，北京：东方出版社，1996年，第25—26页。另一方面，天作为至上神，无条件且无限制地爱民，不仅“民之所欲，天必从之”（《尚书·泰誓》），既为民选择了具有善德的统治者，又及时更换那些在德行上不合格的统治者，而且即使在授命于王以后也还时时通过民观察和评判着王的行政，“天视自我民视，天听自我民听”（《尚书·泰誓》），以民之生存发展状况作为判断王是否有过失、不足或是否具有继续行政的资格。如果周王行政的目的发生了变异，以一己私利为目的，专天下之利而不顾民生，那么他行政的正当性就会广受质疑，甚至如周厉王那样由此引发国人暴动。a吴晔、马亮：《垄断资源：周厉王身死国灭》，《国土资源导刊》2009年第12期。虽然王受命于天的思想在西周后期至战国时期受到了现实主义理论的挑战，并由此而在行政中较多地强调了现实性因素的决定性影响，但在西汉以后，王受命于天的理念一直强势地延续到了清朝末年。在这个理念的指导下，王始终是行政主体，官僚不过是王者行政的辅助者或代理人，因王产生，为王所用，受王制约，由王摆布，权力上的支配具有从上到下的单向性，王者除了接受道义的监督制约之外，不再接受其他的现实制约，现实中王“天下独占、地位独尊、势位独一、权力独操，决事独断”。b刘泽华等：《中国传统政治哲学与社会整合》，北京：中国社会科学出版社，2000年，第159页。但是在王“受命于天”的前提之下，普天之下道义力量的操作终端即操控在王的手中，与受命于天的王相比，士大夫在道义上并不具有足以制约王的优势。c张师伟：《民本的极限——黄宗羲政治思想新论》，第231页。民在王的行政环节中虽然是终极目的，并特别受天的垂爱，但是却始终被排斥在行政过程之外，即民只能作为行政的操作对象和服务对象而存在。

黄宗羲作为明清之际的反思性思想家，针对现实的明朝行政弊端，进行了颇有针对性的批判性反思，并在经验性层面上提出了诸多补救性或矫正性措施，为士大夫在行政治理中发挥重要作用进行了大胆的呼吁。d张师伟：《民本的极限——黄宗羲政治思想新论》第228—229页。但在理想的层面上，黄宗羲在行政理论上仍然坚持了圣王行政的儒家传统理想，并对圣王获得垄断性行政资格进行了系统的论证。虽然黄宗羲强烈批评了君主行政追求一己之私利，但他也没有把人们的自利当作追求的理想目标，从而就并不是主张人各得自私和各得自利的无政府论者，也并不否定人类社会需要在追求公利的基础上进行必要的行政治理，并且认为只有圣王才能够在人类社会中进行以实现公利为目的的行政治理。他在《明夷待访录》中所提到的“有人者出”，就是指出现了“不以一己之力为利”而专为天下兴公利的圣王。e沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第2页。一般人因为各自在宇宙气化流行中所禀赋的精气中杂有粗气，所以各人的天理之公都被自己的人欲之私给遮蔽住了，并由此而造成人们在生活中只知道在个人利益的层面上趋利避害，追逐私利，躲避私害，而不能在公共的层面上考虑利害，以至于出现了“有公利而莫或兴之，有公害而莫或除之”。f沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第2页。只有圣王因为在宇宙的气化流行中禀赋了纯粹的精气，从而在德行的层面上得以天然地“存天理而灭人欲”，并由此而能够表现出对民众的“不忍人之心”，公而无私，不以一己之利为利，而以天下之公利为利，不以一己之害为害，而以天下公害为害，因而能够在现实中为殚精竭虑以为天下人兴公利而除公害。g沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第2页。从宇宙气化流行角度来看，圣王作为气化流行的中正结果，实际上极为稀有，宇宙气化流行的结果，绝大多数都是过或不及，人们在德行上的常态是天理被人欲遮蔽起来，因为行政的终极目的是在人间实现“存天理而灭人欲”，所以圣王行政的实质也就成了圣王单向度地在人世间开展“存天理而灭人欲”，并由此而使人们普遍地“至于至善”和“止于至善”，成为如同尧舜那样的圣人。a张师伟：《中国传统政治哲学的基本问题及其命题归类》，《政治思想史》2011年第1期。“人皆为尧舜”在传统行政的善治理想中具有终极目的意义上的普遍性，从孟子到黄宗羲，这个行政善治的终极理想并未发生明显的变化。

