中非经贸合作下非洲基础设施建设的现状与挑战——以亚吉铁路建设为例

胡三勤 张润贤 陈仙丽

(上海杉达学院 商学院，上海 201209)

随着中非近年经贸合作的快速发展，贸易额持续增长，非洲在中国的工程承包与对外投资中分别占据第二和第三的地位。亚投行成立后，人民币在非外汇储备量增加，在非洲金融体系中占主导地位。中非经贸合作推动了世界多元化的发展和人类命运共同体的进步。为了实施中国企业“走出去”战略，深入开展“一带一路”建设，得到了中非发展基金的大力支持。2019年首届中非经贸博览会期间，中非发展基金会与中国机电产品进出口商会、三一重工股份有限公司、香港远西国际等公司签署了合作协议。《中华人民共和国政府和毛里求斯共和国政府自由贸易协定》是我国与非洲的第一个自贸协定，为中非经贸合作开创了新局面。中非双方对合作极为关注，近年签订了诸多的经贸合作协定。同时中非经贸合作以中国企业对非洲国家的直接投资，建设工厂和生产管理，与非洲共同建设经济开发区，结合中非双方各自的优势，共同构建中非命运共同体，创造中非经贸合作新机遇。

1 中国对非投资及非洲基础设施的现状

1.1 中国对非洲投资的现状及特点

1.1.1中国对非洲投资现状 中国作为发展中国家，正处于工业化发展中后期，面临产业升级和产业转移的问题。非洲在资源和能源方面拥有优势，由于配套设施的不完备，导致在经济可持续发展上受阻。中国对非洲进行的投资，恰好能够发挥自身的优势和产业上的富余，进行产业转移，也能为非洲的工业化发展与经济一体化提供非常多的帮助，加速经济的发展。

近十年，中国一直是非洲最大的贸易伙伴，中非贸易结构不断优化。据商务部统计，截至2016年年底，中国在非洲的建筑业投资的总存量比例为28.3%，中非经贸合作下的基础设施建设合作的作用日益显著。2017年对非洲投资41亿美元，同比增长70.8%。截至2018年年底，中国对非投资存量为472.8亿美元，相比2012年的投资存量增长了117.57%，中国对非投资持续增长，主要面对非洲建筑业。2019年，中国在非洲全行业直接投资了30亿美元，非金融类直接投资额29.7亿美元，金融类直接投资额0.03亿美元。2019年的前5个月，中国对非洲投资额同比增长19.5%，增速明显高于中国同期对欧洲18.9%的投资额和北美洲2.7%的投资额同比增速。而在2019年的前4个月，中国对非洲投资额同比增速高达40.2%，南非是中国在非洲最大金融类直接投资的目的地。

1.1.2中国对非洲投资特点 (1)投资数量增加，投资主体多元化。据商务部统计，截至2018年年底，我国对非投资的企业已超过3 700家，相比2008年的1 600家增加了2 100多家，投资数量增速较快。根据中非论坛及新闻数据可知，近年来进入非洲进行直接投资的民营中小型企业的数目正逐步增加，中小型企业对非洲投资的发展迅速。2008年对非直接投资的企业中将近 800家为中小企业，约占总中资企业数的50%，成为对非直接投资的主力。国有大中型企业、中小型民营企业和个体从业者作为中国对非直接投资企业的主体共同发展，呈现多元化的格局。(2)投资区域越发广泛。中国对非洲交通方面的基础设施投资已涉及41个国家，从北部非洲到南部非洲都有投资，并且针对一些发达的国家，诸如南非、尼日利亚、赞比亚等拥有丰富自然资源的经济发达国家的直接投资有着对非投资总额的较高占比。(3)中国标准、技术与配套设施的出口增加。中国的企业在基础设施领域中拥有着丰富的经验，同时技术具有较大优势。非洲在接受了中国援助后，经济获得了明显的改善，从而继续向中国寻求更多的合作。在铁路的建设例如亚吉铁路之后，配套的服务、管理、运营和售后等服务也一并向非洲出口，中国标准受到了海外各界的认可，全面提高了竞争力和出口数量。

