论基层党建引领城市基层治理现代化的基本逻辑——学习习近平总书记关于以基层党建引领城市基层治理现代化重要论述的思考

罗成翼，王锋娟

（湖南城市学院 马克思主义学院，湖南 益阳 413000）

2020年9月17日，习近平总书记在湖南长沙考察时指出：“基础不牢，地动山摇。只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固。‘十四五’时期，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。”[1]基层治理现代化是保持党同人民群众血肉联系、巩固党的执政基础的必由之路，是当前党和国家改革与治理的重要一招。如何以基层党建引领基层治理现代化、切实提升基层社会治理水平是下一阶段中国政治体制改革的核心要议，也是贯彻新时代党的组织路线必须答好的现实课题。城市作为社会政治与经济的主要版块，历来是社会治理的重心所在。党的十八大以来，习近平总书记多次来到各大小城市，深入城市基层考察调研，站在党计国运的高度全面审视城市基层建设与发展，着重就“如何以基层党建引领城市基层治理现代化”作出了许多新判断，提出了许多新要求，科学回答了基层党组织引领城市基层治理的方向、目标、动力和路径，为新时代党坚持领导并推进城市基层治理现代化提供了根本遵循。从基本逻辑层面深入梳理、探析习近平总书记关于以基层党建引领城市基层治理现代化系列重要论述，对于科学总结党在城市基层的领导经验、高水平推进以基层党建引领城市基层治理实践具有重要现实指导意义。

一、用“科学思维”确立以基层党建引领城市基层治理辩证理念，澄清“为什么”

“理论上清醒，政治上才能坚定”。[2]理论自觉是保持政治自觉和实践自觉的首要条件。以马克思主义科学理论武装起来的中国共产党之所以能够引领中国城市步步崛起，关键在于能够以开放、务实的姿态推进自身理论建设，确保城市治理观念能与时俱进。作为新时代党领导城市工作的科学指南，习近平总书记关于以基层党建引领城市基层治理现代化重要论述是在深刻把握世情国情党情新变化的基础上，对城市基层治理规律的新认识，是辩证思维在新时期城市基层实践中的具体运用，蕴含着深刻的辩证逻辑。从这些辩证关系出发，有助于我们厘清以基层党建引领城市基层治理的深层动力。

（一）来自“真理”与“价值”的辩证启示

习近平总书记明确指出，共产党人的初心和使命建立在马克思主义科学理论基础之上。[3]以基层党建引领基层治理的实质就是党领导人民按照党的执政规律、城市发展规律和基层治理规律来开展社会治理实践，把党的初心和使命贯通基层社会治理过程，把党的路线、方针、政策落实到基层治理“最后一公里”的具体实践中，通过建立高效的基层治理机制、打造高质量的基层治理秩序不断提升基层群众的获得感、幸福感和安全感。这一理念是新时代坚持党领导城市基层治理规律性认识的深化，体现了实践真理性与价值性的有机统一。真理尺度和价值尺度对于一切成功实践不可或缺，只有以党建引领治理、把党建和治理贯通融合，才能实现党的执政规律、社会发展规律和人民追求幸福规律高度统一。中国近代以来的历史境遇和现实国情决定了无论在什么情况、什么领域，都必须把党的领导作为首要实践遵循，这是推动中国社会向前发展的真理性昭示。诚如习近平总书记所说：“中国特色社会主义有很多特点和特征，但最本质的特征是坚持中国共产党领导。”[4]这是始终不能放弃的根本规律。从这个意义出发，加强社会治理必然要从加强基层党的建设、建强党的基层政权开始。首要任务是“扎实做好抓基层、打基础的工作，使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒”，[5]把基层治理和基层党建结合起来，以党的内在先进性引领社会治理科学发展。注重发掘并增强党建与治理的内部同一性，充分彰显出新时代中国共产党人科学执政的真理精神。同时要注意，真理的光热蕴藏在人的现实需要之中。推进城市治理不仅要善于发现规律，还要主动将这些客观法则与人的需要结合起来。习近平总书记还生动指出，城市是人民的城市，城市治理必须坚持以人民为中心，从群众的新需求新期待出发，这是做好城市治理工作的根本出发点和落脚点。[6]不与人民价值贯通一体，党对城市的领导就缺乏根基、就会空付。所以用科学规律指导基层治理实践，必须为了人民、依靠人民、植根人民，始终坚守人民至上的价值立场。这是巩固党在城市长期领导地位、有效推进城市基层治理最根本的前提条件。

