系统观念下超大城市风险治理策略研究——以成都市新冠肺炎疫情防控为例

杨荣军

一、引言

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》，将“坚持系统观念”作为“十四五”时期必须遵循的原则之一，这指明了城市治理现代化的方向。当前，超大城市空间形态与社会结构深刻演变，呈现出人口和要素高度聚集、风险高度累积的特征，风险治理成为超大城市必须面对的重大课题。新冠肺炎疫情防控是当前超大城市正在进行的大考，是对城市风险治理能力的综合检验。本文在梳理超大城市新冠肺炎疫情防控特点的基础上，并以成都市为例指出超大城市新冠肺炎疫情防控存在的短板，最后为超大城市风险治理提出建议。

2014年11月，国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》(国发[2014]51号)以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市，城区常住人口500万至1000万的城市为特大城市，城区常住人口100万至500万的城市为大城市(1)资料来源：“国务院关于调整城市规模划分标准的通知”，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content-9225.htm。。截止到2019年底，上海、北京、广州、深圳、天津、重庆城区常住人口超过1000万(2)④资料来源：《中国城市建设统计年鉴2020》。，成为全国6个超大城市。根据《关于〈中共成都市委关于制定成都市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议〉的说明》，2020年成都中心城区常住人口已达1100万，迈入了超大城市行列(3)资料来源：成都日报，“《关于〈中共成都市委关于制定成都市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议〉的说明》”，2020-12-31(特1)。。

二、超大城市新冠肺炎疫情防控的特点

1.防控人口基数庞大

一是人口的绝对量大。超大城市人口绝对量大，疫情防控任务艰巨。超大城市城区人口均在千万以上，一些城市实际管理人口已经超过2000万。如：2019年上海、北京、广州城区人口分别为2428.14万人、1865万人和1352.36万人④。二是人口密度大。按面积计算，2019年成都市人口密度为1156人/平方公里，成华区、锦江区、金牛区、青羊区、武侯区5个中心城区人口密度达到11607人/平方公里(4)根据《成都市统计局关于2019年成都市主要人口数据的公告》《成都统计年鉴2019》及各区(县、市)国民经济和社会发展统计公报计算得出。。2020年12月7日成都市自郫都区发现一名病例后，12月11日—12日开始全员核酸检测，仅郫都区就累计采样783371人(5)资料来源：“成都已完成检测超217万人 郫都区全员核酸检测已基本结束”，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1685880528713060480&wfr=spider&for=pc。，超大城市疫情防控的重要性及复杂性由此可见一斑。三是人口流动频繁。一方面，城际人口流动频繁，以成都东客站为例，它是全国第六大综合交通枢纽，年总客流量超过1亿人次(6)资料来源：“探访枢纽区：成都东站的‘前世今生’”，https://new.qq.com/omn/20191129/20191129A0IV2500.html。。另一方面，城市内部人口流动频繁，城市核心区人群活力较强，上下班高峰、节假期等时段人口迁徙流动性很大。目前，成都已开通12条地铁线路，运营里程达到518公里(7)资料来源：“地铁运营及在建里程数计划达到850公里以上—— 成都半小时通勤人口占比达45%”，https://m.sohu.com/a/443033113-384290/。，地铁单日最大客流量超过700万乘次(8)资料来源：“清明成都地铁首破700万乘次!这三个站客流量最大”，http://news.chengdu.cn/2021/0403/2189397.shtml。。巨量人口流动对日常疫情防控、流调溯源、密切接触人员识别追踪等带来了巨大挑战。

