社会资本：助推农村居民参保

■文／吴玉锋

作者单位:西北大学公共管理学院

传统理论和政策实践从经济理性的视角来审视农村居民的参保行为，把参保行为归因为理性选择范式，强调参保行为是农村居民在比较投入与产出、风险与收益之后所作出的选择。理性选择论对参保行为有很强的解释力，但指导政策干预农村居民参保行为的应用价值有限，政府迫切需要为破解农村居民有限参保困境开出新药方。社会资本理论提供了可以通过政策干预提升农村居民参保质量的一个新思路。作为社会结构的典型表征，社会资本对农村居民参保行为的影响极其重要，这种影响类似于社会学和人类学所强调的制约性影响。在社会资本的制约下，农村居民参保行为的选择空间微乎其微。

有限参保削弱制度的保障能力

城乡居民养老保险制度从2009 年试点推行至今，历经十余年，已经成为我国解决农村养老问题的重要制度安排。城乡居民养老保险的出台为农村提供了养老保障制度，减轻了子女养老的经济负担，提高了农村老人的收入和消费水平，降低了老人对家庭和土地养老的依赖，增进了老人的经济独立，提升了老人的消费能力，对我国农村养老保障及养老模式产生了很大影响，使农村居民老有所养。

当前，城乡居民养老保险制度在取得突破性成就的同时，还存在农村居民有限参保的问题，即：城乡居民养老保险制度面临一部分农村居民参保积极性不高、大部分农村居民参保档次较低、少部分农村居民持续参保自愿性不足的困境，参保的整体质量不高。有限参保很大程度上降低了个人账户基金积累的速度和规模，削弱了制度的养老保障能力，不利于制度的可持续发展，不利于制度社会经济效应的发挥，最终抑制了农村居民的获得感、幸福感和安全感。

社会资本：制约参保行为的社会因素

作为人际关系的重要研究范式之一，社会资本概念在政治学、经济学、人口学、社会学以及心理学等多个学科中都有广泛关注和运用。学界长期存在有社会资本术语而无概念的现象，马克思、马歇尔和希克斯都使用过“社会资本”一词，只是用来区分“临时性物质资本和固定性物质资本”，并没有现代社会资本概念的内涵。帕特南将社会资本的研究推到了顶峰，将其定义为“有助于提升社会效率的集体特征，诸如信任、规范和网络”。在帕特南看来，信任包括普遍信任和特殊信任都是社会资本的核心要素；规范主要指非正式规范，包括价值观念、历史文化传统等内容；网络可以分为聚内型和联外型网络，聚内型网络是较为独立的、封闭性强的关系网络，联外型网络是较为开放的、封闭性弱的关系网络。

对于农村居民参保行为的解释存在两种倾向：一是社会学家的解释，将农村居民看作完全是社会性的，其参保行为通过社会准则和职责加以规范，通过社会环境被决定、约束和改变。二是经济学家的解释，把农村居民看作具有独立性实现的目标，独立行事和完全利己，参保行为具有效用最大化和成本最小化的行为准则。社会取向的观点忽视了农村居民的内在动力，是“过度社会化”的观点；经济学则规避了价值观、群体规范对农村居民参保行为的影响，是“低度社会化”的观点。社会资本概念避免了理性选择范式和社会环境决定范式的不足，实现了农村居民能动性和社会约束机制的结合，成为参保行为重要的解释范式。

嵌入机制：社会资本影响参保行为的多维性

社会资本的信息获得机制。信息获得能力不足、信息闭塞和信息不灵是制约农村居民对制度作出理性判断的一大障碍。尽管地方政府通过大众传媒渠道对制度进行了宣传，但这种宣传方式具有文本性强、成本高和可持续性低的特点，难以满足农村居民的信息需求。农村居民搜集信息需要支付时间成本，而与周围村民口头交流获取信息是可行的策略。社会资本提供了分享信息的意愿和动机，为农村居民获取信息提供了机会与渠道，使其通过交流或观察的方式获得相关信息，有效地满足了信息需求，构成了信息传播的人际渠道，降低了信息传播成本。