（二）来自“守正”与“创新”的辩证启示

唯物辩证法认为事物发展的实质是“扬弃”。这里的“扬弃”在社会实践中主要表现为一种“守正”与“创新”的矛盾关系。在城市基层党建和基层治理具体实践中，这一矛盾关系始终存在并不断发展。处理好“守正”与“创新”的辩证关系，是推进社会治理方式科学转变的基本功。首要是创新党的领导方式。习近平总书记深刻指出：“‘治理’和‘管理’一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[7]传统的、粗放的“管”的理念已不能适应今天基层社会的深刻变化，必须适时建立更具系统性、更加精细化和更加多元化的“治”的思维。因为相比于改革之前，当前城市各种新兴业态和组织林立，非公有制经济比重大幅增加，市场主体多元多样，社会利益关系空前复杂，社会治理障碍更多、难度更大。近年来，习近平总书记反复强调以创新精神推进基层党建和社会治理机制改革，要求在改进中加强城市企业、机关、事业单位、街道社区、解放军连队、社会组织尤其是非公有制经济组织、新兴业态和互联网领域的党组织建设，始终从运动发展角度思考并审视“如何将基层党建融入城市新兴业态、非公有制经济、社区以及整顿软弱涣散基层党组织”等新生课题，形成了一系列创新认识。但是万变不离其宗，创新的根本目的在于“守正”，强调重心下移、资源下沉、权力下放、创新方法等的根本目的在于提高领导覆盖，强化领导效能，这是基层实践矛盾运动的主要方面。就像习近平总书记所强调，基层治理的关键是加强党的领导，要靠党组织的延伸与创新把基层工作做好。[8]从本质上讲，通过创新党的基层领导方式来推进基层治理实践，其目标有且只有一个，即守正党的领导、坚持党的全面领导。以落实党的全面领导、创新治理方式方法来推进城市基层治理高效落地，把党的主张和温暖送到家门口，为人民群众提供更优更好更实的服务。所以治理创新不能陷入为新而新、为变而变的形式主义怪圈，而是为了更好地坚持和巩固党的领导。

（三）来自“系统”与“全局”的辩证启示

从唯物辩证法的角度看，基层社会是一个联系和发展的有机整体。作为城市基层建设的两大系统工程，基层党建和基层治理既具有相对独立的系统属性，又要自觉接受社会整体运行规律的共性制约。以联系发展的系统观点协同推进这两大工程，就要积极探索它们之间的同一规律、互动规律，用科学方法全面激活基层党组织体系的系统功能，由此疏通、促发并撬动整个城市基层的治理功能。新时代以基层党建引领城市基层治理现代化的一个主要思路就是从系统观念入手，以严密的组织体系引领并贯通城市基层治理体系，把坚强组织功能转化为科学治理势能。习近平总书记多次强调，拥有严密的组织体系是马克思主义政党的优势和力量所在，组织能使党的力量倍增。[9]只有严密的组织体系才能把分散在党员中间的单个精神能动凝聚在一起，汇成强大的组织力量，也只有严密的组织体系才能把党的领导意志延伸到基层治理的角角落落、方方面面。但是，任何社会系统都不能自觉自发地发挥作用，其整体功能能否调动及调动多少还要取决于系统内部关系是否畅通、内部结构是否合理、内部要素是否协同以及是否抓住了主要矛盾等一系列问题。为此，习近平总书记进一步指出，一方面“要以提升组织力为重点，突出政治功能，健全基层组织，优化组织设置，理顺隶属关系，创新活动方式，扩大基层党的组织覆盖和工作覆盖”；[10]同时要从严管理，通过严格组织生活、严明组织纪律等方式把从严治党落实到每一个支部。唯有如此才能真正“建设好党的组织体系这座大厦，让组织体系的经脉气血畅通起来，让党支部强起来”，[11]最大程度地调动党组织体系的系统功能。而作为最突出的系统功能——党的政治功能，则也会随着体系严密的脉络自然分解到整个组织肌体中，焕发出新的组织活力。从辩证视野出发，坚持由内而外、由系统带动全局，这是抓强基层党组织体系的正确方法，也是打开并推进城市基层治理的正确方式。