2.“人物同防”任务艰巨

港口、海鲜市场和冷链物流、汽车零配件等场合或环节，发生过多起环境传人、以物传人的案例，落实“人物同防”是防止新冠肺炎病毒通过环境、物流渠道传播的关键所在。超大城市由于绝对数量庞大的企业、人员、货物等要素的聚集和流动，各类潜在风险呈现放大、倍增和扩散等特征，疫情防控复杂性较中小城市呈几何级数递增。一是市场主体多。2019年成都市场主体超250万户、日均新设企业880户(9)资料来源：“2019年成都市场主体超250万户 新经济企业突破36万户”，http://sc.china.com.cn/2020/chengdu-zhengwu-0306/360435.html。。二是货物周转量大。随着企业和人口的加速聚集，生产性服务业和生活性服务业快速发展，货物周转量持续攀升。2020年成都邮政行业(邮政寄递服务和快递业务)业务总量达303.66亿元，快递收派业务总量达到30.2亿件，创下历史新高，其中国际及(地区)快递业务量达到1387.4万件(10)资料来源：成都日报，“去年成都邮政行业业务总量突破300亿元”，2021-01-17(02)。。按照“人物同防”的要求，对环境、物资、人员进行监测、检测、建档、消杀、溯源等给新冠疫情防控带来了巨大压力。

3.防控空间持续延伸

一是防控面积广阔。成都市幅员面积14335平方公里，在全国城市中排名第11位，超过欧洲的黑山、科索沃等国家的面积；2019年成都建成区面积949.6平方公里(11)资料来源：《中国城市建设统计年鉴2020》。，在全国排名第7位，仅次于北京、上海、天津、重庆、广州、东莞等城市。二是防控区域突破行政区划限制。成都作为四川省的省会城市和国家中心城市，随着成渝地区双城经济圈建设的推进和成德眉资同城化加深，其对周边地区和西部地区的辐射带动作用日益增强。疫情防控范围不再局限于一城一地，生活物资、防控物资统筹及专业技术队伍培育等迫切需要解决行政分割和碎片化问题，实现城市间同频共振、同防同治。

4.价值整合成为重要内容

由于城市空间扩展和新市民持续涌入，超大城市的价值理念处于持续重构中，价值整合成为防控的重要内容。一是多元价值共存。超大城市由于人员结构和社会结构复杂，呈现出各种价值多元共生的现象。李友梅(2016)认为，大城市“在社会构成上呈现出前现代、现代和后现代三种结构并存，交错发展并激荡出各种新问题的局面”〔1〕。我们可将享受市民待遇的本地户籍人口称为核心社会，将享受部分市民待遇的群体称为边缘社会，将不享受市民待遇的群体称为外围社会。这三重社会之间有矛盾冲突，也有融合共生。二是疫情防控放大价值冲突机率。疫情防控和管制会产生社会成本。在人员隔离、楼宇封闭、企业停业等过程中，各个利益攸关方如企业主和员工、房东和承租人、生产者和消费者都会产生不等的成本。这些成本如何在政府、企业、社会、个人之间合理分担？由于不同利益攸关方认识不同、成本不同、损失和收益不同，他们对疫情防控的价值认同度也会有一定的差别。网络上对疫情防控措施和案例的讨论和交锋，就是多元价值观冲突的表现。一旦这种价值冲突无法控制在合理范围内，很多防控措施就难以在现实中得到切实落实。

三、当前超大城市新冠肺炎疫情防控存在的短板

当前国内超大城市在风险治理方面，尤其是在新冠肺炎疫情防控能力方面，组织领导坚强有力、科学决策、精准防控，迅速控制住了疫情的蔓延，为世界其他城市树立了科学应对疫情的典范。以新冠肺炎十万人口感染率为例，截至2021年2月1日，北京、上海、成都(按本土病例计算)感染率分别为3.84、1.53、0.95；作为对比，香港特别行政区、美国感染率分别为144、8569(12)数据来源：全球新冠疫情大数据分析平台，https://www.zq-ai.com/#/fe/xgfybigdata。。但是这种成绩取得，部分得益于制度优势和组织动员能力优势，对标超大城市治理体系和治理能力现代化的要求，要应对未来不可预知的更大的风险挑战，依然存在一系列亟待提升的短板。