1.2 非洲基础设施建设现状及问题

1.2.1非洲基础设施建设现状 非洲的基础设施市场巨大，为中国对非投资提供了许多的机遇。对非洲的基础设施建设项目占据了中国海外工程承包新签合同数额的一半以上。近年来，非洲总体的基础设施建设主要集中在铁路、电力、网络的互联、物流、码头、机场等领域，非洲各国将铁路与可再生能源开发置于首要位置，信息与通信技术、电站、电网等也纳入了新政策之中。铁路作为连接非洲各国与海外进行贸易、物流行为的最重要手段之一，在非洲基础设施建设的趋势中发挥着至关重要的作用，同时也能作为非洲基础设施建设的代表进行研究。

非洲的交通基础设施建设远低于全球平均水平，主要表现在：设施设备落后、管理方法效率低下、运输不畅等。根据表1中的非洲部分国家交通基础设施建设情况，可得知非洲国家的公路、铁路总里程比较短，并且公路、铁路网的密度比较小，分布不太密集，交通设施极为破旧且环境恶劣，运行效率也很低。港口集装箱的装卸能力最高的非洲国家一年仅为299万标准箱，严重影响其港口的装卸、运输、物流能力。非洲交通基础设施的管理方面存在许多缺陷，如坦赞铁路现在仍没有统一且有效的管理政策，当地交通设施的落后与数量不足，无法满足其发展对外贸易和经济发展的需求，非洲交通基础设施的匮乏与低水平导致了非洲的经济水平无法进行可持续发展。

表1 部分非洲国家交通基础设施情况

1.2.2非洲基础设施建设面临的问题 非洲国家独立至今，在基础设施领域有了一定的发展，但是非洲的基础设施建设仍处于匮乏的状态，并不能跟上世界各国的步伐，不能满足国家社会发展的需求，主要问题有：

(1)非洲基础设施建设的融资缺口较大，阻碍发展。据统计，非洲每年基础设施的融资需求为930亿美元，占非洲地区GDP的比重为15%，但是每年对基础设施的实际投资还不到融资需求的一半。非洲近年的融资规模虽然属于逐步快速上涨的趋势，但是相比全球融资规模，它的占比仍处于很低的状态。

(2)非洲基础设施建设极为不足，在交通运输、国家电力、水资源、通讯这四个方面与世界的其他地区相比严重滞后，处于高成本、低运行的水平。例如，渣打银行集团报告指出了在电力方面，非洲大陆仍有一半的国家在电力使用方面缺乏资源，并且其价格高出亚洲地区的二至三倍。

(3)基础设施建设地区发展不平衡。非洲的基础设施主要集中在几个区域，沿海国家的交通运输，如南非、西非几内亚湾沿岸地区较为发达，但是内陆的运输却极为困难，如有的中非地区仍没有设置交通运输线。

2 案例：亚吉铁路建设

2.1 亚吉铁路的建设背景

亚吉铁路全称“埃塞—吉布提铁路”，是继坦赞铁路后，中国在海外修建的第二条跨国铁路。亚吉铁路是“一带一路”下的早期标志性成果，是中非产能合作示范性的体现，充分表现出了中国积极发展经济合作伙伴关系的信念，也使中国从该项目中获得更多的经验，进一步提升了“走出去”的能力。非洲遵从“要致富，先修路”的理念，大力发展铁路设施建设。埃塞政府看中了中资企业在铁路方面经验十足的国际名片，便直接邀请中土集团签署铁路合作协议后进行亚吉铁路的承建。