二、从“初心使命”审视以基层党建引领城市基层治理的现实问题，找准“做什么”

问题是时代的先声。强烈的问题导向是习近平总书记治国理政具体实践的基础方法和重要逻辑，他指出：“中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。”[12]74“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层。”[13]基层问题和矛盾直接关乎人民群众现实利益。加强基层党建与治理的具体过程就是发现基层各种现实问题进而推动解决的具体过程，就是践行党的初心使命、为人民谋求现实利益的具体过程。只有敢于从党的初心使命来审视，才能准确鉴别基层治理的问题所在，真正找准“做什么”。这对于科学推进以基层党建引领城市基层治理实践至为关键。

（一）从立党初心维度审视治理理念

为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴是中国共产党人的初心和使命。习近平总书记说：“不忘初心、牢记使命，说到底是要解决党内存在的违背初心和使命的各种问题，关键是要有正视问题的自觉和刀刃向内的勇气。”[3]532现实实践领域的问题与矛盾往往是主体意识领域问题与矛盾的外化。无论是基层党组织建设问题，还是基层治理具体问题，都可以追溯到党的初心上来，从思想根子、观念源头反思审视。当前党的基层执政正面临新机遇，更面临诸多新情况、新问题的挑战，有的挑战还比较严峻，是新时代基层治理的一场大考。诚如习近平总书记所说：“在新时代，我们党领导人民进行伟大社会革命，涵盖领域的广泛性、触及利益格局调整的深刻性、涉及矛盾和问题的尖锐性、突破体制机制障碍的艰巨性、进行伟大斗争形势的复杂性，都是前所未有的。”[10]而这种复杂形势已经让一些基层党组织和党员干部观念跟不上，能力跟不上，或无所适从、或迷失迷茫，少数人甚至背离了初心。当务之急要及时建立基层执政新理念，主动以执政初心校正治理理念。一要以初心来感知治理问题。基层党组织处于社会大厦神经末梢，必须保持对基层社会的高度觉察力和敏感度。要做到“以百姓心为心”，主动感知发掘让基层群众操心、忧心、烦心、揪心的现实问题，真正做到为群众发声。二要以初心来匡正治理思路。“不忘初心”不是抽象的空论，需要在基层群众实实在在的获得感、幸福感和安全感中兑现落实。习近平总书记提出要以城市基层治理具体实效不断检验和拓展初心，从人民需求出发走“内涵式、集约化、绿色化”高质量治理道路，即是坚持以执政初心科学指导治理理念的最新要求。

