网络赋权与乡村治理现代化转型

李发戈

一、引言

改革开放以来，我国乡村治理经历了由政社合一到村民自治、再到多元共治的制度变迁，新的治理理念植入、制度供给和组织变革为乡村治理呈现出一幅崭新的治理图景。但由于村民参与渠道不畅、参与动力和能力不足，乡村治理仍然普遍存在治理主体缺位、治理结构单一、治理手段简单等问题。这些问题的存在，不仅使多年来国家针对乡村治理的改革被低水平锁定，而且降低了村民的获得感，影响到了乡村中的党群、干群关系，增加了乡村治理的难度和风险。

破解乡村治理系列困境，既需要在治理理念、治理制度、治理组织等价值和体制层面上有所突破，也需要在治理工具、治理手段等技术层面及时跟进。事实上，随着国家治理体系和治理能力现代化推进，乡村治理理念、制度和组织形式已经表现出较强的现代性，但这些理念、制度和组织形式由于缺乏有效的技术支撑，实际效果与预期目标之间还存在着较大的差距。如何实现价值理性和工具理性的有机统一，既直接关系到乡村治理效能的提升，也在很大程度上决定着乡村治理现代化转型的速度和质量。本文将互联网技术置于乡村治理结构之中，主要从政治权利和村民参与方面探讨网络赋权的运行机制及其内在逻辑，并试图回答以下几个问题：(1)网络究竟赋予了村民什么样的权利和能力？(2)网络赋权是如何促进乡村治理民主化和现代化转型的？(3)依靠网络赋权等技术治理究竟能在多大程度上破解乡村治理现代化困境？

二、乡村治理面临“内卷化”困境

改革开放以来，我国围绕搞活农村经济、减轻农民负担和推动城乡统筹发展进行了一系列改革，乡村治理在农村生产生活条件改善、农民收入提高等物质和经济层面取得重大突破，但由于改革的“强建设弱治理”色彩〔1〕，乡村治理在政治和社会领域的进展相对迟缓。近年来，围绕治理有效的目标，国家持续加大对乡村治理资源投入力度，并试图在乡村完善以党建为引领，多元主体共同参与的自治、德治和法治相结合的乡村治理体系，乡村治理内容、形式不断丰富，治理能力得到明显提升。但受诸多因素影响，乡村的权力与权利结构体系和资源配置方式并没有发生实质性的变化，乡村治理行政主导、村干部包办的行为逻辑也没有从根本上得到改变，乡村治理生态总体上仍然呈现出“官强民弱”的格局。个别地方由于缺乏村民的有效参与，在自治、共治和基层协商民主等方面甚至陷入了制度“空转”的窘境。

1.传统治理参与成本高，村民成为“搭便车”的机会主义者

目前，农村居民参与乡村治理的正式渠道主要有党员大会、党员代表大会、村民会议、村民代表会议和村民议事会。一些基层政府也尝试采取民主恳谈会、座谈会、论证会、听证会等形式来吸引村民参与。这些会议大多采取党员或村民现场参与的方式召开，参加这些会议的村民(包括党员，下同)均需要付出一定的时间、精力、金钱等成本。

近年来，各地农村陆续推进撤乡并镇和村级建制调整工作，一些自然村被并入行政村，行政村之间则进一步合并。新的行政村面积大，人口分散，交通不方便，村民参加党员大会、党员代表大会、村民会议、村民代表会议往往需要到村委会所在地，参加一些恳谈会、座谈会、论证会甚至需要到乡镇政府所在地，期间除了要直接耗费时间和精力外，还会额外产生交通费和误工费等，而这些费用均需要由参与者本人承担。以参加一次会议需要半天时间(包括路途往返时间)来计算，折合的误工费大概在40-60元之间。如果村民每月参加4次会议，理论上其收入则会减少160-240元。实际运作中，村两委对参会村民都有一定的误工补贴，但这些补贴往往因为数额小并不能弥补参会村民的损失。

在非强制条件下，作为理性经济人的村民出于成本-收益考虑，一般都会根据收益的多少来选择是否参会。党员大会、党员代表大会、村民会议、村民代表会议讨论的主要是农村党务党建工作、农村集体公共事务和社会事务，这些事务虽然与村民个人利益直接相关，但村民个人从中获得的实际收益不仅带有不确定性，而且与其预期收益也存在较大的差距。在“低成本-高收益”的行动逻辑下，由于参加党员大会、党员代表大会、村民会议、村民代表会议的成本往往要高于获得的收益，尽管大多数村民都有参与的愿望和要求，但最终还是选择了放弃参与。而大量外出务工、经商或已迁往城镇居住的村民，虽然户籍还在村庄，但平时与村庄的联系却很少，出于成本-收益的考虑，这些“村外的村里人”也不愿意回到家乡参与村庄公共事务和社会事务的决策、管理和监督〔2〕。