2.2 亚吉铁路的建设过程

亚吉铁路的建设是由埃塞俄比亚交通通信部于2001年2月邀请中土集团签署了铁路合作协议后开始的。中土集团随后派专人对当地的具体情况开始考察，并制定了铁路发展规划建议书，2011年10月至2012年1月，亚吉铁路建设的所有商务合同全部签署完毕。2014年5月，亚吉铁路正式开始了全线的铺轨阶段，埃塞俄比亚总理马里亚姆为铁路拧上了第一颗螺丝。2016年7月，中土集团与埃塞铁路公司、吉布提财务部签署了六年运营维护和两年的技术服务合同，把中国铁路运营管理经验引入到了亚吉铁路。这个环节也就代表了“一带一路”中我国产业链“走出去”的最终环节的完成。2016年10月，亚吉铁路通车并且该项目被中国对外承包工程商会评为了“中国境外可持续基础设施项目”，2018年1月1日，亚吉铁路正式投入商业运营中。亚吉铁路的建设从合作协议的签订到正式投入运营共花费了17年，其中铁路铺轨到通车耗时两年半。

2.3 亚吉铁路建设的效果

亚吉铁路的成功建设为中非双方带来了许多利益，中国得到的利益主要有：中国产业“走出去”，直面外界质疑，增强产业信心；以铁路基础建设带动了多产业发展，使设备与材料进入非洲市场；实现了互利双赢的局面，促进中非协同发展，增进双方友好关系。亚吉铁路对非洲的具体影响有以下两方面：提高了埃塞俄比亚的运输能力，增强当地发展工业的信心，推动了非洲工业化进程；提升了非洲的对外贸易能力，物流能力大幅提升。

2.4 铁路建设存在的问题

亚吉铁路的建设总体是成功的，实现了中国企业“全产业链”走出去，参与规划、融资、建设、后期运营。亚吉铁路建设由政府援助转向企业投融资合作，为中非基础设施合作提供了资金保障，从单一工程发展到产业领域多元化，提升了中非经贸合作的突破。亚吉铁路的成功运营也使“中国标准”在海外市场中更加有立足之地，具有示范作用，为中国在国际市场“走出去”提供了有利条件。但是铁路建设还存在着一些问题，主要包括以下几点：

(1) 中国标准“走出去”仍需努力。虽然中国在基础设施建设和其他相关行业中的技术已处于世界领先地位，但是在进行海外工程建设时，仍然会被要求采用西方的标准。由此带来的高昂引进费用使中国企业受到制约，无法顺利地走进海外市场，获得相应利润。中国的工程企业在对国外进行工程建设与承包时受国际标准的制约，影响了由工程向外衍生的产业链发展，阻碍中国企业走出去。

(2) 在中非合作中，中非文化差异不可避免地引起了合作领域的摩擦。亚吉铁路是中非关系不断发展、中非坚持互信的产物，如何减少文化差异产生的矛盾，是中国企业对非直接投资一直面临的关键问题之一。

(3) 缺少投融资渠道为项目保驾护航。投融资为铁路的成功建设提供了核心的优势，在亚吉铁路的建设中，埃塞铁路和吉布提铁路分别向中国进出口银行贷款了70%和85%的资金，为铁路的成功建设提供了核心优势。但是，非洲的大部分基础设施建设还是以政府援助为主，缺乏资金链的支持。

(4) 全产业链建设受到外部环境限制。相比欧美发达国家的先进理念与科技水平，我国的工程承包企业在高端资本与技术输出的业务转型中相比他们更难，要追上欧美已有的水平还需要非常多的时间与机会，需要更多的学习和管理，通过自身的力量完成“全产业链”项目。

3 中非经贸合作下非洲基础设施的挑战

3.1 中国标准在国际缺乏认可

中国在基础设施建设领域积累了丰富经验，并且部分技术在行业中领先，但是我国的工程技术标准相比西方诸多的发达国家存在许多的差异，中国标准还没有得到国际上的广泛认可。亚吉铁路虽然采用了中国的铁路工程标准，但许多国际工程仍要求使用国际标准，如UIC标准、美国铁路标准、欧洲铁路标准等。中国标准不能成功应用，就直接导致了建造成本的增加与高额的引用费，从而影响了我国企业的设备与产品不能良好出口。其中，中国标准“走出去”的主要问题有：缺乏运营，中国只负责基础设施的建设而缺乏对设施的持续运营，导致后续发展所带来的负面影响；中国专家在国际标准组织中的匮乏，使中国标准的推广与研究不足；中国技术标准的内容存在随意性，不够规范，同时部分标准间存在重复性。相关企业对标准的翻译水平过低，影响了中国标准的国际形象。