黄宗羲虽然在理想的层面上高度肯定了圣王在行政治理中的地位，并认为最理想的王只能是三代圣王那样的王，但他也并不否认经验世界中的王绝大多数都没有达到理想的要求，从而在德行上未能达到三代圣王的要求，其中最明显的表现就是他们在行政中追求一己之利，而忘记了天下之公利。b沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第2页。与理想的三代圣王相比，黄宗羲尤其盼望经验中的王能够为天下万民之安乐而行政。从黄宗羲评价三代以后王者的行政实践来看，他所批评的主要内容集中在王的行政德行上，即认为三代以后的王在行政过程中只注重追求和实现自己的利益，既有王公开宣称以天下为其产业，也有王在实际上把自己的私利凌驾于公利之上，甚至有王还不惜荼毒天下万民来追求自己的私利。c沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第2页。黄宗羲认为因为王只顾自己的私利，并由此而导致他们在治理制度设计的过程中产生了明显的偏颇。一方面，三代以后的王普遍没有从为天下万民的角度考虑基本的制度设计，以至于不仅三代圣王以天下万民安乐为目的而设计的制度体系渐行荒废，而且连同三代圣王进行制度设计的为万民安乐的理念也在实践中失落了，与此相对应，三代以后的王主要从满足和实现一己私利的角度来设定治理的制度体系，并在制度体系的结果上以自己的“一家之法”取代了三代圣王的“天下之法”。d沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第6—7页。另一方面，三代以后的王在制度上不能正确地处理王与臣的关系，依据黄宗羲对官的理想论述，他强调官在实质上是“分身之君”，e沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第8页。黄宗羲认为即便是圣王在世也难免精力和体力不济，从而需要作为分身之君的官来辅助王进行行政，而王在择贤为官的过程中就已经确保了他们具有相应的伦理德行，既在个体层面上做到了“存天理而灭人欲”，也能够自觉按照“天理之公”要求进行治理，并由此而获得了圣王的充分授权，使他们得以尽可能充分地“以不忍人之心”行“不忍人之政”；f沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第92页。三代以后的王在官制的设计上备受黄宗羲批评就是因为王处于自己一己之利的动机，在制度上层层限制掣肘官员，使其所作所为完全局限在王允许的范围内，而未能在法外充分施展其“不忍人之心”。g沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第7页。中国在三代以后行政上的无善治，在黄宗羲看来，主要就是因为缺少殚精竭虑以为天下的圣王，王的行政仅以实现王的一己之私利为现实目标。

黄宗羲认为三代圣王所以能殚精竭虑以为天下，就是因为他们在德行上达到了天所要求的“纯粹至善”，在自己的存在状态上实现了只有“天理之公”而毫无“人欲之私”，他们一言一行莫不合乎“天理之公”，正是因为如此，他们才成为了完全实现了天意的圣人，获得了代天教民养民的资格，而天也将教民养民的事务托付给了圣王。h沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第11页。三代圣王作为受命于天的君主，他们既无一丝一毫利己之心，也无一点一滴利己之行，而全身心地投入到教民养民的事业中，以“不忍人之心”行“不忍人之政”，所思所想，所作所为，无非利民。“三王知天下之不可无养也，为之授田以耕之；知天下之不可无衣也，为之授地以桑麻之；知天下之不可无教也，为之学校以兴之，为之婚姻之礼以防其淫，为之卒乘之赋以防其乱”。a沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第6页。黄宗羲认为作为圣王行政之前提的殚精竭虑以为天下，虽然是行政善治的理想，但却又是一个不太容易实现的理想，因为人们普遍地好逸恶劳，趋己利避己害；圣王“不以一己之利为利，不以一己之害为害”乃是一个“非天下之人情所欲居”的选择，b沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第2页。作为善治理想的三代圣王之治非常稀有，三代以后的君主中完全出现过三代圣王那样的王，也没有进行过殚精竭虑以为天下的行政善治。即便如此，圣王殚精竭虑以为天下而毫无利己之心的行政，不仅仍然是黄宗羲所推崇的善治理想，而且黄宗羲也始终以此作为衡量行政是否善治的基本标准，即行政善治理想的实现只能寄希望于三代圣王那样的王，官在其中的地位不具有决定性。黄宗羲虽然认为作为分身之君的官在传统治理中不可或缺，但这只是因为圣王精力有所不足，不得不以官作为自己的辅助者或代理人，他们在行政治理中作用发挥得如何，固然也取决于他们在德行上是否达到了“存天理而灭人欲”的状态，官只有具备了“不忍人之心”才能在行政治理中发挥积极作用，在天下之法之外“有所设施”，c沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第7页。做到“以不忍人之心”行“不忍人之政”，但官是否具备了“不忍人之心”却又在根本上取决于王的教化和遴选。官并不能天然地实现其纯粹至善，也并不难天然地获得官位，他们首先是通过王的教化达到“存天理灭人欲”状态的士人，而后又经过王的遴选才获得了官位，成为王行政治理的辅助者或代理人。官是不是能够在治理中发挥善治的作用，关键即在于王的教化和遴选，黄宗羲非常重视取士环节，不厌其烦地加以论述。d沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第14—20页。王如果是三代圣王那样的王他就能够殚精竭虑以为天下，自然就能教化和遴选出进行善治的合格官员。与王本源性的“天理之公”相比，官的“天理之公”始终是由王派生出来的，e张师伟：《民本的极限——黄宗羲政治思想新论》，第231页。前者对后者的支配性在根本上决定了彼此在行政善治理想中的地位、关系及作用等。