另外，与其他群体相比，农村居民的保守性和务实性，也容易使其更关注眼前个人的经济利益而忽视政治参与带来的长远利益，因而更倾向于“搭便车”。由此造成的乡村公共精神缺失，给乡村治理集体行动和组织化制造了障碍。由于缺乏足够的村民参与，很多农村地区甚至出现了无法召开党员大会、党员代表大会、村民会议、村民代表会议的情况。

2.村庄共同体解体，村民成为治理的“旁观者”

改革开放前相当长的一段时期，农村土地所有权和经营权高度统一，农村居民被纳入到公社、大队(村)、生产小队(自然村)等政社合一组织，并通过集体劳动形成了新的共同体。新共同体虽然在原有的血缘、亲缘、地缘关系上植入了一些政治元素，但农村的公共空间和公共领域不仅没有因为这些政治元素而缩小，反而因为这些因素的介入在很多方面得到了强化。

在集体行动下，不仅田间地头、大树下、老墙根、村中央、水井旁等村落公共空间没有消失，而且社员大会、集体食堂、坝坝电影、文艺演出、集体劳动等新的公共空间和公共领域也产生了。改革开放后，随着家庭联产承包责任制的实行，原有建立在集体经济基础上的乡村共同体开始走向衰落，乡村集体活动大幅减少，村民开始摆脱原来集体经济组织的干预，不断退出乡村公共空间和公共领域，回到家户内部，成为“无政治农民”〔3〕。他们(村民)即使有信息交流和情感交流，也主要是在亲戚和朋友构成的小圈子中进行。在家户主义主导下，农村家庭不仅是一个生活单位，还是一个完整的生产单位，也是市场经济的微观主体〔4〕。村民以家户利益最大化为行动逻辑，既不参与公共事务，也很少关心公共事务。特别是2006年全面取消农业税后，随着国家资源和项目下乡力度持续加大，村庄提供公共服务的职能逐渐被取代，村民对村庄的依赖性进一步降低。

尽管在行政村、自然村和村民小组层面都还存在村庄共同体，但这种共同体已经不具有文化凝聚和社会自治的功能，更多的只是一个地理单元而已。这些地理单元通过社区化或类社区化改造，其“熟人社会”或“半熟人社会”特征开始消失，越来越变成一个更具“理性因素”的社会〔5〕。同时，国家资源和项目主要依靠基层政府和村干部落地，基层政府和村干部出于效率的考虑，一般都不愿花过多的时间和精力去动员村民参与，一些地方甚至出现了以“民生”来替代“民主”的情况〔6〕。

实际上，在没有直接利益驱动的情况下，无论是国家还是村干部也很难去动员村民参与。在很多村民看来，村庄的公共事务要么是政府的事情，要么是村干部的事情。除非是给予一定物质报酬，或者自己的利益受到了直接损害，村民很少有参与村庄公共事务管理的动力。

3.行政权对村级自治权的影响，抑制了村民参与积极性

目前，乡村治理的正式组织结构除了基层党组织外，主要是乡镇政府和村民委员会。乡镇政府主要履行行政管理的职能和功能，而村民委员会则主要承担自治的职能和功能，即“乡政村治”。国家在乡村地区实行村民自治，初衷是要纠正计划经济时代“政社合一”治理模式对乡村社会的过度干预，并培育村民自我管理能力。但在现行“压力型体制”下，“乡政村治”模式并没有改变“政社合一”模式下政府对乡村社会的直接干预。

实践中，村民自治不仅由政府主导和推动，而且政府往往会借助行政力量、行政资源和行政手段直接或间接影响村民自治。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，乡镇政府负有“指导、支持和帮助”村民委员会的责任，而村民委员会则有“协助”乡镇政府工作的义务，但这些都是原则性的规定，并无明确的范围和具体内容，这就为乡镇政府直接或间接影响村民自治留下了空间。乡镇党委政府往往通过指导书记、主任选举，下派干部，以及通过公共产品供给、经费拨付和人员培训等方式影响村民自治。行政影响不仅容易使村民委员会异化为完成基层政府行政任务的半行政化组织，难以发挥自治的职能和功能，而且造成了村民委员会自治主体地位得不到保障、治理能力缺失等问题。