社会资本的从众机制。社会资本不仅提供了获取信息的渠道，还通过社会规范削弱了农村居民参保的独立性，增强了从众性，使得农村居民个体参保行为最终成为群体共同的行为决策。社会资本的从众机制推动农村居民作出与周围人群平均水平相似的决策。农村居民的参保行为如果与所属群体参保行为所反映的社会规范保持一致，会赢得群体的认同和尊重，从而提高参保的效用水平；如果与所属群体的社会规范相违背，个体会受到群体的惩罚，甚至丧失声誉。嵌入在社会资本中的社会规范使得农村居民参保行为最终成为一种从众行为。

社会资本的价值感知机制。城乡居民养老保险制度需要长时期持续缴费才能受益。本质上而言，农村居民和制度之间是一种交易关系，即以当下的缴费换取未来的养老金，交易的成功与否取决于授信者对受信者的信任。社会资本夯实了农村居民与制度合作的信任基础，简化了与政府之间的复杂关系，降低了对政府部门可能会采取机会主义的风险感知，提高了价值感知。农村居民信任水平越高，越容易相信中央政府会不断优化城乡居民养老保险制度，地方政府财政会持续补贴，基金管理部门会通过各种途径实现基金保值增值，经办机构会提供高质量的经办服务，社会媒体会发挥监督作用确保制度的养老保障能力。社会资本水平越高，农村居民越容易和地方政府在制度博弈中达成合作。

利用社会资本高质量推动参保

基于社会资本对农村居民参保行为的重要影响，在农村居民的缴费能力和风险收益决策机制难以干预的背景下，政府应转变思路，制定措施充分发挥社会资本的作用，全面推动农村居民参保的高质量发展。

创新制度宣传方式，建立民间组织宣传渠道。在继续强化大众媒体宣传的同时，地方政府可以引导民间组织在制度宣传中发挥积极作用。民间组织是农村居民日常社会网络的组织载体，在宣传中具有可持续性强、成本低和接地气的优势。地方政府可以鼓励民间文娱组织将文本性强的政策内容编制为地方戏、地方说唱等文艺作品，通过喜闻乐见的文艺形式宣传政策。引导民间文娱组织通过各种形式就缴费档次、缴费年限、待遇领取、银行代扣代缴等内容进行政策宣讲和解读。通过通俗性强和成本性低的民间组织渠道实现“一传十、十传百”的宣传效果。

识别参保“头羊”，增强社会规范的从众作用。不同于市场、政府调控或法律裁决，社会规范对农村居民参保行为的影响是文化在起调节作用。内嵌于农村社会资本中的非正式规范是无形的、不明确的，但对农村居民的参保行为有不可忽视的影响。在破解农村居民有限参保的难题中，地方政府应该把参保工作主要放在参保“头羊”的识别上来，发挥“头羊”的引领作用。地方政府应把社会动员的重点人群放在农村能人之上，采取相应措施提高村干部、教师、医生和个体户等农村能人的参保质量。农村居民的参保行为本质上是一种羊群行为，大部分村民通过观察和模仿能人作出参保决策。在能人带动下，其他村民会保持较为一致的参保水平。

强化养老保障能力宣传，发挥领金老人的示范作用。城乡居民养老保险制度有效缓解了家庭养老压力，改善了家庭代际关系，彰显了制度养老保障能力。政府要挖掘典型事迹，通过大众媒体强化宣传，凸显制度的养老保障作用。鼓励领取养老金老人现身说法，重点讲述养老金的领取数额、花销用途及对养老生活的帮助。通过媒体宣传，树立参保老人家庭生活幸福的形象，发挥领金老人对其他农村居民的正面示范效应。通过媒体宣传使农村居民达成“参保受益、参保幸福”“参保一生、幸福一生”的广泛共识，营造全民高水平参保的社会氛围。

推进示范区试点建设，逐步实现高质量参保。政府应通过示范区试点建设，逐步实现全国农村地区的高质量参保。地方政府应把参保工作难题的突破口放在社会资本网络强度高的农村社区。在每个乡镇确立一个参保示范区，在参保示范区内，地方政府拥有良好的制度运行社会环境，方便利用社会资本实现全民高质量参保。地方政府应确立参保示范区全民高质量参保的工作目标，充分发挥社会资本信息获取机制、从众机制和价值感知机制的积极作用，实现示范区高质量参保。地方政府应注重对示范区参保工作的验收和经验推广，建立示范区经验推广机制，组织参保工作经验交流会，实现农村居民参保高质量发展的局面。■