三、君主的养民教民职责及积极作为的行政理念

中国传统主流行政理论的善治理想无不主张重民，不仅强调行政治理要以万民的安乐为直接目的，而且还主张行政治理要积极地作用于民，既使民在物质生活方面得到满足，也使民在精神生活方面有所寄托，达到伦理善性。当然，传统行政理论的重民思想也并不完全都立足于爱民，虽然爱民的内容在重民思想中具有压倒性优势，特别是在秦汉以后的历朝历代，统治者的重民思想中都体现出了爱民的内容。有的政治家或思想家的重民思想倾向于从现实功利的角度来强调为民。他们一方面看到了民在政权的兴亡中具有决定性的作用，得民而存，失民而亡，为了求得政权的长期稳定存在，要求统治者在行政上必须要于实践中贯彻行政为民的宗旨，它首先要求统治者要“听于民”，倾听民的声音，其次还要求统治者要满足民的需求，表现出对民的吸引力，“得乎丘民而为天子”（《孟子·尽心下》）。另一方面民在政治实践中是统治者不得不面对的一股强大力量，具有支持统治或颠覆统治的强大作用，而其作用在内容上究竟是支持统治，还是颠覆统治，关键即取决于统治者是否能贯彻重民的思想，如果统治者能贯彻重民的思想，就会看到民的强大力量，并通过爱民而获得民的拥护，使自己的统治得以巩固，否则就会罔顾民的强大力量，站在民的对立面，从而最终遭到强大民力的反对而最终灭亡，“与民为敌者，民必胜之”（《新书·大政上》）。早在先秦时期，荀子就将民与统治者的关系比喻为水和舟，借用“水可载舟，亦可覆舟”的道理，说明民既可以支持统治，也可以推翻统治，提醒统治者在行政过程中要处理好与民的关系。a刘泽华：《中国政治思想史》（先秦卷），第207页。西汉的贾谊也在政论中提醒统治者要正视民的强大力量，切勿与民为敌，因为民具有强大的力量，凡与民为敌的人，没有不陨灭的，其区别只在于陨灭的早晚。b张师伟：《中国传统政治哲学的逻辑演绎》（上），天津：天津人民出版社，2015年，第223页。当然，中国传统主流的行政理论在重民思想上更强调统治者对民的爱，即因爱民而重民，并将重民落实在爱民的具体举措上。比如明太祖朱元璋在强调重民的时候就比较强调对民的爱，将战乱之后的民比作新生之雏鸟、初植之小树，他提醒各级官吏善待其民，切勿拔雏鸟之羽，切勿摇动小树之根。c南炳文、汤纲：《明史》，上海：上海人民出版社，2014年，第111页。统治者在行政过程中务必要爱民，在观念逻辑上，可以溯及于授命于君的天，因为天无条件地爱着民，听于民，从其所欲，并以爱民作为标准选择受命的人，王作为天意在人间的最初体现，他的爱民既是他获得天命的内在依据，也是他体现天意的重要表现。在这个意义上，统治者如果不爱民，就失去了受命于天的内在依据，并由此而成为一个背离了天意、远离了天命的人，他统治或行政的正当性就会遭遇极大挑战，如果死不改悔，始终与民为敌，则终将众叛亲离而归于陨灭。