按照村民自治的制度设计，村庄公共事务相对简单，且与村民利益密切相关，更适合村民通过自治进行自我管理、自我教育和自我服务。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国村民委员会组织法》也都赋予了村民自治主体的地位。实践中，村民则主要通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督来行使自己的自治权。但也存在个别地方基层政府“为民做主”，对村庄公共事务大包大揽的现象，不仅难以保障村民的自治主体地位和自治权，而且也不能有效调动村民参与自治的积极性。长此以往，甚至可能会导致村民自治陷入“上动下不动”“政府一头热、群众一头冷”的尴尬局面。

4.村干部缺乏有效监督，使村民自治异化为“村官自治”

村民委员会成员(其主要负责人为主任，习惯上称为村长)主要按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，由村民直接选举产生。村级党组织成员(其主要负责人为村党支部书记)则按照《中国共产党基层组织选举工作条例》的规定，一般由村级党员大会或党员代表大会(需经上级党组织批准)选举产生，上级党的组织认为有必要的，也可以调动或者指派下级党组织的负责人。村级党组织在法律上虽然不属于自治组织，但由于其在村级自治中的“核心地位”和“领导作用”，也是事实上的村级自治主体之一。

由于农村人口外流，再加上党员和村民缺乏参与积极性，村级党员大会、党员代表大会和村民会议、村民代表会议大多无法正常召开。因此，村级权力主要都集中到了村两委，实际上则集中到了村党支部书记和村民委员会主任身上。目前，各地出于加强党的领导和精简人员的考量，提倡村干部交叉任职，鼓励书记、主任“一肩挑”，村干部的权力更是趋于高度集中。

如果缺乏有效的制约和监督，权力高度集中不仅容易被滥用，而且极易产生腐败。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是农村基层群众自治组织，由村民会议选举产生，并向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。也就是说，村民委员会的权力来自村民会议的授权。但村民会议授予村民委员会的主要是执行权，决策权仍然由村民会议或村民代表会议行使。因而，从“机构”性质看，村民委员会只是一个执行机构。村民委员会不仅要接受村民会议、村民代表会议的监督，而且要接受村务监督委员会和村民的监督，同时还要接受村级党组织的领导和监督。

实际操作中，村民委员会由执行机构演变成了集决策权与执行权于一体的复合(议行合一)机构。村级党组织本来应该领导、监督村民委员会行使自治权，但在“党村(党务和村务)合一”模式下，村级党组织已经深度嵌入自治组织。一些村干部在村级事务管理中，习惯于包揽一切，包办一切，对党务、村务、财务等重大事项，不征求意见、不酝酿、不讨论，擅自决策。

从程序上讲，村民对村民委员会的监督需要通过村民会议、村民代表会议或村务监督委员会进行，但由于各种原因，村民会议、村民代表会议和村务监督委员会很难按时、按需召开，即使召开会议，也往往由村两委主导。如《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，对村民委员会成员的罢免，需要“五分之一以上的联名”和“过半数通过”。而现实中，村民居住地点分散，外出务工者多，很难凑够罢免所要求的法定人数。一些农村地区因为与村民直接相关的村级事务减少，村民与村干部联系接触的机会也相应减少，加上信息不公开、不透明，对村干部的违法、违纪、违规行为往往也不清楚。从上级来讲，村民委员会是自治组织，村干部主要由村民选举产生，虽然要承担政府下达的行政任务，但不是公务员；虽然是自治组织的“干部”，但不是体制意义上(行政编制)的“党政干部”。因此，纪委监察机关和检察机关也很难按照正规程序对村干部进行监督。村两委干部权力缺乏监督，很容易让村民自治变成“村官自治”。

三、网络赋权及其运行逻辑

从制度层面看，乡村治理出现和面临的困境，与其说是乡村治理制度本身的问题，不如说是“制度背离”的问题，即制度在运行过程中发生了与制度设定目标、基本功能、核心价值不一致的现象〔7〕。破解乡村治理困境，既需要对制度进行调适，也需要在制度之外寻求新的解决途径。近年，随着移动互联网在乡村的普及和应用，在一些地方政府的强力推动下，乡村出现了一批以“为村”“村赞”(1)“为村”是腾讯公司针对农村地区推出的一个公益性开放式移动互联网平台，兼具社交、信息、电子商务等功能；“村赞”是深圳市布博卡科技有限公司针对乡村治理推出的一个综合性移动互联网平台，平台应用系统涉及乡村党建、治理、服务、发展等多个方面内容。为代表的高效整合线上线下资源，集党务、政务、村务和产业发展于一体的移动互联网综合平台。这些平台不仅是政府动员和组织村民的工具，而且逐渐发展成为村民获取信息、联络感情、表达诉求、讨论和协商公共事务的重要载体。互联网平台和载体不仅将原来分散的原子化的村民“链接”了起来，而且唤醒了村民的权利意识，增强了村民集体行动的能力。借助互联网，村民开始从乡村治理的幕后逐渐走向前台，成为独立、自主的治理主体。

