以平安文化建设推动社会治理创新——基于广东省东莞市的实证研究

郑玉敏

东莞是世界闻名的制造业城市，有800多万外地人口，立足于本外地人口严重倒挂的特殊市情，东莞推进以“人人友善，人人平安”为核心理念的平安文化建设，以外地人口集中的企业平安文化建设为突破口，通过试点探索、项目运作、政社企共建等途径引导社会群体提升守法自觉，主动参与基层社会治理。经过不断努力，东莞已经从一个备受社会治安困扰的地方逐渐成为一个友善氛围日渐浓厚的城市。近年东莞先后获得全国创新社会治理优秀城市“三连冠”、全国社会治安综合治理优秀城市“三连冠”、全国文明城市“四连冠”等荣誉，捧回全国社会综合治理最高荣誉“长安杯”。其中“以人民为中心 以文化促平安”的经验做法被评为“全国加强和创新社会治理典型案例”。

一、东莞把平安文化建设作为东莞社会治理社会化的路径

东莞市出台的《东莞市关于营造共建共治共享社会治理格局的行动方案》明确提出了“推进平安文化创建工程，提高社会治理社会化”的工作思路。东莞把平安文化建设作为社会治理社会化的路径既是东莞多年平安建设探索的结果，也是基于东莞特殊的人口结构作出的选择。

1.平安文化建设作为东莞社会治理社会化的路径是基于东莞特殊的人口结构。东莞是典型的陌生人社会，1000多万人口中外来务工人员占了70%以上；而外来务工人员中35岁以下年轻人和高中以下学历者分别占了70%以上。大量的外来人口给城市发展注入了蓬勃的动力，但由于外来人口数量巨大，社会管理面临重要挑战，各种矛盾纠纷和治安问题叠加，其中外来人口融入和参与社会治理问题尤为明显。东莞户籍人口少，因此，警力配备一直不足；东莞行政架构特殊，镇街基层治理能力薄弱，基层治理不畅；另一方面，新东莞人群体存在社会参与渠道不充分等问题。如何在这样一个本外地人口严重倒挂、人口结构非常特殊的城市里创新基层社会治理模式，是东莞社会治理面临的主要问题。经过长期的探索和实践，东莞推进以“人人友善，人人平安”为核心理念的平安文化建设，持续动员各个职能部门、群团组织、社会组织和企事业单位及广大市民等多元社会力量参与社会治理，成效明显。

2.平安文化建设作为东莞社会治理社会化的路径是基于每个人对平安的渴求。“人人友善，人人平安”是东莞从政府到民间对东莞平安文化建设达成的共识，因此，以“人人友善，人人平安”为核心的平安文化建设是东莞这样一个人口结构特殊的城市增加社会认同和互融的重要途径。在东莞的平安文化中，平安友善是内核，文化是支撑和载体。平安文化建设的作用就是使得“人人友善，人人平安”的理念深入人心，在全社会树立健康向上的道德规范，努力营造全体成员包容、诚信、友善、和睦相处的社会氛围。“人人友善，人人平安”抓住了平安文化的高度共生共享性以及自发性、包容性、多元性和交融性、互补性及开放性等特点，使之成为东莞人共有的文化。平安文化与日常工作生活密切相关，虽然其他文化在社会各群体也有相互交融的现象，但很少像平安文化这样具有如此高度的共生共享性。东莞的外来人口，来自全国各地，风俗习惯文化背景不同，但是平安却是所有人的最大公约数。东莞经过长时间的探索，认为东莞的文化治理中选择平安文化是最为合适的。因此，确定在全社会推行以“人人友善，人人平安”为核心理念的平安文化建设。

二、东莞以平安文化引领营造共建共治共享社会治理格局

东莞特殊人口结构的特点，既是制约营造共建共治共享社会治理格局的瓶颈，也是推动实施工作的突破口，为此，东莞紧紧抓住“人”这一核心要素，大力推进平安文化建设。2018年8月，东莞市委、市政府下发《东莞市关于推进平安文化建设的指导意见》，意见提出东莞将“通过平安文化建设，在全社会培育平安价值理念，让每一个公民都成为崇法尚德、遵循平安行为规范的主体，成为平安建设的积极参与者，共建共享平安建设成果”。2018年以来，东莞采取各种措施以平安文化引领营造共建共治共享社会治理格局。