作为宇宙中的主宰，天虽然钟爱于民，但仍然不能不面对民在能力方面的不足，并不得不把民置于统治者的治理之下，虽然统治者在理论上也是由天按照民之需求遴选出来的，但民毕竟因此而失去了自治的资格及机会，而只能被动地接受统治者的治理。孟子在先秦时期特别强调重民，并坚决主张统治者要与民同忧乐，忧民之忧，乐民之乐，从民所欲，得民之心，但是即便如孟子也并不否认民只能作为被治理者存在，而不具有进行治理的能力。孟子根据各自的禀赋及能力差异，将人世间的人分成了劳心者和劳力者两类，劳心者擅长治理，劳力者擅长提供衣食等物质供给，劳心者在物质供给上不能自食其力，劳力者缺乏自己解决公共问题的治理能力，两者必须要进行合作，形成了生产者与消费者、统治者与被统治者的角色分工，其中劳力者食人，劳心者食于人，劳心者治人，劳力者治于人。（《孟子·滕文公上》）当劳心者被安放在治人者的位置上之后，劳力者的物质生产条件及财产占有情况也就受到了劳心者的支配，而劳心者通过获得它的那部分财产之余，也就要履行治人的职能。一方面，治人者要让治于人者有恒产，使他们获得必要的物质保障，仰足以食父母，俯足以畜妻子，不仅是使民养生送死无憾，更要使民在物质生活上丰裕，所谓“五亩之宅，树之以桑，五十者可以衣帛矣”，“鸡豚狗彘之畜，无失其时，七十者可以食肉矣”，“百亩之田，勿夺其时，数口之家可以无饥矣”。（《孟子·梁惠王上》）另一方面，治人者还要让治于人者有恒心，即要对民进行“庠序之教，申之以孝悌之义”，（《孟子·梁惠王上》）将民的“放心”收回来，（《孟子·告子上》）实现万民的伦理善性，使他们皆至于至善和止于至善，臻于尧舜之境，成为圣人。在孟子的行政理论视域之中，治人者与治于人者的关系具有单向性，即只有治人者主动向治于人者进行的治理行为，而并无治于人者对治人者在治理过程中的反作用，既不存在治于人者向治人者提出治理的内容需求，也不存在治于人者对治人者施加的监督举措，一切行政的发生，都只是治人者主动对治于人者施加的单方面治理行为，此种积极作为的行政理念在中国传统行政理论中居于主流，体现了中国传统行政的君主专制的贵独特点。a刘泽华等：《中国传统政治哲学与社会整合》，第159页。

黄宗羲在行政价值理念上极为重视“为天下万民”，强调行政的关注点应该是“万民”，b沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第4—5页。而不应该是君主的一姓之私利，不论君主，还是官员，在行政中都应该秉持这种信念。“天下为主，君为客”，c沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第2页。并不是在主权归属的意义上纠结于人民主权抑或是君权神授，而只是在何者为目的和何者为手段的意义上强调了天下万民是行政治理的价值目的，君权不过是行政治理必不可少的手段，目的决定手段，手段服务于目的，天下万民需要君主的行政治理，君主的行政治理要服务于天下万民。d沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第2页。虽然天下万民的需求是君主行政治理的目的，但天下万民并未因此而获得关于自身需求内容的表达权，而君主行政治理服务于天下万民也并不以“听于民”为必要条件。这一方面是因为民在宇宙气化流行过程中所禀赋的气比较驳杂，精气中杂有粗气，天理之知被人欲之私所遮蔽，从而根本就没有表达自己需求的价值正当性，即他们即使有所表达，也因为缺少内在天理的支持而没有充分的价值正当性，统治者在行政的过程中，如果一味听从了民的意见与建议等，很可能在治理的结果上就会背离天理的正当价值。另一方面则因为作为治人者的圣王在气化流行中禀赋了纯粹的精气，并由此而得以保持住了自己的天理之知，使其免于被人欲所遮蔽或污染，从而使得圣王本着自己的天赋秉性就足以完全正确地表达相关认识，以此认识为基础，就能正确地进行天下之民所需要的正当治理，既可满足天下之民“皆可为尧舜”在内容上的治理需求，又能保证治理的结果始终恪守价值正当性的要求。天下万民虽然是黄宗羲所确定的行政治理的价值目标，但他们却并不能在行政的程序及环节上发挥作用，因为在黄宗羲的理想的行政治理程序及环节上，既没有给天下之民发挥作用留下必要的政治空间，更没有提供天下万民发挥作用的必要制度平台。在这里，一切行政程序及环节都在支撑君主与官员的治理功能，而官员的治理功能又是君主治理功能的衍生物，或者是君主治理功能的辅助者，或者是君主治理功能的代理者。黄宗羲理想的行政治理在模式上仍然沿袭了传统的单向度特色，即治理不过是君主借助于官员的帮助而单向度地积极作用于天下万民。