3.2 中非双方文化冲突

中非友好的关系在中非经贸合作和“一带一路”的倡议下，持续助推中非经贸的多领域合作，但双方在地域、文化与观念方面都存在较大差异，带来了贸易摩擦与基础建设时的阻碍。非洲被西方国家殖民统治多年，在文化与为人处世方面受较大影响。他们的性格特征习惯于直接将自己的想法与决定表现出来，而中国人的内敛含蓄容易让非洲人在贸易与工作中不能立马了解重点，产生结果导向的不同从而引起摩擦。双方的文化差异容易导致两地人民不能进行良好的沟通和安排，从而对基础设施建设的效率产生了阻碍。同时，非洲地区有诸多的国家还未处于和平状态，当地人民的素质参差不齐，在非工作的中国员工频繁遭遇抢劫、绑架、勒索等行为，自己的安全未能受到保障，这也对于中国援非进行基础设施与进一步的贸易合作和双边关系的长期稳固发展产生影响。

3.3 对非“全产业链”与投融资需强化

我国企业进行工程项目的投资建设较早，但是中国工程承包企业在绝大多数情况下是作为施工方而承建基础设施的，对于规划、融资、运营没有实际的经验，很少能够从头到尾完成整条的产业链，基本只负责基础设施的建设，而没有完成技术与管理上的输出。企业“走出去”还存在许多问题，包括运用国际规则进行项目决策，用“全产业链”代替“单纯工程施工”应对市场变化等。在“全产业链”发展中，投融资环节对中非基础设施建设有着至关重要的影响。虽然中国在基础设施领域积累了大量的经验并且拥有大量的技术与设施，但是非洲较大的资金缺口也导致了基础设施建设相对滞后。忽视投融资方面的问题，容易导致双方合作的持续性下降，不利于合作的长久性。

3.4 中非产业结构相似削弱合作互补性

在中非经贸合作中，虽然贸易额逐步提高并且合作日益稳固，但是同时也产生了数量较多的贸易摩擦，并且涉及的区域和范围有扩大的趋势，其中的一些原因就来自于中非的产业结构问题。中国的主要产业结构是劳动密集型产业和资本密集型产业，而非洲的一些较为发达的国家，例如南非与埃及等，他们的产业结构与中国类似，出口导向型产业在国内的经济发展中至关重要，并且在出口的产品中也有一大部分来自于劳动密集型产业。中国在帮助非洲发展基础设施建设之后，也会将我国的产业链一同带出去进行发展，吸引更多的中国企业在非洲进行投资。产业结构的相似，也导致了当地政府保护国内的产品与企业，我国的相关企业无法发挥自己的优势，受到当地政府的限制，无法良好地发展自己的经济。较为相同的产业结构削弱了中非经贸的互补性，极易产生贸易摩擦，导致中国援建非洲基础设施的积极性和我国企业的主动性受到了打击。

3.5 战略规划的定位与实际发展之间的错位

个别经贸合作区定位不清，导致资源配置效率低下，产业分化不明显。一般来说，工业园区的良性发展需要经历产业链不断优化升级的过程，不相关的产业会被排除和淘汰，进而出现园区的产业分化，形成纺织产业园、机械制造产业园等不同类型的产业功能区，但中非经贸合作区内的部分企业分属的行业较为庞杂，关联度不高，产业难以有效集聚，影响后续项目建设。例如，埃塞俄比亚东方工业园吸纳了水泥生产、制鞋、纺织、食品加工等关联度低的企业，造成资源配置效率低，难以形成集约化和产业分化的局面[11]。