（二）从使命传承维度审视治理体制

使命传承着历史，昭示着未来。如何不偏离使命方向、一以贯之地推进落实自身使命，无疑是新的历史条件下党实现长期执政首先要经受的考验。这个考验在当前利益联结空前复杂、不确定性因素激增的城市基层治理情境中显得格外突出。特别当面对类似新冠肺炎疫情等突发治理危机，能否以党的使命自觉迅速应对并扭转局面，检验的不仅是基层党组织的战斗力，更是基层治理机制的高效应对力。习近平总书记说：“加强和创新社会治理，关键在体制创新”，“要深入调研治理体制问题，深化拓展网格化管理，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理。”[14]深入推进以基层党建引领基层治理现代化，必须从查找、审视深层次的体制问题开始。一要主动查找制度盲点。制度盲点和空白是造成基层治理机制不畅的首要原因。当前少数城市基层党组织出现了功能涣散与虚空问题，根本在于未能及时对接城市社会的快速变化、从制度上跟进新的治理领域和治理问题。首先要以改革创新精神补齐制度短板。只有以制度链条把党建与治理全面贯通，基层党建的引领功能才能被充分调动。二要织密织牢监督之网。严肃审查监督漏洞，在把资源、服务和管理不断向基层倾斜的过程中，针对这些下移权能的监督机制也要跟进。习近平总书记说：“要完善查找解决问题的长效机制，经常进行党性体检，深化问题整改，在补齐基层党建短板、解决群众身边不正之风和腐败问题上持续用力。”[15]不正之风和腐败问题都是监督不力的表现。必须通过持续化党性问题自检来查找、弥补监督漏洞，不断形成长效且强有力的监督机制，切实解决好人民群众身边的微腐败和不正之风，才能保证基层治理实践的健康有序推进。

（三）从人民民主维度审视治理方法

推进社会治理现代化，离不开方法手段现代化。党的十九届四中全会提出要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，打造共建共治共享的社会治理格局，体现了党对人民民主与社会治理同一关系的辩证把握。从实践层面看，强调社会治理的“共建共治共享”，必然要求以民主方法指导并参与社会治理具体过程。当前治理领域常见的“两张皮”现象、形式主义问题等实际上都是民主方法缺位的体现。要寻求实质性改进，就必须从方法层面来主动检视。用好协商民主，首先就要看是否做到了决策共商。基层治理问题大都与人民利益直接相关，只有协商于民才能推动问题的真正解决。习近平总书记提出：“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商。”[16]协商机制是不是畅通？有没有体现民主协商？用什么方式、在多大程度、多大范围上进行了协商？都将影响到决策的效力。其次，要看是否做到了过程共治、主体协同。城市治理终究是围绕人的治理，需要调动每个人的自觉能动，发挥好群众的自治作用。在利益交织、价值多元且快速变化的现代城市，如何跟进新情况来完善基层群众自治机制？如何促进群众在城市治理及公共事务中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督？以问题导向和创新方法面对并推进解决这些难题，这是城市基层治理走向现代化的关键。其三，要看是否做到了共建共享。城市让生活更美好，人民城市为人民，城市治理终究以人为核心来展开，让每个人公平地享有治理成果是城市治理现代化的出发点和落脚点。从公平、民主视角审视城市治理，深入考量社会利益分配、公共权益保障等深层次问题，以深化体制改革来增进人人共享。

三、以“固本强基”夯实基层党建引领城市基层治理“最后一公里”，明确“怎么做”

“求木之长者，必固其根本”。作为党在城市全部工作和力量的基础，城市基层党组织是引领城市治理现代化的根本保障。习近平总书记深刻指出：“基层党组织是贯彻落实党中央决策部署的‘最后一公里’，不能出现‘断头路’，要坚持大抓基层的鲜明导向，持续整顿软弱涣散基层党组织，有效实现党的组织和党的工作全覆盖，抓紧补齐基层党组织领导基层治理的各种短板，把各领域基层党组织建设成为实现党的领导的坚强战斗堡垒。”[9]强调以抓基层来强基层，通过建强基层党组织来贯通、夯实社会治理“最后一公里”，助推治理体系和治理能力现代化，这是党在新的历史条件下全方位推进城市基层治理的基本理路，也是全面巩固党的事业基石、确保长期执政的具体路径。