1.坚持党委领导、政府主导。第一，将党的领导作为推动工作的根本保证，着力构建平安文化建设的体制机制，加强各级各部门协调联动，组织动员全社会大力推进平安文化建设。东莞在平安文化建设过程中，由市委政法委作为平安文化建设的统筹领导机关。2018年以来，东莞市委政法委出台了多个有关平安文化建设的指导意见，牵头进行试点探索和项目运作。第二，东莞各个镇街由综治办统筹开展平安文化建设。东莞的各个镇街按照东莞市委政法委的统一部署，开展丰富多彩的平安文化建设活动。确定首批试点的长安镇认真贯彻市委政法委的决策部署。以组织统筹、机制建设、队伍建设、经费激励、企业文化、宣传引导和成果推广等七项工作为抓手，深入推进平安文化建设各项工作，积极打造共建共治共享的社会治理格局。第三，加强协调联动。组织动员公安、司法、民政、教育、交通、市场监管、应急、金融、工青妇等部门单位发挥职能优势，将平安文化建设内容融入本行业、本领域，扎实开展一批平安文化创建活动，努力形成推动平安文化建设的强大合力。

2.强调多元共建。平安文化不仅强调“人人友善，人人平安”，更重要的是要实现“人人参与”。东莞特别重视群团组织的引领作用，吸引以异地商会为代表的社会力量参与，充分发挥平安建设促进会在平安文化建设中的枢纽型社会组织作用，探索政企共建、政社企共建。第一，各个镇街政法部门主动牵头，拉动多个部门、企事业单位、社会组织和群众广泛参与，做到资源整合、信息互通、工作联动、成果共享，实现工作效能的最大化。第二，充分发挥平安建设促进会在发动社会力量参与构建共建共治共享社会治理格局方面的作用。2018年，东莞出台了《东莞市平安建设促进会2018—2020年重点工作指引》等相关文件，指导全市各平安建设促进会围绕平安建设这一主线，完善新架构，探索新思路，整合社会组织、社会资源、社会力量，依托综治中心和智网中心等平台，努力成为镇街（园区）平安文化建设的日常工作主力。第三，东莞市委政法委将异地商会积分制管理评审工作与平安文化建设结合，引导商会和会员企业开展平安文化共建，开展政社共建。各异地商会积极参与，多渠道推动会员企业、员工和乡籍人员共创、共守、共享平安。第四，积极发动社会组织参与平安文化建设。充分调动法学会、劳务派遣机构、小区业委会、市医疗争议专业调解委员会等组织的功能。

3.先行探索企业平安文化建设，吸引外来务工群体参与社会治理。2018年3月，东莞市出台《关于开展企业平安文化建设试点工作的通知》，聚焦企业平安文化建设。将企业作为平安文化建设工作的重中之重和突破口，同年东莞又出台《东莞市企业平安文化“十个一”工程》引导企业开展平安文化规范化建设，鼓励企业创新平安文化建设的方式方法，并建立负面清单跟踪反馈机制，对涉事企业进行跟踪指导，推动其开展整改。企业是务工人员的主要聚集场所，平安文化建设已经成为企业、员工和社会多方共赢的纽带。目前作为试点的长安镇已经形成系统化的企业平安文化建设机制，包括工作内容、考核办法等，同时依靠政府的指导协调，在充实平安文化建设内涵、吸引社会力量、整合专业资源方面积累了丰富经验。

4.通过共建平安文化项目增加社会协同共治力量。2019年，东莞市委政法委出台关于征集平安文化共建项目的公告，为全面营造共建共治共享社会治理格局，增加社会协同共治力量，中共东莞市委政法委员会面向全市各院校、企事业单位、社会组织公开征集平安文化共建项目，立项项目将获得一定经费支持。其中虎门平安建设促进会“三S之家——平安小区营造”、塘厦平安建设促进会“平安共创园——东莞市工业园区平安文化推广示范点建设”和寮步平安建设促进会“平安文化文艺宣传队组建及宣传”等三个项目为2019年度东莞市平安文化共建项目。2020年，为结合东莞市打造市域社会治理现代化试点城市的工作部署，继续面向社会征集社会治理（平安文化）共建项目。对20个项目分别予以立项推广、立项共建和立项培育三类管理和指导。东莞在进行项目运作过程中，要求实施过程中要形成一套可推广复制的工作机制，着力搭建平安文化建设社会参与平台，努力将项目建设成为全市平安文化工作的样板。这些项目目标清晰，有一定创新意义。东莞市相关部门也从项目设计、完善制度、提高运营水平、发动多元共建等方面予以指导，初步形成了一批优秀的基层社会治理经验。

