安全生产的法律逻辑

文/周永平

自2018年，我国开启新一轮党和国家的机构改革以来，有关安全生产工作该如何抓的思考不断深入。本刊将刊发系列文章，回忆并探讨我国安全生产工作的发展与变革，以飨读者。

这些年，安全生产曾经被归属于经济建设事业，也被视为社会治理范畴，或将其纳入民生工程。这一问题涉及对安全生产之社会关系的定性，及其治理或规范的法律逻辑。

当今时髦的社会治理源于社会本身的复杂性，其表现在社会系统结构（社会关系类型）的多维化、主体及其利益的相互交错，以及其过程潜存的巨大风险。从宏观或综合的角度看，社会治理是要使其结构合理、平衡和协调各方诉求，使其运行平稳有序。用法治语言讲，就是要建立和维护良好的社会秩序。

要达此种综合目标，其方法论应该是从分析到综合，首先由分析社会关系结构，及彼此的相互交错和影响入手，对其进行有效规范，最终实现社会总的目标。如果胡须眉毛一把抓，就综合而综合，就治理谈治理，结果只能是头痛医头，脚痛医脚，难以得到既定的目标和理想的效果。

安全生产的社会关系界定

安全生产便是需要首先用分析方法对其进行剖析的社会经济事务，既是具体而又专业的工作领域，又涉及多方主体利益，甚至社会整体利益和综合目标的事项。用现代法治思维和方法对其进行治理或规范，首先须对其所涉社会关系进行定性，厘清法律治理逻辑。

就社会关系性质而言，安全生产属于劳动关系事项。为何作如此定位？安全生产是保护劳动者在劳动过程中，或职业活动中的安全健康（见《劳动保护》杂志2021 年2期《安全生产概念辨析》），在法律上就意味着确立了劳动者的安全健康权。法律上所确立和保护的权利是具体的，而且一定要归属于具体明确的法律关系之中。而职业安全健康权的承载主体是劳动者，而且贯穿于其劳动过程中，在劳动者家居、休假等活动中均不享有此项权利。因此，没有劳动关系，便不存在这样的权利义务主体；没有劳动法律关系的实际运行，也就没有理由主张这样的权利。

简单理解，劳动关系就是人们在劳动过程中结成的社会关系。恩格斯讲，劳动创造了人本身。可以想象，自有人类劳动始，社会便存在劳动关系。但劳动关系对人类社会的重要性，是在工业化生产方式全面推进以后才逐渐显示出来。与以农业甚至狩猎、游牧生产方式为主的社会相比，规模化、集中化、连续化的工业化生产方式造成了这样的事实——在社会学意义上，将社会成员界分为雇、佣两个群体；在政治学意义上，将社会成员分割成了具有利益矛盾的两个阶级。这一事实，给任何国家在推进工业化过程中都带来了各种各样的问题。

为了协调两个群体或阶级的利益，解决社会的稳定和可持续发展，在先期的工业化国家，以法治为手段，以劳动关系为对象，创立和发展出崭新的劳动关系法律制度体系。该制度体系基于劳动关系中雇主地位强于雇员的基本事实，确立了倾斜保护后者的原则，为劳动者设定了一系列的权利，而雇主则要确保这些权利的落实并承担相应的义务。

在劳动法体系中有一项基本制度，被称为劳动基准法，其意指法律规定的雇主必须履行，或属强制实施的系列规范。譬如，工时法（工作时间和加班时间的强制规定)、劳动报酬制度（最低工资规定)、公平就业法（反对雇佣及劳动过程中的一切歧视行为）、禁止童工法（劳动者法定年龄及适用排除规定）等。安全生产法（职业安全卫生法）是其中发展最早、最为系统的分支制度之一，确立和保护劳动者在劳动过程中的安全健康权利。

安全生产法是劳动法的特别法，是劳动基准法的重要分支，这是国际学术界的广泛共识，不存在任何疑问。在我国1994 年颁发的《中华人民共和国劳动法》中也得到了体现，该法第六章篇名为“劳动安全卫生”，可见其在劳动法中的重要地位。

但是，在《安全生产法》的叙述中，使这一定性模糊化了，或者说没有这样的定位，甚至抬升其地位，使其凌驾于劳动法之上（在《劳动保护》杂志2021 年2 期《安全生产概念辨析》一文中已指出，抽掉了职业卫生的内容）。这不仅模糊了安全生产所涉社会关系的性质，颠倒了其应有的法律逻辑，其法律规范出现了很多问题，使该部具体的实体法无法准确确定其属性和归类——到底是劳动法还是经济法。

譬如，我国在所有的有关劳动立法中，均遵循劳动法的基本理念，以“用人单位”作为承担确保劳动者相关权利的义务主体，唯有《安全生产法》使用“生产经营单位”。前者注重的是义务主体的雇主地位，后者则偏重于相关主体的生产经营活动。这种差异使《安全生产法》偏离，甚至脱离了劳动法的范畴。把本应归于一体规范的《安全生产法》和《职业病防治法》立法目的，即首条规范做比较，便更能看出其间的差异。前者规范为：“为了加强安全生产工作，防治和减少生产安全事故发生，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法。”后者的规范为：“为了预防、控制和消除职业病危害，防治职业病，保护劳动者健康及其相关权益，促进经济社会发展，根据宪法，制定本法。”

