关于推进农村宅基地改革的建议

■ 赵淑芹

宅基地改革的核心是通过市场化方式保护农民利益，让农民更多分享城市化红利。新世纪以来，农村人口减少2.54 亿人，农村居民点用地（宅基地和街巷用地）反而增加，宅基地面积呈“倒挂”趋势。受功能单一、缺乏自主权、管控政策等因素影响，大面积存量宅基地闲置，成为巨大的沉淀资产。为提高资源配置效率，盘活闲置宅基地，提出如下依次递进的3 种管理模式。

一、在传统村庄实行城乡地政统筹，分类管理

对宅基地实行“双轨制”。将农户现有的宅基地按照面积分为标准内（户均面积标准）和标准外（超出标准部分）两类，实行分类管理。标准内按照宅基地管理，标准外按照混合用地管理。对标准外按照集体经营性建设用地管理，执行城乡建设用地挂钩和集体经营性建设用地流转政策，其可用作宅基地、经营性建设用地和集体公共建设用地（特别是生态用地）。以此建立宅基地、农村集体经营性建设用地、农村集体公共建设用地（特别是生态用地）间的转用通道。鼓励“在村有宅，离村有偿退出或与村集体合作”的行为。对于在城镇获得社保并有稳定工作的农户，鼓励逐步实现宅基地的有偿退出，其退出的宅基地或转给新申请人、或退还集体组织，或者与集体组织合作，推动闲置宅基地活化利用。这类管理模式有利于扩大城乡建设用地挂钩范围，为宅基地提供流转渠道，扩大了农村产业用地的来源，为资本下乡与土地要素结合提供了平台，还为农民增收和宅基地增值提供了渠道和机会。

二、在特色村庄实行集体建设用地统一管理

对集体建设用地实行“分类同权”模式。“分类”是集体建设用地仍按宅基地、农村集体经营性建设用地分类；“同权”是宅基地、农村集体经营性建设用地、农村集体公共建设用地均可转用，且将转用权赋予村集体组织。比如，对于特色村庄，村集体组织可根据乡村振兴、美丽村庄建设、特色旅游和康养产业规划和农户意愿，调整集体建设用地利用结构。鼓励“在村有宅，离村有偿退出或转用”行为。对于离村产生的闲置宅基地，逐步实现有偿退出，或者与集体组织合作经营；对于在用的存量宅基地，通过转用建立市场化通道，逐步盘活存量宅基地的资本功能，探索集体建设用地“引人、引资、引绿”改革。这类管理模式有利于村集体组织作为土地用途的调控者，精准施策、精准发力，解决管控问题。村集体组织按照村庄和农户需求及时调剂宅基地余缺，解决宅基地粗放利用的问题，并缓解倒挂问题，也为农户家庭作坊和开办产业提供了场所用地，为农民增收提供了通道，进而也可提高宅基地财富价值。

三、在示范试验区、城乡接合部的村庄实行城乡地政统一管理

实行宅基地社区管理。将村庄宅基地用地进行统一整体规划，按照城市建设用地管理。比如，对雄安新区、河北自贸片区内（正定区片）、城乡接合部的村庄，按照国土空间规划和绿色经济要求，进行生态农庄、旅游农庄等整体开发建设。再如，将村庄用地配置为绿色农产品生产区、农产品加工配送区、高科技农业展示区、农业品种技术试验区等，实行产业化经营，原宅基地实现整体规划建设，成为集体城镇化生活社区，结余土地社区自动复耕或作为经营性建设用地流转。鼓励“在社有房，离社有偿退出”。资格权与集体土地权利逐渐脱钩，原集体成员自由加入和退出集体组织，实现人与地“脱钩”发展，以特色产业“引人、引资、引绿”。这类管理模式有利于村集体组织实现建设用地间融合利用，原集体成员自由加入和退出集体组织，活化了集体建设用地要素资源，既为农民和市民间流动提供了通道，也为城乡要素平等流动提供了通道。