1.工作机制需要持续优化

一是政策资源整合不足。由于各行政层级、部门条块分割，政策分散化、碎片化的问题以及多头管理的情况仍然存在，数据采集出现多头、重复上报问题。由于责任划分不够明确，职责交叉、履职不到位等问题影响了工作效率。二是人力资源统筹不够。一些地区街道经济社会发展和疫情防控两手抓，既要负责招商、税收等经济工作以及民生保障、信访维稳等社会工作，又要负责辖区疫情防控，普遍反映人手不够，存在超负荷运转情况。部分片区基础工作不扎实，日常标准地址、实有人口、实有房屋、实有单位“一标三实”基础信息采集不全不准，导致人员摸排困难。人口密度大带来精细化管理困难，有的社区1个网格员需要面对1000多户住户，疫情防控排查难度很大。三是激励关怀机制有待完善。社区疫情防控一线人员的加班津补贴、表彰奖励等政策仍不明确，导致社区工作人员普遍有后顾之忧，亟需出台制度化的实施意见与细则。四是物资保障机制不健全。物资储备严重依赖于政府，按照一个城市上千万、一个区县上百万常住人口的规模，疫情防控物资品类繁多、数量庞大，而且不同品类的物资对存储环境、维护保养、有效期限等有严格要求，一些地方存储场地、储备数量还不能完全达标。应急物资的储备职能分散在不同部门，物资生产、采购、存储、调配机制有待优化，“最后一公里”保障不充分。

2.基础设施和硬件保障有短板

各地由于经济实力、发展阶段的差别，在疫情防控的经费投入和硬件保障上存在不充分、不均衡的情况。一是经费投入存在差距。超大城市医疗卫生设施、专业技术队伍建设等是应对社会风险的基础保障，这有赖于财政上长期持续的投入。包括公立医院、公共卫生、基层医疗卫生机构等支出在内的健康支出指标，可以一定程度上反映出各个城市间在硬件设施上的投入和保障程度。以2019年为例，北京、上海、广州、深圳、天津、重庆、成都卫生健康支出占一般公共预算支出的比例分别为7%、6%、8.6%、7.4%、5.6%、7.9%、7.1%，按常住人口计算的人均健康支出分别为2271元、2032元、1609元、2497元、1266元、1227元、863元(13)资料来源：“万亿GDP城市卫生健康财政支出排名：京沪深人均超2000元，佛山重视程度最高”，https://m.21jingji.com/article/20201105/herald/7fcd326b72e11c1adc4b17d1e5419bc8-zaker.html。。我们由此可以看出不同城市在健康支出比例、人均支出金额上存在不小的差距。二是区域分布不均衡。超大城市内部核心区与边缘、城市与农村，医疗卫生服务质量水平并不均衡，核酸检测机构、优质卫生资源主要集中于城市核心区域。以成都为例，根据四川省医院机构信息数据，截至2020年9月，成都市有三甲医院40家，主要分布在中心城区，其中武侯区有10家、青羊区有5家，金堂、大邑等远郊县仍未有一家(14)资料来源：四川省医院信息一览表(2020年9月)，http://wsjkw.sc.gov.cn/scwsjkw/wszy/2020/9/16/b284932a7a914f88b56dd09c30050a6f.shtml。。三是精准检测能力有短板。当前的检测能力能够满足常规检测和筛查的需要，但是一旦出现病例在市内广泛传播，就需要进行多轮全员核酸检测，其检测量短期将达到数百万人次乃至数千万次。例如：2021年1月9日、14日，石家庄市短期内对本市1025万人进行两轮全员核酸检测工作(15)资料来源：“石家庄、邢台完成第二轮全员核酸检测”，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1689000872616286502&wfr=spider&for=pc。，共协调3000多名外地医务人员进行支援，单个城市的核酸试剂储备、采样队伍、检测队伍，较难独立完成这一任务。一旦传播范围更广，难以从周边地区抽调专业技术力量进行支持，超大城市自身应对将极为困难。