5.践行人人参与。平安文化建设的主体是人，需要“人人参与、人人尽责”，只有每个市民实现了平安，才会有整个社会的平安。第一，东莞通过各种体验平台，让市民了解平安文化，东莞各个镇建设了平安主题公园、平安主题街、平安走廊来宣传平安文化。第二，通过平安文化节、平安嘉年华吸引群众参与，全方位打造平安文化盛宴。同时，结合重大节庆宣传，东莞各镇街都保留了很多传统的节庆活动，吸引了大量的乡贤、侨胞和游客参与。各镇街紧紧抓住这些人流量的契机，开展多种形式的宣传，扩大平安文化的传播范围。第三，组建不同层次平安文化建设队伍。包括长安平安使者守望队、道滘镇五老志愿服务队、寮步平安文化文艺宣传队、厚街少年警校等。第四，积极发动各类媒体参与。推出东莞平安文化微信公众号，联合“东莞政法”“南方+”“南方日报”和异地商会公众订阅号等微信平台，共同开展线上宣传。随着平安文化建设的不断深入，广大群众从认识、理解到主动参与，积极配合弘扬社会正能量。

三、以平安文化品牌建设推进东莞市域治理现代化

2020年，东莞被确定为全国首批市域社会治理现代化试点城市，社会治理不断迈上新台阶。随着平安文化建设深入，平安文化理念深入人心，社会进一步融合。近年来，东莞先后荣获中国法治政府奖，实现全国文明城市“四连冠”、全国社会治理创新示范市“四连冠”和全国社会治安综合治理优秀城市“三连冠”，首次获得全国综治最高荣誉“长安杯”，首次获得全省综治工作（平安建设）考评第二名，“智网工程”获评全国政法智能化建设优秀创新案例和“粤治—治理现代化”政府治理创新优秀案例。推进市域社会治理现代化离不开平安文化的精神支撑和环境渲染。东莞被确定为全国首批市域社会治理现代化试点城市后，把平安文化建设作为重要的支撑，在通过举办各种活动，持续推动项目建设发动群众参与市域社会治理的基础上，2021年东莞市委政法委与东莞理工学院联合成立东莞市社会治理研究院，将平安文化建设作为研究院的首批重点项目进行研究，力图在平安文化的理论建设方面取得突破，使东莞的平安文化建设不断系统化、品牌化，在更高层次上助推东莞的市域治理现代化。

1.以平安文化品牌建设助推东莞市域治理现代化。2020年3月21日《中共东莞市委东莞市人民政府关于营造共建共治共享社会治理格局的意见》提出要“加强平安文化品牌建设，力争到2021年将东莞平安文化建设打造成全省知名品牌”。明确要充分发挥平安文化品牌建设对推动东莞市域治理现代化的作用。这是东莞在政策层面对东莞平安文化品牌化建设的全面部署。东莞的平安文化品牌建设开始进入系统化建设阶段。“人人友善，人人平安”是东莞平安文化建设的高度凝练和社会公众价值观念的共同升华，凝结着东莞平安文化建设的思想精髓，可以为东莞市域治理现代化提供智力支持，使平安文化建设获得持续的内驱力。一个地区一旦形成自己的平安文化品牌，会对本地区平安文化建设产生巨大的影响和推动作用，它有利于一个地方各种资源要素的集聚和优化组合，建设东莞的平安文化品牌，可以极大提高东莞平安文化建设的层次和水平，使平安文化建设充满生机并获得持久动力。

2.东莞的平安文化品牌建设是引领德治走向善治的有效手段。平安文化的本质是把文化治理作为善治的一种实现方式，是法治的补充。善治让我们更多地关注文化治理的重要性。早在2012年东莞就提出全力创建“平安东莞”构建和谐善治之城。2015年东莞市委“一号文”《中共东莞市委关于全面深化法治东莞建设的实施意见》首次提出打造“善治之城”，明确多元和谐的“善治之城市”是东莞未来的一大目标。2021年，东莞市第十六届人民代表大会第七次会议上时任市长肖亚非向大会作政府工作报告时指出，“十四五”时期东莞要加快建设和谐善治的民生幸福美好城市。聚焦“进取心+归属感”，加快建设昂扬向上的包容共享城市。提出要让归属感成为东莞人民最深刻的情感，这有利于培养东莞人民的城市家园主人翁意识。加快建设昂扬向上的“包容、共享城市”的概念，则体现了低调务实、敢为人先的东莞精神特质。从平安、友善到包容、共享，平安文化建设在其中发挥了重要作用。

东莞基于特殊的人口结构选择以平安文化建设来推动基层社会治理创新，让共建共治共享的理念融入城市的每一个角落，大力营造共建共治共享社会治理格局，全市社会大局保持和谐稳定。东莞以平安文化建设推动社会治理创新，为探索市域社会治理现代化提供了一个良好样本。■