前者将其保护对象不仅泛化为“人民群众”这样非特定群体的“生命安全”，而且还有“财产安全”；后者则具体为“劳动者健康及相关权益。”由此可判，《职业病防治法》属劳动法，其目的定位准确，调整范围清晰具体；《安全生产法》则食大求多，不仅保护生产经营活动所涉及的所有人的安全，还肩负保护财产安全的使命，使其既有劳动法的特征，也似赋有经济法性质。

安全生产的法律逻辑

我们说，安全生产法（职业安全卫生整体意义上的。本文始终在此种意义使用该词，涉及我国具体的《安全生产法》为例外）属于劳动法的特别法，意指其在劳动法的基本理念和原则的前提下,特别设定和保护劳动者一项专门的、具体法定权利，即劳动者安全健康权利的法律制度分支体系。该项权利又具有怎样的性质，义务主体又如何履行其义务呢？

职业安全健康权利是劳动者最基本的权利，属于基本人权的范畴。根据我国已签署的联合国《公民权利和政治权利国际公约》第六条规定：“人人有固有的生命权。这个权利受法律保护。不得任意剥夺任何人的生命。”可见，作为保护劳动者安全健康的安全健康权利，是劳动者一项极其重要的权利；作为规范此项权利的安全生产法，是劳动法中特别重要的特别法。

安全生产法的法律逻辑应该是：其一，安全生产法保护劳动者这个具体特定的群体，而不是泛指的“人民群众”。特别需要说明的是，“人民群众”并非法律用语，它具有广义的含义，在具体实操中难以具体化。生产经营活动所涉及对第三人（非劳动者）安全健康权利的侵害不受安全生产法管辖，而要视其具体情况作出相应的处理。

以客运为例，乘客与承运人之间的关系属合同关系，归一般合同法调整。一旦乘客购票，即视为双方签订合同，承运人便承担按承诺将乘客及时安全送至约定目的地的义务。不如此，其将承担违反合同义务所带来的法律责任。在此种法律关系中，如果其间发生事故，乘客生命安全受到伤害，承运人则应承担可能更为严重的侵权法上的责任。

其二，安全生产法并不保护“财产安全”。生产经营过程中的财产安全，主要由其拥有的主体负责，劳动者应尽到配合的义务，如果雇员故意或未尽到应当注意的义务而造成财产安全受到损害，应承担过错赔偿责任。另外，在平衡生命安全健康权利和财产安全冲突时，安全生产法确立的原则是舍弃后者，保障前者，即劳动者拥有拒绝违章指挥和紧急避险权。

将职业安全健康权利定性为保护劳动者的基本人权，还有其特别的含义，即有着“劳动关系中”和“劳动过程中”这样的限定性条件。由此，将它与保障每个社会成员一般意义的基本人权区别开了。人人固有的生命权受法律保护，是指任何组织和个人，不得非法剥夺和侵害人类任何个体的生命，否则便犯下侵犯人权的严重刑事犯罪。在劳动法律关系中，雇主一般并不具有伤害其雇员的主观动机；同时，劳动过程中的伤害往往是自己、他人的过失行为，或由生产工具、工作环境等所特有的客观因素造成，有些伤害甚至有可能难以避免。

某企业劳动者作业现场 包冬冬/摄

因此，在制度设计上，劳动者安全健康权利的保护就与刑法对社会成员基本人权的保护大相径庭。前者主要采取由义务方(主要是雇主）承担无过错的民事赔偿责任（现代由强制的工伤保险制度代行），并履行相应的法定义务（具体由成文法确定），违反相关义务者，可能面临行政和刑事制裁。与故意伤害的刑事犯罪相比，此类刑罚相对较为轻微。

明确安全健康权利是劳动者基本人权，不仅符合我国社会主义制度为广大劳动人民谋利益的国家性质，也有利于在国际政治斗争中采取主动。建国以来，国际反共反华势力，多次以人权为由，在多个场合就我国劳动者安全健康保护发难。2010 年，国际劳工大会召开在即，国际工联向筹备本次大会的国际劳工理事会提交报告，要求在大会上通过议案，将我国对劳动者的健康保护不力列入黑名单予以谴责，便是曾经面对的较大事例。

可见，安全生产法的基本逻辑，是切实保障劳动者安全健康，对内可以实现具体业务与政治的高度统一，对外则可避免授人以柄，树立负责任的形象。

总之，安全生产工作（职业安全卫生）作为劳动关系领域的特殊事项，有其固有性质和内在逻辑。其制度逻辑应该与其相适应、相匹配。依循此种思路，进行体制、制度，以及具体方法的设计，才能将我国安全生产工作导入规范的而不是变幻多端的，常态化的而不是运动式的轨道，实现持续改进的工作局面。