1.信息权赋权

信息权在乡村治理中主要指村民的信息获取权和传播权，这些权利更多地与村民的知情权联系在一起。信息作为一种治理资源是实现治理权的重要基础和条件。因此，治理权也经常表现为一种信息权利，即知情权。从某种意义上讲，治理主体正是因为控制了信息的生产、存储与传播才拥有了治理的权力〔8〕。

乡村封闭和落后与信息流动有着密切的关系。一般说来，信息流动密度和频度较高的地区其现代化水平也相对较高，这也是衡量发达地区与落后地区的一个重要指标。从某种程度上讲，现代化和现代性就是信息从高地流向洼地的过程。大众媒介给人们带来有关现代生活诸多方面的信息，给人们打开了注入新观念的大门，向人们显示新的行事方式，所有这一切在能够接受外来影响的人那里，将会导致更多的现代性〔9〕。但在我国特定的历史条件和乡村封闭的地理环境下，传统大众传媒并没有能够给乡村带来足够的信息，乡村的现代化和现代性长期以来呈现出发育迟缓的状态。

在乡村互联网及相关应用平台出现之前，村民总体上表现出信息被动接受者的特征。政府不仅垄断了与乡村有关的各种信息，而且通过其主办的报纸、电视、广播等大众传媒主导了信息的传播，村民以人际传播为主获取的信息不仅数量少、质量低，而且很难形成再传播的扩散效应。

互联网的便捷性、即时性、多样性，不仅降低了村民获取信息的门槛，而且极大拓宽了村民获取信息的范围，村民不仅能够及时获得政治、经济、文化、社会等各个方面的信息，而且对与自己有关的问题或自己关心的问题，还可以寻求专家及相关人士点对点的信息支持。

从治理的角度看，互联网传播融人际传播、组织传播、大众传播于一体，在政治传播的时效度上优于传统大众媒介〔10〕。尽管政府仍然是乡村治理信息的主要供给者，官方媒体也依然是权威的发声渠道，但治理信息不再被政府垄断和主导，村民在治理信息获取和传播上获得了更大的选择权和自主性。他们也不再是单方面的信息接受者，开始逐渐成为信息传播者乃至于信息发布者。更重要的是，通过新的信息生产、信息互动和信息反馈，政府也能够获取到村庄真实信息和村民真实意见，并据此及时作出相应反应和回应。

2.参与权赋权

参与权是公众或当事人参与与其相关的某一事务决策和管理的权利。在乡村治理中，村民的参与权既包括村庄范围内公共事务的决策和管理，也涵盖了基层政府针对乡村提供的一些公共服务(产品、项目)的决策和管理。

参与权是对建立在委托-代理关系基础上的代议制的纠偏。在代议制下，公众通过选举把自己的决策权和管理权等权利让渡给了被委托人(当选人、代理人)，被委托人(当选人、代理人)则受委托人委托行使决策权和管理权。代议制如果缺乏足够的约束和制约，很容易出现“被代表”、甚至代理人“专权”的情况。村民委员会是由村民选举产生的村级自治组织，代表村民行使自治权，《中华人民共和国村民委员会组织法》在赋予村民选举权的同时，还赋予村民通过直接行使决策权、管理权和监督权参与乡村自治。也就是说，村民在选出代理人的时候，并没有放弃或者完全放弃决策权、管理权。但实践中，或因为政治上的冷漠，或出于“搭便车”的心理，村民事实上很少行使自己的这“四权”，一些地方的村民自治也因此而陷入了“死胡同”。

目前，村民自治已过渡升级为多元共治。在多元共治中，村民仍然是共治的重要主体。互联网通过搭建虚拟参与平台和营造数字“公共场域”，让分散、流动的村民在网络空间里再次聚集，通过发表意见、点赞、评论、投票、参加网上活动等形式进行交流和沟通，重新激活了村民的参与热情，重建了乡村“公共场域”和乡村共同体，在化解乡村社会治理危机的同时，也极大地提高了村民进行社会治理的意愿。如地处山区、村民居住分散的四川省邛崃市水口镇纸房沟村、陶坝村，在开通“为村”后，村民参与村级事务管理的积极性就有了明显提升。纸房沟村党支部书记孙良彬说，以前村里有什么事情，不仅公示没多少人看，就是上门征求意见，也很少有人发言。现在，大家在平台上(为村)提出自己的意见或建议，稍微回复慢了一点，电话就直接打过来了。陶坝村党支部书记孔祥华说，“为村”就是一个搬到网上的“坝坝会”。因为时间、地点等原因，真正的“坝坝会”现在很难开起来了。但是网上“坝坝会”不受时间、地点的限制，大家参与的积极性都很高。截至2020年11月，邛崃市“为村”共有认证村民185807人(其中，党员26512人)，关注人数380642人，总点击率达4258万余人次(2)资料来源：系本文作者现场走访调研收集。。