3.多元主体协同防控不充分

目前，政府主导强势有力，但社会组织、个人的作用发挥还有提升空间。一是社会组织培育利用不充分。衡量社会组织发育程度的核心指标是每万人拥有的社会组织数量。截至2020年4月，成都市依法登记社会组织数量12600余家(16)资料来源：“成都2019年度星级社会组织名单出炉累计评估2100余家”，https://cbgc.scol.com.cn/currentaffairs/275536?from-related-news。，每万人社会组织数量为7.6个，远低于发达国家50个的平均水平(17)资料来源：学习时报，“开拓社会组织发展新局面”，2017-09-18(006)。。本土社团在这次疫情防控中发挥重要作用，在居民中有较大的带动力和影响力，但因资质不够等问题，难以获得公益创投资金、政府购买服务等资金支持，造血能力不足。二是社会协同防控有短板。物业的管控责任没有压实，部分物业存在疫情防控配合不够的情况，对此也缺少制约手段。保障房、出租房等管理难度较大，物业配合度不高，部分保障房居住人员不服从管理；出租房租住人员复杂、流动性大，一些房东不按规定履行对承租户的防疫责任。针对一些特殊群体的有效管控措施缺乏，如对精神病患者等人群还存在不好管、管不住的情况。民宿管理比较困难，目前对民宿的经营及入住人员信息还没有被完全纳入公安管理系统，存在工作量大、信息不准确的问题。三是志愿者发动利用不充分。参与防控的志愿者以退休老年群体为主，青年和中年群体积极参与疫情防控不够。调动驻区单位、企业的办法不多，没有充分动员全部资源，形成联防联控的局面。四是部分党员引领示范作用不够。基层党建工作还有薄弱环节，规范化标准化建设水平有待提高，个别社区党员人数超过2000人，规模过于庞大，日常管理难度较大。党员教育引导存在缺位，部分居民党员先锋模范作用发挥不够，参与疫情防控工作主动性不高。

4.科技支撑作用还有提升空间

一是科技手段运用不够。在人员排查和疫情防控中，防疫智能服务机器人、大数据分析系统、智能识别(温测)、视频门禁、智慧城市等科技手段使用不够，基本还是靠电话询问、入户敲门等老办法，工作强度大，防控精准度不够。二是数据共享不足。各部门出于对数据安全或社会稳定的考虑，不愿意将信息共享，导致出现信息“孤岛”现象，影响数据收集、报送、反馈的效率。各地信息难以“一张网”共享，例如，各省市都有自己的健康码，但不能一码通行，外地来的居民需要申请本地健康码，给居民个人和社区常态化防控带来很多不便。一些居民担忧健康码主要依靠个人填报、承诺，可能存在刻意隐瞒的隐患。三是民营科技企业参与不充分。在核酸试剂研发、疫苗生产、核酸检测、体温监测、大数据参与预警防控等方面，民营企业还可以更大程度地参与。

四、系统观念下超大城市新冠肺炎疫情防控策略优化

超大城市风险治理是一项系统工程，新冠肺炎疫情防控反映出城市治理还存在很多明显短板。针对这些短板弱项，要坚持系统观念，统筹城市发展和安全，从顶层设计、硬件保障、科技赋能、分区精准防控、培育社会资本等方面同时发力，提升超大城市防范应对风险的综合能力。

1.坚持系统观念，完善市域疫情防控的顶层设计

一是将风险防范纳入城市发展总体规划。“十四五”时期，超大城市要注重市域风险防范的顶层设计，推动制度系统集成，制定城市风险防范总体规划、五年规划以及年度任务清单等。二是坚持统一领导、上下联动。设立城市风险应对的常设机构或指挥部，在区(县、市)和部门设立对应机构和工作小组，形成权责清晰、上下联动的指挥决策体系。具体就本次疫情防控而言，要根据疫情防控常态化要求，持续调整优化疫情防控领导体制和工作机制，优化防控指挥部、各工作小组组成人员及职责分工，强化指挥部统筹协调、督促检查、推动落实等职能，做到上下一盘棋，政令统一，联防联控。规范疫情防控政策，涉及防疫工作事项，经相关部门协商一致后，统一以防控指挥部名义下发文件，避免多头管理和引起混乱。三是加强区域协调，协同应对风险。要建立跨行政区域风险应对机制，加强成渝地区双城经济圈协同防控，设立两地联席会议，做到政策互通、信息共享、检测互认，降低物资、人员流动成本。在成德眉资区域，成立高级别疫情防控议事协调机构，化解各地政府的本位主义、地方主义，根据成德眉资同城化推进情况，考虑统一数据平台、统一防控措施、统一物资储备、统一队伍调度，实现区域内人员凭绿码自由流动。