3.6 中非携手战“疫”过程中面临的问题与挑战

2020年这场肆虐全球的新冠疫情不仅会给全球公共卫生体系带来巨大挑战，也会在全球化进程和全球治理中造成巨大挫折。在新疫情的强烈冲击下，世界经济出现严重衰退，全球产业链、价值链、供应链和国际经贸往来受到严重破坏。作为全球化进程中的一个链条，中非经贸合作也受到了疫情的冲击。此外，随着一些西方政界人士和媒体继续利用病毒和疫情掀起“污名化”中国的舆论风暴，挑起中非关系，中非也面临着日益严峻的舆论挑战。

4 促进中非经贸合作下基础设施建设发展的对策

4.1 宏观：政府方面

4.1.1消除文化差异，深化中非伙伴关系 文化差异产生的冲突对中非经贸与基础设施建设产生了阻碍，所以消除文化差异对双边合作的影响是非常重要的。通过建立孔子学院为非洲培养各方面人才的方式，将中国文化以润物细无声的方式输出。政府除了需要指导并监督我国的建筑企业将自己的经营项目给做好，同时也应该加强对中国企业的宣传力度，使信息公开透明化，让非洲当地人民更好地了解我国的企业能力与文化，突出在非企业与管理人员对援助非洲的热情。同时，让非洲人民对中国参与非洲基础设施建设的意图、政策和已经获得的成绩进行深入交流，能够让他们更积极地与中国企业进行配合。促进中非人文交流，加强双方对各自国家传统文化与习俗的了解，“求同存异”，展开民间交流与文化的相互学习借鉴，能够让在非企业快速地容易融入当地社会。政府应当与非洲携手克服国家安全问题，维护在非企业与地区安全，同时不过度干涉非洲内政，让他们自己掌握政治的主导性，不侵犯他国的权利。

4.1.2加强投融资，为非洲提供资金支持 为促进中非基础设施合作，解决非洲基础设施建设资金缺口问题，加强和创新投融资模式，为中非基础设施合作提供资金保障，有利于双方长久的可持续发展。国家开发银行首席经济学家刘勇认为，要推进中非基础设施合作需要加强顶层设计，奠定长期的合作基础；需要创新融资模式，提高合作的可持续性，加强同业合作以畅通资金进入渠道；需要时刻督促投融资的创新，要求针对不同国家的国情，主动调整投融资的方式，优化并实现资源的优化配置。与此同时，融资具有一定的风险，需要提前进行预警工作。

4.1.3明确合作区发展定位，实现属地化管理与运营 中非经贸合作区投资运营方需要进一步明确发展定位，加强项目规划和可持续性研究，坚持基础设施建设与产业发展并重，充分发挥自身的主动性与能动性。中非经贸合作区的投资运营方具有中国企业和非洲企业的双重属性，需要根据当地资源禀赋和市场需求，实现属地化经营管理。属地化管理和运作因国而异，涉及规划设计、招商引资、项目融资、地方人才队伍建设等诸多方面。投资运营方要充分考虑差异性、复杂性和接受程度等因素，针对不同的非洲国家制定有针对性的策略，因地制宜采取“一国一策”。如尼日利亚莱基自贸区整合自身独特的股东资源，依托中国铁建集团、中土集团、中非发展基金等股东单位，积极协调尼日利亚驻华大使、总领事、贸易代表等，围绕“搭建平台、共享资源、促进合作”，探索出了“招商 + 合作”的属地化管理与运营的新型模式。同时，尼日利亚莱基自贸区在各种资源和服务上积极与当地政府对接，有效疏通制约中非经贸合作区人力、财力、物力需求的关键节点，逐步形成自己的属地化发展特色[11]。