3.话语权赋权

话语权是指个人、群体或组织就与自己相关的事情发表意见且意见能够对事情结果产生一定影响的能力。发言权、表达权与话语权并不完全是一回事，拥有发言权、表达权并不等于就有了话语权。发言权、表达权只是反映或表达了参与人的某种意见，但这些意见不一定能被重视和采纳，因而对事情结果难以产生影响。而话语权则强调参与的结果和对事情实质性影响。因此，话语权本质上是一种影响力。话语权在很大程度上决定了参与的效果和质量。

在乡村治理中，话语权主要指村民通过发表自己的意见影响乡村公共事务决策和管理的权利。村民的话语权尽管具有权利乃至于权力的意味，但更多地还是一种能力，即影响他人的能力。治理的去中心化和多元主体共同参与使村民拥有了参与权，网络也激活了村民的参与热情，但话语权不会因为村民参与而自动实现，民主协商、平等对话也只是参与的重要原则。

话语权的取得包括多种因素，如因身份地位而形成的个人权威、知识技术等方面的专业优势、个人人格魅力等。而村民在上述各个方面均处于弱势地位，村民虽然能够通过一些渠道和途径表达自己的意见，但这些意见很多时候对决策和管理还缺乏足够的影响。传统上，乡村治理中的话语权主要为政府行政权力、村干部和村庄精英所掌握。

网络打破了行政权力、村干部和村庄精英在乡村治理上对话语权的垄断，让村民从“虚假在场”变成了“真实在场”，从形式参与步入到实质参与。在网络空间，无论是政府、村干部还是村庄精英，都不再拥有绝对的话语权优势。政府虽然可以引导甚至管控网络舆论，但其本身作为网络参与者之一，不再是结构化的组织，而是虚拟的个人，能否在网络上让村民接受自己的观点或主张不是靠权力，而是要靠“说理”。同样，村干部和村庄精英在网络上的话语权也不再取决于其所拥有的权力或权威，而是要让村民觉得“有道理”。

与线下话语权更多地表现出一种“主客关系”不同，网络上的政府、村干部、村庄精英和村民的话语权主要表现为一种平等的“主体间性关系”。在这种关系下，治理行动的所有参与者和相关方都能成为平等的行动者，那么他们之间的关系一定也只能是一种合作关系〔11〕。在现实社会，作为分散的、原子化存在的村民，因为“无法形成便捷的群体互动”〔12〕，话语权始终是有限的。网络能有效地将孤立的、松散的村民凝聚成一个整体，将村民的“个体表达”变成“群体表达”〔13〕。“群体表达”不仅增强了村民的话语权，而且使主体间真正的互动和合作成为可能。单就个体网民而言，他的每一次点击、回帖、跟帖、转帖，其效果都小得可以忽略不计；他在这样做时，也未必清楚同类和同伴在哪里。但就是这样看似无力和孤立的行动，一旦快速聚集起来，孤掌就可能变成了共鸣，小众就扩张为大众，陌生人就组成了声音嘹亮的行动集团〔14〕。

4.监督权赋权

监督权是指相关组织或个人根据授权对行使公权力的组织、机构和个人进行批评、控告、检举和提出建议的权力和权利。乡村治理中村民的监督权既指村民对村两委的决策权、执行权(管理权)和村干部的工作进行监督，也包括村民对基层政府及其工作人员的监督。

村级层面，权力体系被划分为领导权、决策权、执行权(管理权)、监督权四个部分。其中，村级党组织主要行使领导权，村民会议、村民代表会议行使决策权，村民委员会行使执行权(管理权)，村务监督委员会则行使监督权。表面上看，村级权力形成了一个“决策—执行—监督”的闭合回路，实现了决策权、执行权、监督权既互相制约又互相协调的权力运行目标〔15〕。但实际操作中，村两委利用既是乡镇政府代表又是全体村民代理人的双重角色，往往集决策权、执行权(管理权)于一身。由于这种集权得到了乡镇党委政府的认可，再加上村务监督委员会缺乏监督能力，事实上，村务监督委员会是很难有效行使自己的监督权的。而村民则因为信息不对称、监督成本高等原因，往往放弃自己对村两委的监督权。