君主通过行政治理面向天下之民所施展的积极作用，概括地说起来不过是养民和教民两件事情。这两件事情都是天下之民不可或缺而又不能自给，从而不能不仰仗于君主的行政善治。从圣王所以为圣王的资质来看，他们因为禀赋了纯粹的精气，具有纯粹的天理之知，无一丝一毫人欲沾染杂入其中，从而其所思所想所行皆体现了对天下之民的仁爱，无一丝一毫利己之心及利己之行，而能够殚精竭虑以为天下万民。e沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第2页。他们一方面看到天下万民需要满足衣食住行等物质方面的要求，以维持自己的物质性存在，从而以满足天下之民的衣食住行等方面的需求为目的，主动地制定了井田等有关的制度，使天下之民能够免于饥寒之苦；a沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第6页。另一方面圣王又看到天下之民还存在着男女、长幼、尊卑等方面的秩序性要求，并为此而制定了婚姻、学校等制度，使他们懂得孝悌，维系了社会秩序的礼，更进一步激发天下之民的普遍“不忍人之心”，以使天下之民在有恒产的基础上产生相应的恒心。b沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第6页。三代圣王的养民主要措施之一就是孟子所说的“制民之产”，表现在黄宗羲的理想行政治理中主要就是“复井田”，这既是因为“先王之制井田，所以遂民之生，使其繁庶也”，c沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第25页。也是因为井田具有恢复的现实条件，黄宗羲以明代“屯田之行”而断定“井田之必可复也”。d沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第26页。实际上，黄宗羲所谓养民并不是要极大地提升天下之民的物质生活水平，而只是将其提升到足以为生，既养生送死无憾，又不能超越天理的限制，超越了天理限制的部分理所当然要受到行政的限制，实行“崇本移末”的政策。e沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第40—41页。.这是因为养民不过是为教民提供基础性条件，教民才是圣王使天下之民至于至善和止于至善的重要保障，虽然民不养即无以教，但民不教却不足以使天下之民“存天理而灭人欲”，并以此而达到圣贤的成人结果。天下之民因为各自禀赋之气的限制，不能仅仅通过自己的道德修行就达到圣贤成人结果，而必须要经过圣王的积极教化，作为圣贤之路上的先知先行者，圣王对天下之民成为圣贤在道德上负有不可推卸的责任，并必须为此而积极地履行使命，主动施展教化的职能。