（一）通过“两个覆盖”提升基层组织引领力

“党政军民学，东南西北中，党是领导一切的。”[4]68党的全面领导不是抽象的，它是组织领导与工作领导现实而具体的统一。具体到基层领域，就是要积极推进党的组织形式和工作内容“两个覆盖”。一方面要加紧组织覆盖。习近平总书记指出：“麻绳最容易从细处断。越是情况复杂、基础薄弱的地方，越要健全党的组织、做好党的工作，确保全覆盖，固本强基，防止‘木桶效应’。”[17]城市新兴业态、非公有制经济和社会组织以及互联网领域往往是党建薄弱的地方。要按照应建尽建原则，加快城市新领域、新业态的组织构建工作，确保城市发展到哪里、党的组织就跟进覆盖到哪里。抓紧探索党建进驻非公有制经济领域和社会组织新规律、新形式，确保党组织在这些领域站稳立牢。创新推进互联网党建补白补漏工作，促进党组织实体与网络虚拟空间自然融合，让党旗飘扬在每一个网络空间。同时要契合网格管理、条块结合等新形式加强基层组织标准化与规范化建设，优化横纵结构与隶属关系，以结构变革来强化政治功能。另一方面要夯实工作覆盖。组织形式只有同具体工作结合起来，党组织的力量才能被激活，党的引领力才能夯实落地。习近平总书记再三强调要把基层治理和基层党建结合起来，就是要求结合治理工作来做实党建。基层治理工作庞杂冗繁、千头万绪，必须靠强有力的基层组织去整合推动。要树立以党建引领治理、以治理强化党建的新理念，推动党建资源、管理、服务向基层下沉，推动党的政治引领、服务群众、思想动员等功能融入具体的治理业务，用现实可感的治理成效来提升党的实际领导力。同时要紧密对接城市新领域、新业态、新问题做好政治引领以及基础管理和服务，根据新情况拓展、更新业务工作内容和范围，加快业务能力自我更新，在高质量的工作实践中不断增强政治认同。

（二）通过“两个作用”提升基层组织凝聚力

习近平总书记说：“做好基层基础工作十分重要，只要每个基层党组织和每个共产党员都有强烈的宗旨意识和责任意识，都能发挥战斗堡垒作用、先锋模范作用，我们党就会很有力量，我们国家就会很有力量，我们人民就会很有力量，党的执政基础就能坚如磐石。”[18]充分调动党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范这“两个作用”，要从抓强政治建设入手。基层党组织的根本任务是准确贯彻落实党中央决策部署，做到有令即行、有禁即止。必须始终以政治建设为统领，通过提升组织力不断突出政治功能，推进党的政治方针、政治决定贯彻到城市治理具体决策，契合城市治理实践宣传党的好主张、好政策，不断让基层群众了解党、靠近党、支持拥护党；要通过抓实政治武装提升党员干部的政治担当，引领他们到复杂治理实践中去历练锻造，大胆挑战城市治理难点、痛点与堵点，在攻坚克难、担当作为中增进政治定力、赢得群众信任。其次，要抓强专业能力建设。有效发挥“两个作用”，仅有过硬政治素质还不够，还须配合以高超专业能力，涵养专业精神，确保党员干部在“平常时候看得出来、关键时刻站得出来、危急关头豁得出来”。[17]354因为缺少专业精神的治理工作会直接拉低治理效果、影响群众的满意度，担当作为水平会大打折扣。习近平总书记指出：“社会治理是一门科学，要着力提高干部素质，把培养一批专家型的城市管理干部作为重要任务，用科学态度、先进理念、专业知识去建设和管理城市。”[15]最大程度调动基层党组织对城市治理的先进引领，就要着力加强基层党员干部的专业能力建设，重点对接城市治理专业领域、新生问题有针对性地培养一批专业型干部，带动提升城市治理科学化水平，以更加优质的治理答卷彰显党员干部的先锋形象、基层党组织的先进形象，从而提升党组织的政治引领力、组织动员力和群众号召力。