信息公开是权力得到监督的重要前提。网络突破了乡村传统监督信息不透明、监督成本高、监督效能低的局限性，一定程度上解决了村民不愿监督、不能监督、不会监督的治理难题，能有效遏制和减少乡村的各种治理乱象。传统上，村庄党务、村务、财务公开主要采取公告栏、广播等形式进行，这种公开不仅信息内容少、公示时间短，而且重结果轻过程，极不方便村民深入了解情况。而通过网络平台公开信息，则不仅信息全面详细，而且信息可以复制并长期保存。村民如果有不清楚的地方，还可以要求村两委进一步公布相关信息；涉及到专业问题，村民之间既可以彼此交流探讨，也可以通过上网查询或寻求专业人士帮助。另外，在监督成本上，村民传统的举报、信访等监督不仅举证难，而且程序繁琐，需要耗费大量的时间、精力和财力，且存在遭遇被监督者打击报复的风险。而网络监督则不受时间、空间的限制，几乎没有什么成本。因为匿名或者曝光后有大量网民的关注，也大大降低了安全风险。

从监督效能看，在传统的监督中，自上而下的监督和自下而上的监督往往都是单独展开的。在自下而上的监督中，村民基本上以个人名义来行使监督权，影响力小、回应迟缓。而网络监督通过“个人曝光—网民围观—组织回应”的危机处理模式，能有效促进相关问题得到及时解决。一方面，村民反映的问题和提出的意见在平台完全公开，并可查询、可评价，乡镇党委政府和村两委往往会在第一时间回复意见和处理问题；另一方面，乡镇党委政府和村两委也可以在平台上采取问卷调查、专题讨论、方案征集、满意度测评等方式，主动征求村民的意见和建议，与村民进行双向互动。

四、乡村治理的现代化转型

治理是多元主体共同参与的合作行动。与统治和管理不一样的是，治理不仅追求效率、效能，而且强调参与、平等、协商、透明等现代价值理念。乡村治理现代化，不仅是乡村治理制度体系的现代化，而且是多元主体共同参与的现代化，是协商治理、民主治理的现代化。

农村居民作为直接利益相关者理应是乡村治理的主体和重要力量。乡村治理要走出困境，实现民主治理和有效治理，需要在盘活原有存量治理资源的基础上，注入新的增量治理资源。作为一种治理工具和手段，互联网及其平台以其直接性、便捷性和交互性，有望解决村民参与动力不足、参与渠道不畅、参与成本过高、参与能力不强等问题，激活村民参与乡村治理的积极性和主动性，推动乡村治理由行政主体向村民主体、由权威治理向共同治理、由管控治理向民主化治理转型。

1.治理结构转型：从行政主体转向村民主体

(2)土壤养分元素地球化学特征显示，本区土壤全氮和全钾养分多半处于中等至较丰富状态，但全磷养分多数处于较缺乏状态。

乡村治理的主体由基层党委和政府、村级党组织、村级自治组织、乡村社会组织、村干部和乡村居民等共同构成。作为我国基本政治制度之一，村民自治制度赋予村民自我管理、自我教育、自我服务的权利，但由于村民参与不足，其自治主体地位不断被弱化，村民自治也因为基层政府的影响出现了行政化趋势。近年来，随着国家向乡村输入大量资源，村庄承担的公共事务逐渐被政府提供的公共服务所取代，村民自治也因为被纳入多元共治治理体系而出现了一些新变化。在多元共治治理体系中，如果村民继续缺位，乡村治理就有可能形成政府一头独大的独占式格局，并因此进一步挤占村民自治的空间。

事实上，在乡村治理中，很多村民既有参与的需求也有参与的愿望。但由于素质和能力不足，村民很难真正参与到乡村治理中来。在影响村民素质和能力的众多因素中，信息是一个重要的变量。乡村环境封闭，信息传播和获取渠道少，除了依靠广播电视获取信息外，村民仍然习惯于依靠传统口耳相传的社交方式来获取信息。与城市居民相比，乡村居民获得的信息无论是在数量上还是质量上都还存在着很大差距。

乡村出现的以“为村”“村赞”等为代表的移动互联网平台，以其费用低廉、功能强大、使用方便、开放度高、安全稳定等优势，畅通了村民参与移动互联网生活的渠道，受到了村民的普遍欢迎。网络平台不仅把分散的村民重新聚集了起来，而且赋予村民更多的权利和能力。村民借助网络平台获取新信息、学习新知识、接受新观念，在实现信息连接、情感连接和财富连接的同时，还提升了参与治理所需要的专业素质和专业能力，并培养起了参与治理的理性公民精神。