4.1.4后疫情时代加快构建更紧密的中非命运共同体 为了在后疫情时代站稳国际格局，抓住机遇，营造良好的国际环境，中国需要高度重视发展中国家，特别是非洲国家在中国对外交往中的基础性作用，及时回应非洲国家对中国的关切、有力地回应美国等西方国家对中非关系的诽谤和挑衅，着力从以下三个方面促进中非关系的发展。第一，加强中非卫生合作，建设中非卫生共同体。新疫情的爆发进一步凸显了中非卫生合作的重要性、紧迫性和优先性。中国要继续加大对非公共卫生领域的投入，增强中非各领域卫生合作的优先性。在具体措施上，中非卫生合作的全面提升可以从非洲公共卫生体系建设、公共卫生软硬件建设、人才培养和经验分享等方面同步进行。第二，加强中非经贸合作，共同实现疫情后的经济复苏与发展。近20年来，中国经济和中非经贸关系的快速发展与非洲经济的稳定增长是同步的,双方互为彼此的发展动力。中国的技术、资本和发展经验与非洲的市场、资源和发展潜力相得益彰。这种高度互补的经济结构不会因疫情的影响而改变。因此，在后疫情时代，随着供应链和生产链的恢复，中非经贸合作有望迅速回归正轨。第三，中非应全面加强后疫情时代在国际事务中的合作。受疫情影响，国际关系中的“自我中心”和“丛林法则”倾向呈上升趋势。孤立主义、霸凌主义和单边主义不断侵蚀以联合国为核心的国际体系和多边主义的价值观。因此，加强中非国际合作，坚定支持联合国和世界卫生组织在国际事务和世界公共卫生领域的工作和权威，对于维护多边主义和国际公平正义原则具有特殊意义[12]。

4.2 微观：企业方面

4.2.1改进中国标准，使中国标准“走出去” 中国企业应遵循“一带一路”倡议，进一步实现中国标准国际化，赢得世界认可，使中国标准“走出去”，为非洲基础设施进行更好地建设、投资与合作。在企业方面，有跟进运营和促进基础设施持续发展等政策。坦赞铁路作为亚吉铁路的“前辈”，由于中国企业在完成建设后没有跟进的运营，从而导致了铁路的维护不当，对中国标准的国际形象产生了不利影响。企业应积极创设建造与运营一体化的服务，持续发展，推进中国标准走出去；支持并鼓励培养中国专家进入标准组织，同时加大推广中国标准。我国企业应在研究技术的同时，注意对中国标准的宣传，开办宣讲会增强国内外专家学者的交流，邀请国外技术人员参观中国的高新技术，获得认可；改进中国技术标准，提高翻译水平。对中国标准进行梳理，排除标准间的重复性与过度老旧的条例并规范标准中的具体细则。参考国内外的国情适当调整标准使其在国际上扩大使用范围。邀请国外专家进行中国技术标准的翻译工作，杜绝国内低水平企业对标准的误翻、漏翻，同时在完成译制后进行出版，提高中国标准在国际范围中的认知水平。

4.2.2加强产能合作促进发展 非洲处于工业化的起步阶段，由于缺乏技术、资金和材料，导致非洲的资源优势无法充分转换为经济效益。中非产能合作以基础设施建设、产业发展和资源能源发展作为重点，以直接投资、承包工程、装备贸易和技术合作为主要形式。加强产能合作能够促进中非的经济与当地基础设施建设的良好发展，中国企业对于非洲基础设施建设的积极参与能使非洲的铁路、公路、电力、电信等基础设施得到大力发展。中国通过加强与非洲的合作，可以为非洲经济体带来重要收益，也为中国企业增加了机遇。非洲基础设施发展落后的原因一部分是因为部分国家的资金不足，他们的经济低迷，无法承受对非投资企业的资金，导致了基础设施跟不上需求。为了加强中非产能合作，对基础设施互联的支持，需要针对非洲的资金缺口进行多渠道的融资，获取资金链，从而完成基础设施、物流运输与沿线产业的综合发展。

4.2.3发挥产能优势带动发展 中非经贸合作除了在非洲占据充足的能源、资源领域，对于基础设施建设、制造业和农业等领域也有着大规模的投资。中国现在处于工业化发展的后期，面临着产业升级和产业转移的问题，而诸多的中国企业对于制造业都有着非常丰富的经验特别是在钢铁、制造业和建筑方面。在制造业领域，中国企业可以与非洲国家加强投资与合作，将自身的制造业过剩产能作为产业优势，和非洲的生产要素成本优势相结合，把企业的技术与非洲的需求结合起来，立足于非洲市场，带动整体区域的经济发展。