（三）通过改革创新提升基层组织服务力

服务群众、造福群众是党的基层工作的出发点和落脚点。中共中央办公厅《关于加强基层服务型党组织建设的意见》提出“要认真倾听群众意见，维护群众利益，按照群众的需求和意愿提供服务”“以群众满意为根本标准”等，清晰界定了新时期基层党组织的“服务者”角色。[19]当前基层党组织改革的一个重点指向就是促使角色转化，着力提升组织服务力。一要加快体制创新。通过创新完善服务载体、服务方式、服务机制等，推动服务群众制度化、常态化、长效化，把基层党组织的工作重心转到服务民生、服务群众上来，使党员、党组织在潜移默化的服务过程中团结群众、赢得群众，实现更全面更有效的政治领导。还要通过创新体制“尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理”。[15]二要进行精细化改革。衣食住行、教育就业、医疗养老、生活环境等各个方面都是群众最直接最关心最现实的利益诉求，解决得满不满意体现着城市治理水平和服务质量。要彻底改变传统粗放式的治理方式，以“绣花功夫”找准对准基层群众多层次、多样化需求，坚持民有所呼、我有所应，把关乎群众的大大小小的问题都解决好，在精准化、个性化服务中提升群众满意度与幸福感。三要增强协同意识。现代城市这个复杂且快速变化的系统给基层党组织带来了前所未有的严峻挑战，要全面推进城市治理工作，必须有效引导社会力量参与。要积极探索项目化、任务化等形式带动各类群众组织、自治组织和社会组织开展服务，协调面向基层的公共服务、市场服务和社会服务，通过多元主体共同治理满足群众多层次需求。四要加速智能化建设。善于运用现代科技手段实现智能化管理与服务，实现与群众诉求无缝、快速对接，把大数据、APP等技术优势转化为党建服务优势，促使党建服务跟上时代步伐。

（四）通过自我革命提升基层组织战斗力

强大的政党都是从自我革命中锻造出来的。习近平总书记深刻指出：“越是长期执政，越不能忘记党的初心使命，越不能丧失自我革命精神。”[3]529“必须以党的自我革命来推动党领导人民进行的伟大社会革命。”[20]作为城市治理实践的引领者、推动者与参与者，基层党组织所面对的这场社会治理革命直接触及人民群众最广泛、最现实、最深刻的利益矛盾。唯有以巨大魄力推进自我革命，在自我锤炼中提升党的战斗力、保持党的先进性，才能全面推进城市治理走向现代化和更高水平。城市治理主要涉及老百姓衣食住行和社会基础运行，与基层群众利益密切相关。开展自我革命，首先要抓强思想作风。习近平总书记说：“作风问题本质上是党性问题。”[21]基层治理就是围绕群众、直面群众的治理，而党同群众的现实关系出现问题第一反映在作风上。必须从思想建设开始，始终把党性教育放在首位，坚持用新时代党的创新理论武装头脑，学深悟透做实习近平新时代中国特色社会主义思想，筑牢信仰之基，把稳思想之舵，确保党的先进性与纯洁性能够经受一切复杂环境的考验。同时要从群众反映最集中、最迫切的问题入手，从精细处微小处着手，坚持正风肃纪，坚决纠正群众身边的各种歪风邪气，真正让基层群众舒心满意。其次要加快改革体制机制。促使社会治理适应时代变化和国家现代化总进程，“既要改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又要不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”。[12]92特别要推进构建长效监督监察体制，一体推进不敢腐、不能腐和不想腐的体制机制，加速针对利益重大及敏感区域的法规建设，及时扎紧下放权能的制度笼子，确保政治纪律和政治规矩力挺在前，坚持从严从常主基调，驰而不息纠风，坚决整治形式主义和官僚主义，在解决各类违法违纪问题上持续用力，形成长效常态高压震慑。

城市是现代社会治理的重心所在，城市治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和核心环节。习近平总书记关于以基层党建引领城市基层治理现代化系列重要论述是基于长期实践与探索中形成的对基层党建和城市治理内在关系的规律性认识，其以内在严密的逻辑理路清晰论证了新时代党领导城市发展的执政之道、治理之道，为做好城市发展和城市基层社会治理实践提供了基本方法和根本遵循，需要我们在实践中长期坚持和发展。