四、中国传统行政善治理想的现代转换及实践结果

中国传统行政理论的内容尽管异常丰富，形态也相当完整，能够满足传统行政实践的需求，但在西方各国行政实践及理论的影响下，特别是在救亡图存心理的驱动之下，中国传统的行政理论在1840年以后也不得不进行西学影响下的现代转换。当然，中国传统行政理论的现代转换首先是因为鸦片战争后西学进入了中国官员及学者的视域，林则徐、魏源在“开眼看世界”的时候，f林庆元：《林则徐传》，南京：南京大学出版社，2000年，第264页。已经注意到了西方在政治及行政方面的一定优势，提出来“师夷之长技以制夷”（《海国图志·筹海篇三》)，其所推崇的西学内容虽然以坚船利炮为主，但也不排除如野无遗贤等政治及行政的内容。在有些官员及学者的视域中，西方国家的政治及行政也存在符合儒家善治理想的内容，如徐继畬即在合乎儒家理想的层面上得到了高度肯定。g参阅熊月之：《中国近代民主思想史》，上海：上海社会科学院出版社，2002年，第83页。这种肯定在当时虽然违逆主流社会意识，提倡者也因此遭受不公正的待遇，但西学中积极的东西需要得到中国传统理论的价值承认才能积极地影响传统行政理论的现代转换，即如果得不到传统行政理论的价值承认，西学中的积极成分就很难在理论上影响中国传统行政理论的现代转换。h张师伟：《濡染与改造：现代民主思想中国化过程中的民本观念》，《文史哲》2016年第3期。.一方面，徐继畬的著作刊行时，中国传统行政理论对西学的价值承认还相当地少，西学的积极成分在那个阶段还不能积极地影响中国传统行政理论的现代转换，传统行政理论基本还保持着它完整的理论形态；另一方面，即使西学在中国社会有了较广的流行度之后，它在内容上虽然已得到了中国传统行政理论的价值承认，但也已经受到了中国传统行政理论的内容过滤，中国传统行政理论仍然在行政的思维方式、理论逻辑等方面发挥着架构作用。即使在概念、范畴、命题、判断等方面明显接受了西学的情况下，中国传统的行政理论仍然在概念阐释及理论逻辑上保留着浓郁的传统色泽，从而使得它在精神实质上保持了传统，以传统精神驾驭着现代工具。黄宗羲作为中国传统行政理论在顶峰时期的重要代表，他在善治方面的理想性表述，既代表了传统善治理想的典型，又在中国现代行政的价值理论层面产生了明显的影响。中国传统行政理论中的善治理想在现代行政建立的过程中经过了历史的洗礼，在实践中实现了从传统到现代的转换，并集中表现在中国现代行政的独特精神上。

中国现代行政在思维方式上受到的深层次传统影响之一，是积极主动的行政观，并由此而与西方的消极被动行政观形成鲜明对照。作为现代工业社会及现代化的后来者，中国在理论上长期向西方学习，系统引入西方的行政理论，并按照西方行政理论的指导来建立现代行政系统，以至于在行政制度的外观上形成了一个西学化的形态，其最明显的表现就是工具性的制度及理论大多来自于西方。但如果仔细分析中国行政制度的细节，又明显地存在着与西方行政制度的不同之处，特别是在善治的理想内容方面。虽然在工业化的过程中，西方行政制度体系在社会科学治理需求的推动下大规模地发展起来，并形成了复杂的体系，它所追求的目标首先就是科学有效地进行治理，不论是治理的不科学还是无效率，都明显地不能实现行政的目的。a丁煌：《西方行政学说史》（修订版），第2—5页。当西方行政在促进社会高速高质量发展过程中出现价值性的诉求时，它的核心也不过是强调了在前科学管理时代之前的权利保障目的，凸显了行政的民主原则及公平价值。b丁煌：《西方行政学说史》（修订版），第306—312页。但西方行政理论在行政与社会的关系上却一直强调行政相对于社会的从属性，即不仅行政需要社会通过法律的授权才能进行一定的行为，而且行政的行为要在法律授权的限度内。中国行政理论界受西方行政学说的影响，坚持行政相对于社会的消极定位，以满足社会向行政提出的需求为存在目的。但是在实践领域，中国传统行政理论所强调的主动行政显然有着更大的影响力。比如黄宗羲在善治理想上高调主张的圣王行政，即是只建立在自己“不忍人之心”的基础上，他的行政举措等只是建立在自己对民之需求的认识基础上，因民之需求而主动地进行行政供给，既不因为民未曾主动提出需求而放弃自己的行政职责，也不因为民情会因行政而受到抑制而不履行自己的行政职责，形成了管理者知民之不可无而主动供给的行政理念。c沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第6页。中国现代行政在实践中坚持了这种积极行政的理念，并不会消极等待来自社会通过民主或法律的授权，而是充分发挥行政部门的主动作用，积极认识和研判，及时行动起来，在民众还没有意识到的领域中进行规划、引导及促进等工作，充分发挥行政在社会中的积极引领作用。