公民精神是治理主体自觉、自主意识的体现，既是治理主体参与治理的一个重要前提，也是衡量治理现代化的一个重要指标。公民精神的核心是独立、责任和理性。独立及其内含的自由和平等，要求公民变消极的、被动的参与为积极的、主动的参与。要求公民个人把参与治理活动，维护公共利益既作为自己的权利，同时也作为自己应当承担的义务。而理性则是公民在参与中通过平等协商达成共识的基础。罗尔斯和哈贝马斯把公民在公共交往中应当遵从的理性称为“公共理性”〔16〕，“公共理性”的目标是要达成“公共善”〔17〕，即实现公共利益。公民精神能够让村民从“消极公民”成长为“积极公民”，更好地履行自己作为治理主体的责任。

公民精神的成长既有赖于政治文化的发展和政治制度的完善，同时也要靠公民自觉的政治实践和政治行动。如在卢梭看来，公众参与不仅是民主政治的主要内容，而且通过参与，还可以推动公众负责任的社会行动和政治行动〔18〕。网络平台为村民参与治理提供了更公开、更透明的信息，更直接、更便捷的渠道，满足了村民的知情权和参与权。

村民在通过网络参与治理的过程中，还可不断学习治理知识和技术，积累治理和民主经验，对权利、义务和责任有了更直接的体验、认识和理解，其民主意识、规则意识、法制意识也因此得以强化。网络参与还有望把热心私益的个人转变为热心公益的公民〔19〕，增强村民的主体性，塑造村民的政治人格，同时还可促进乡村“公共领域”的形成和“公共善”的达成，并最终让乡村治理结构从以行政主体为主回归到以村民主体为主。

2.治理模式转型：从权威治理转向共同治理

传统的乡村治理主要依靠政府行政推动和村干部执行配合。作为政府代表的村干部，往往是村庄的精英，他们要么拥有一定的政治资本，要么拥有一定的经济资本或社会资本，甚至兼而有之。因而，与传统的乡绅相比，村干部往往不是从村庄的公共利益来考虑问题，而是从政府的立场来管理村庄。

随着农村基本公共服务越来越依靠政府提供，村干部逐步职业化，其政府代表的角色得到进一步强化。村干部主要依靠政府的资源治理村庄，工资和补贴也由政府发放。村干部虽然由村民选举产生，但在实际工作中主要是对政府负责而不是对村民负责。农村基层因此形成了政府和村干部主导下的“权威型治理”〔20〕。

“权威型治理”不仅强化了政府的权力，而且赋予村干部更大的事实上的权力。相对于基层政府，村干部是下级，但在村庄层面，村干部作为政府代表几乎垄断了从决策权到执行权的所有权力。一些富人村干部甚至通过和工商资本结盟的方式来治理村庄，在农村基层形成了新的利益共同体。

在“权威型治理”模式下，由于存在行政权干预和村干部对村级事务管理事实上的垄断，村民尽管有参与治理的需要和愿望，但却经常受到排斥和挤压。村民要么自动放弃参与权，要么出于各种需要，只是在形式上行使一些参与权。

SHERRY(1969)曾把公民参与程度视为一个阶梯，并把阶梯由低到高分为三个阶段(不参与、象征性政治参与、实质性政治参与)、八个层次(操纵、教化、告知、咨询、安抚、伙伴关系、代表权力、公民控制)，以此来测量公民的参与水平〔21〕。按照阶梯理论来考察村民的参与水平，不难发现，当前大多数地区村民的参与基本上都还停留在“不参与”或“象征性政治参与”阶梯底部或中下部，呈现出明显的“弱参与”特征。村民更多是在政府或村干部的动员下进行参与，自觉、自主参与相对较少。

互联网出现不仅为村民政治参与提供了技术上的支持，而且改变了村民在乡村治理生态中所处的不利地位。网络平台虽然是一种虚拟空间，但在乡村特定的环境下，尤其是在村庄层面，通过实名认证、讨论共同话题等方式，这种虚拟空间与现实社会建立起了密切联系，甚至就是现实社会的翻版。在这个由网络重建新的公共空间和公共领域，村民个人的能力因为掌握了话语权而被放大，集体行动甚至可以由自我组织的个人来完成。参与不再是一种形式，而是一种自觉和自主的行动。村民的参与范围也从村庄公共事务扩展到了“政治”事务，从单纯的表达诉求和需求上升到了选举、决策、管理和监督，甚至超出村庄层面直接影响到基层政府的决策。