2.提升硬件保障水平，建设韧性城市

一是加大公共健康经费投入。牢固树立“底线”思维，按照“过紧日子”要求，优化财政支出结构，压减一般性支出，扩大公共健康经费支出规模，提高健康投入占财政支出的比例，持续提高人均公共健康支出水平。二是加快健康基础设施补短板。成都要以创建综合性国家医学中心为抓手，促进与四川大学等校地合作，引入高能级医疗资源，在成都东部新区等区域打造全球高能级医药、医疗健康中心。聚焦创新药物、高端医疗器械和精准医学，构建在国内独具特色、引领世界的高原医学、灾害医学、深地医学，重点建设感染性疾病中心、代谢性疾病中心、紧急医学救援中心等特色临床医学中心。加快市级、区级、乡镇、社区四级医院、疾控中心、检测中心、卫生服务中心等医疗基础设施建设，确保按时全部达标。加大对检测、诊疗等现代化先进设备的投入，提升疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等综合能力。三是加强医疗备灾场所建设。在大运会体育场馆、会展中心、城市公园建设时，要考虑紧急征用作为隔离场所、方舱医院的标准要求，在隔离设施、水电气、应急疏散通道、排风换气系统、污染物处理等方面预留条件，一旦形势需要可以快速改造成为方舱医院。四是提升防疫物资保障能力。强化政府保障责任，多部门共同协作，构建科学权威的物资需求确定和动态调整机制。根据成都常住人口、实际管理人口规模，科学测算战略物资、生活物资、专项应急物资储备的种类、规模、数量、结构和布局。构建政府与民间相结合的储备模式，综合运用财政、税收等手段，鼓励生产及流通企业、社会组织加强社会储备，建立检测试剂、口罩、酒精、消毒液等储备仓库。鼓励家庭和个人储备适量的生活物资和应急物资，既减轻政府财政压力，又提高调配分发效率。要实时公开储备情况，稳定市民信心，避免哄抢物资的情况发生。规范执行紧急采购政策，对未挂网的急需试剂、药品和其他物资设备建立应急采购绿色渠道，确保急需物资、设备及时到位。

3.强化科技赋能，打造智慧城市

一是建设“城市大脑”。加快以“城市大脑”为核心的新型智慧城市建设，以成都智慧治理中心为依托，利用人工智能、大数据、区块链、5G和物联网等新一代信息技术，构建集成预警监测平台、应急指挥平台在内的人工智能中枢，实现城市指挥数据化、可视化。依托成都超算中心等基础设施，发挥超算天然优势，打造科学数据、政务数据共享中心，促进数据要素流通。二是完善超大城市智能化应用体系，加快推进“一网通办”和“一网统管”，按照“重在集成、贵在实用”的原则，整合公安、税务、人社、行政审批、市场监管、公交等各部门系统资源，完善“天府市民云”“天府蓉易办”应用场景，开发公积金和社保缴存使用、公交乘坐、行政审批、投诉建议、健康码等功能，切实解决数据和APP应用低水平重复建设的问题，有效推进跨部门管理平台互通互联、信息共享，助推公共服务高效化。三是推动智慧城市向基层社会治理、基层党建等领域延伸拓展。加强智慧社区建设，通过智慧社区平台，接入社区智能设施，整合人、房、物、单位、楼宇等静态信息，集成城市管理、社会视频、安全隐患、社区生活服务等事项，提升预警分析、科学决策、统筹调度的能力。统一规范标准，将智慧社区对接区(县)、市级大数据中心，提升社会综合治理和社区发展治理“双线融合”水平。