中国现代行政在思维方式上受到的深层次传统影响之二，是行政具有强烈的伦理导向，强调行政道德在其中的作用。虽然西方行政理论也关注行政道德及伦理问题，但总体上看，它更关注行政科学及技术问题，与行政道德相比，行政科学更是行政的关键所在。一方面，西方行政理论认为行政科学及技术的问题必须依赖科学主义的管理来解决，不论是制度的设计，还是管理方法的选择，科学管理都被放在了重要位置，并为此而积极地发展科学管理的理论、方法及工具等；另一方面，西方行政理论在行政道德上更注重公务人员遵守必要的职业伦理上，但并不以职业伦理的遵守作为规范公务行为的根本所在，公务行为的规范根本还是依赖于法律，即行政法治。a叶必丰：《20世纪的西方行政法治理论》，《行政法学研究》1998年第3期。中国行政在实践中非常强调行政道德，并由此而表现出强烈的伦理导向。黄宗羲在善治理想中所表述的“不忍人之心”的内容，在中国现代行政实践中有充分体现，要求行政者要先具有“不忍人之心”，而后才能行“不忍人之政”，它不仅强调作为行政主体的公务人员要遵守必要行政伦理，更要求行政人员在个人道德上也要堪为楷模，做到公而无私，b沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第2页。在道德伦理上表现出优越于他人的明显优势，否则他的行政合格性与否就成了问题，一个在道德伦理上有瑕疵的人通常也会被认为具有行政伦理上的恶意，并由此而对他进行了行政资格排除。如圣王那样公而无私的人具有行政上的价值正当性，而如三代以后君主那样只知道自己的大私的人则完全没有行政的价值正当性。c沈善洪主编：《黄宗羲全集》（增订版）（第一册），第2—3页。黄宗羲视域中的善治，实际上就是一个集体行善的组织，它的成员均具有高尚的道德，并以道德上的善而获得了充分的行政授权，可以在法外进行善治。它强调作为行政主体的官僚组织，也要具有行政道德上的明显优势，在各类社会组织中具有道德上的明显优越性，只有具有明显道德优越性的行政组织才具备行政的道德资格，道德上的优势越明显，它在行政上就越能受到社会信任，并被赋予更多的行政合法性。这种注重行政主体道德优势的行政精神完全来自于中国传统的善治理想，黄宗羲所提供的关于善治的理想内容在中国现代行政的实践中还具有重要的影响力，处在重要的逻辑位置上。

中国现代行政在思维方式上受到的深层次传统影响之三，是行政在根本上表现出目的上的以人为本，强调行政要把人作为它的终极目的，而不仅仅限于以人的权利为目的。西方行政学虽然直接的目的是以科学手段解决社会发展中产生的问题，但在根本上也存在着终极性的目的，这就是普遍的人权。这种终极目的在西方现代国家开始建立的时候，就在美国《独立宣言》及法国的《人权宣言》中得到了强调，尽管行政学的兴起强调科学手段等在解决社会问题中的重要性，但却并未曾动摇人权已经获得的行政根本目的的地位。d马啸原：《西方政治思想史纲》，北京：高等教育出版社，1997年，第277—280页。古德诺的政治与行政二分法，把公共意志的形成职能赋予政治，而仅把公共意志的执行赋予行政，也体现着以科学武装起来的行政服务于民主所确定的行政目的之逻辑。不论行政的科学手段如何提高效率，它所针对的问题及提供的内容都只能在普遍人权的目的约束下发挥作用，既需要来自人权的政治授权，也以人权所需要的限度为界。但中国现代行政在形成的过程中受中国传统行政精神的影响，表现出来较多的使命意识和建构功能，即它在目的上固然要保障普遍的权利，但其目的又在内容上不限于普遍权利的保障，而可以积极地作用于社会及民众的广泛生活领域，主动地在理想生活内容及发展愿景上进行建构性引导，并全方位作用于社会，将社会及民众带入行政所提供的发展计划，带往行政所描绘的发展佳境。黄宗羲善治理想以个体的成人作为终极目的，追求在存养万民基础上，进一步教化万民，使民皆“存天理”“灭人欲”，成为如尧舜那样过上美好生活的道德完人。a张师伟：《民本的极限：黄宗羲政治思想新论》，第188—190页。中国现在的行政不仅将人民群众对美好生活的需求作为根本目标，而且也在内容上给出了美好生活的基本方面，从而在实践中就践行了以美好生活目标来指导甚至是指挥行政的运行逻辑，并由此而在目的上贯彻了彻底的以人为本的精神，体现了中国传统善治理想在当代的重要影响。