网络平台带来的村民实质性参与，还推动了乡村政治社会化，从根本上改变了“权威型治理”模式下政府和村干部对乡村治理的垄断。尽管行政权仍然没有退出自治，但却受到了一定的约束和监督，“独占”开始向“分享”转变，“指令性”开始向“指导性”“引导性”转变，“包办”开始向“共办”转变。乡村党务、村务、财务变得更公开、更透明，村干部家长式管理作风和侵犯村民合法权利的“民主社会专制化问题”也在一定的程度上得到了改善〔22〕，而村民则因为参与不再游离于政治边缘，他们在变得“有教养”“有效能”和“有权力”的同时，也逐渐成长为“精明的公民”〔23〕。

3.治理方式转型：从管控治理转向民主化治理

民主治理是乡村治理的重要内容和主要目标之一。公众参与所具有的民主价值理性和工具理性，决定了其在农村基层民主建设中的重要地位和作用。没有有序的、有效的公众参与，民主制度的品格和实践效果就会受到影响，现代化的目标就只能驻留于想象之中〔24〕。理论上讲，农村行政村(社区)的地域和人口规模都不算大，比较适合直接民主的生长，但农村基层民主经过多年的发展，进展并不大。实际上，受时间、空间和技术条件的限制，无论是代议制民主还是直接民主，甚或是协商民主，都会因为公众参与不充分、不完全而出现民主质量和水平无法保障的问题。

村民参与乡村治理的广度、深度和效度，不仅取决于民主制度本身，在一定程度上还要依靠相应的技术手段。治理技术是现代治理所使用的工具、方法和行动方案的统称，它有特定的价值关怀，也有特定的制度指向〔25〕。网络的直接性、交互性特点使其天然具有民主的性质。把网络技术与公众参与结合起来，就形成了所谓的“网络民主”。网络民主是参与主体借助网络技术，以直接参与为主要形式，以高度互动为主要特征，以网络空间为载体，培育、强化和完善民主的过程〔26〕。严格意义上讲，网络民主只是网络参与者(网民)借助网络技术达到民主目的的一种手段，而不是一种具有特殊意义独立类型的民主。但作为一种特殊的政治参与形式，网络民主因其具有传统政治参与所不具备的便捷性、平等性、开放性、互动性等优势而更容易为公众所接受。“互联网+公众参与”作为一种民主实践模式，不仅打破了民主的时空条件限制，而且解决了民主受制于社会复杂性、规模性、操作性等技术难题。在互联网条件下，即使存在参与者资源、机会、能力等不平等的情况，参与同样能够进行下去。从而使参与变得如此轻而易举，以致再没有什么规模的大小，或太涣散的事业〔27〕。在互联网出现之前，农村基层民主因为缺乏公众参与而停滞不前。随着互联网在乡村地区的普及，网络平台开始逐渐成为一些地方村民民主参与的新载体。与纯粹的网络民主赖以存在的虚拟空间相比，通过政府建构的乡村网络平台形成的网络空间和网络民主，是在乡村熟人、半熟人社会的基础上发育起来的，在很大程度上与现实民主保持着同步性和一致性，因而其真实性大大增强。在互联网条件下，农村基层民主既可以突破时间和空间的限制，在更大的范围内进行，也可以突破程序的限制，进行广泛而充分的平等对话和理性协商。更重要的是，网络把参与从一种民意征集方式转变成了一种意见表达和利益整合方式，使村民通过民主参与获得了更多更大的政治权利。乡村治理借助互联网创新民主形式，丰富民主内容，将得以走出治理的困境。

五、结语

网络通过赋予村民信息权、参与权、话语权和监督权，重塑了乡村治理场域和治理主体结构，改变了乡村权力运行模式，推动了乡村治理的现代化转型。乡村治理现代化既需要理念引领、制度规范，也有赖于技术的支撑。技术是实现乡村治理目标的一种工具和手段，但技术的意义不只在于提高治理的效率效能，还在于改变治理的价值取向，这也是治理有效和治理现代化的应有之义。技术本身是中性的，但它又表现出极强的自主性。网络赋权显示出了技术在乡村治理中的强大功能。但技术又不可能单独发挥作用，技术可以改变或改造制度，但却无法取代制度的功能，有时候甚至需要适应一定的制度环境和制度条件。如果没有村民自治制度、多元共治制度、基层协商民主制度，是很难想象网络能够在乡村治理中得到应用和发展的。乡村治理现代化不仅是技术等手段的现代化，而且是观念、理念、价值和制度的现代化。只有技术和制度双轮驱动、协同发展，乡村治理才能走上民主、繁荣、和谐的现代化之路。