4.突出重点环节，实施分区精准防控

一是分区分级防控。落实分区分级差异化精准防控，对疫情进行科学评估，根据流行病学调查结果，组织开展传播风险评估，根据风险程度划分为高、中、低区域，实行差别化的防控措施。在区域内进一步划定防控单元，细化到街道、社区、小区、院落、村社小组，动态调整管理的区域，做到科学防控、精准施策。二是重点抓好入境人员及物资防控。完善部门联动，对于入境人员的隔离管控工作，要严格按照标准进行集中隔离和居家隔离；加强部门、街道、社区衔接，建立起接机(车)、检测、排查、运送、隔离等全链条高效运行的闭环网络，确保所有环节无空白、全覆盖。强化入境物资检测消杀，加强冷链食品检测防控，做到“采样全覆盖、样本全检测、包装全消杀、商品全追溯、人员全管理”。加强对商超、批发市场、农贸市场等重点场所的冷链食品检测、防控，排查冷链食品生产、贮存、运输、销售、使用全过程风险隐患，对来源不明的冷链食品依法进行查处。三是强化末端防控。抓实社区防控，将撒网式防控调整为精准式防控，把好社区出入关，对返乡人员、新租住户等，要严格落实健康码、核酸检测报告等查验、登记制度。压实房东对出租屋的管控责任，培养居民主动备案、上报的责任和意识。加强民宿管理，建立与公安民宿住宿登记信息共享机制，构建网络民宿管理平台，强化流动人员的管理。落实物业的管理责任，授权街道或者社区对物管公司进行管理、考评，纳入物管企业评级考核内容，不合格的依法依规进行清退。各部门、平台公司厘清辖区保障房权属和公共服务问题，明确部门、街道责任分工，实现协作共管。建议尝试由市、区国有资本入股各类保障房、安置房的物业公司，增强政府在管理中的话语权。

5.培育社会资本，提升治理能力和效能

政府、社会组织、企业、家庭和个人相互合作、支持，是疫情防控成功的重要保障，其核心就是培育社会资本。一是大力培育社会组织。不断拓展社会组织的项目领域，从偏重教育、群众娱乐等领域向生态环保、法律服务、天府文化传播等新兴领域拓展，实现服务品类、服务项目、服务结构多元化。大力培育孵化本地草根社团，出台扶持政策措施，在资金、项目、能力建设等方面给予支持，更好地服务社区发展治理。二是加强志愿者队伍建设。建立平战结合的应急志愿者队伍，吸纳具有医疗、急救、心理、外语等专业性知识技能的热心人进入志愿者队伍，遇到突发事件时，能够发挥其专业性力量，弥补现有体制内力量的不足。建立为志愿者购买商业保险、发放补贴、社会优待、授予荣誉称号等常态化保障激励机制，在外来人口积分入户上给予加分，提升参加志愿活动的获得感、自豪感和认同感。三是打造高素质社会工作者队伍。成都作为国家中心城市、超大城市，立志在世界城市体系中寻找新定位，将伦敦、纽约、东京和上海等作为对标城市。社会工作者队伍建设也要按照世界城市的定位，通过合同制、聘用制、设立社区能人工作室等用人机制创新，吸纳海外高层次人才、著名高校毕业生、优秀社区带头人等专业化人才加入，打造专业化的社会工作者队伍。四是落实关心关爱基层政策。对一线城乡社区工作者给予适当工作补助，明确补助范围和补助标准，及时发放到位。及时分批次对防控工作表现突出的基层工作者，给予表彰奖励；考虑为参加抗疫工作的所有基层工作者颁发荣誉勋章、荣誉证书。切实为街道、社区减负减压，充实基层疫情防控力量。规范督促检查，各部门要切实履行指导职责，帮助基层解决在疫情防控中遇到的实际困难。五是加强风险沟通，形成防控共识。政府、社会、企业、个人之间要加强疫情防控信息沟通，确保利益攸关者更准确理解风险级别、预防措施、可能后果、成本分担等信息，对疫情防控形成共识。要通过新闻发布会、听证会、电视广播、新媒体、热线电话等渠道和方式，适时发布疫情防控信息，公布风险级别、确诊人数、密切接触者人数、治愈情况、防控措施、应对建议等信息，增加公众的知情率和参与度，回应社会关切，缓解社会焦虑，变被动治理为主动引导。