乡村治理现代化的演进趋势与内在逻辑

刘九勇

进入新时代以来，推进国家治理体系与治理能力现代化成为国家战略，被称为“第五个现代化”①党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，这一目标被理论界和媒体称为“第五个现代化”—相对于前四个“现代化”即工业、农业、国防、科学技术层面上的现代化。比如李景鹏：《关于推进国家治理体系和治理能力现代化—“四个现代化”之后的第五个“现代化”》，《天津社会科学》2014年第2期；景跃进、孙柏瑛、何增科、张小劲、赵树凯、肖滨、徐湘林、陈明明、郁建兴、于晓虹、张潇爽、严俊：《专家圆桌：“第五个现代化”启程》，《人民论坛》2014年第10期；等。。相对而言，从中央到地方的党和国家机构改革、城市的治理等领域有着较为明晰的发展方向和路径，而乡村基层治理却有很大的不同。乡村社会在现代化过程中发生远较国家政权与城市社会更为剧烈的变迁，在传统与现代之间折射出更为多样和复杂的社会形态光谱。相应地，乡村治理实践中也必然会出现不同的尝试与主张。反映在学术界，就是对于乡村治理现代化的发展方向和路径有着明显的分歧和争论。这集中体现在对于村民自治、选举民主与党的领导、国家公共行政一体化两种模式的价值评价与取舍。

一、乡村社会变迁与乡村治理的限定条件

乡村治理的模式选择必须建立在对乡村社会结构变迁趋势的准确理解之上。总体而言，在工业化、城市化、市场化的冲击和影响下，农村人口大量迁移和流动，乡村经济部门逐渐转型，人地关系也相应地发生改变。这些都导致农村社会结构呈现出新的特征，并在可见的未来继续强化。

（一）村庄整体：经济职能与社会职能的分离

中国的发展已经进入工业反哺农业、城市反哺农村的阶段。一方面是国家通过财政转移支付向乡村投入大量资源，建设基础设施、提供公共服务。另一方面，对于乡村社会变迁影响更大的是城乡互动模式自发的变化。由于政策的调整与保障和地方政府的鼓励与引导，同时由于释放农村资源潜力的客观需要和获取投资回报的现实可能，近年来，越来越多的城市工商业资本流向农村地区，被称为“资本下乡”。资本下乡的同时也带来了新的现代经营模式，而不同于农村集体经济与地域和户籍身份严格绑定的旧有模式。比如，有的地方出现了“村企合一”或村庄的“公司化”运作现象，村庄的集体土地由外来的公司统一经营，村集体组织（两委、农民专业合作社等）变成了公司的二级下属机构。农民除了收取土地租金之外，与企业之间只是市场化的劳动力雇佣关系。①焦长权、周飞舟：《“ 资本下乡”与村庄的再造》，《中国社会科学》2016年第1期。在这个新的结构中，农村的非经济的社会治理与公共服务职能并不被包含在内。虽然外来的企业和村庄的集体资源（主要是土地）结合在了一起，但无论是从法律规范的角度，还是从市场经济客观规律的角度，都不可能也不应该指望下乡的资本或市场化的企业像过去的村集体那样继续承担村民的公共治理和服务职能。这就使原先农村集体中混在一起的经济发展或生产职能与社会治理或公共服务职能出现了分离。

与上述变迁同时发生的是集体经济的逐渐式微。集体经济或集体性生产活动是农村经济职能与社会职能合一的基础。集体的式微不仅是指改革开放初期人民公社体制的解体，也包括之后农村经济模式的持续变迁。相对于人民公社时代的集体化，家庭承包经营制固然有更多的“小农”制色彩。但只要土地集体所有制与传统的农业生产方式相结合的状况持续，农民的生产活动就必然需要一定的公共物品（比如水利设施），并且只能依赖集体供给。那么，一定程度的集体性就仍然存在。但是，当农民脱离小农制农业生产，同时更大规模的、尤其是外来的新型经营主体取代小农户时，农村的集体性就更加消退了。农村作为一个经济组织与作为一个社会组织的分离就发生了。比如，很多村庄的集体经济不在进行直接的经营活动，而是转变成了另一种形态，与新生的现代产业经营模式、多元化与流动性的农村生产生活方式相适应。温铁军将这种新型集体经济称为“收租经济”。②参见温铁军“：今天的集体经济主要不是搞生产，而是学会吃租”，https://www.guancha.cn/WenTieJun/2020_10_19_568491_s.shtml.2020年10月19日。其实，农户也逐渐通过土地经营权的流转而脱离了农业生产活动，家庭承包经营制也变成了所谓的“收租经济”。于是，对于村庄整体而言，经济或生产经营的属性被逐渐剥离，乡村成了单纯承担社会生活功能的社区。

分离之后的乡村社会治理职能需要建立在新的基础之上——包括财政基础、公共组织基础等。这恰恰是乡村治理现代化转型的契机。如果不能及时地推进乡村治理结构的转型升级，上述“以厂带村”“公司办村”或“公司型村庄”的治理结构就将产生诸多问题。这些问题的本质，与其说是“公司替代村庄，成为一个横亘在国家与农民之间的政治经济实体。……阻塞国家与农民之间的制度性联通渠道”，③焦长权、周飞舟：《“ 资本下乡”与村庄的再造》，《中国社会科学》2016年第1期。不如说是在新形势下，国家与农民之间缺少直接而有效的治理结构。

（二 ）村民个体：从土著性到流动性、从集体性到个体性

蔡昉指出，农村人口的跨区域流动是近年来中国农村地区社会结构变革最显著的特征。①蔡昉：《人口转变、人口红利与刘易斯转折点》，《经济研究》2010年第4期。随着农村大量劳动力向非农产业部门和城镇的转移，农民日益与村庄“脱嵌”。土地对于农民生产、生活的影响越来越削弱，农民对于土地的依赖和依恋程度、村集体在经济和社会保障上的重要性都大大降低了。

具体而言，交通的改善、信息化的进步与“互联网+”的发展，促进了生产要素和信息的流动、降低了交易成本，使得经济和社会活动打破了地域的限制。城乡之间、不同地域之间的经济和社会联系越来越多。身处农村的人口，相比于本乡本土，完全可能与外界形成更紧密的经济或社会关系。并且这种关系始终处在流动之中。农村人口可以在远超乡土的更大范围内参与整体性的经济和社会交往，自由选择交往对象。本质上，这是在技术进步的推动下，市场化深入并改造乡村社会的表现。农民从依附于土地和集体的小生产者，转变为融入工业化社会大分工的劳动者。这是农民“市民化”和农村“城镇化”的基本前提，也是在国家与农民之间建立现代国家治理结构的客观条件和推动力。在这种情况下，农村将会逐渐变成纯粹的居住生活区域，不再附着于土地，居住者自由流动，从而越来越接近城市社区的性质，这也就是农村的“社区化”。农民也越来越成为单纯的“村域空间”的居住者，如同作为城市区域空间居住者的市民。

因此，虽然农民与土地的关系并没有被彻底隔断，农民对于承包土地和宅基地的权益，即农民作为农村土地集体权益所有者和分享者一员的土著性身份也仍将继续保持，但是农民的流动性和个体独立性也愈发凸显。农村逐渐从“熟人社会”向“陌生人社会”转变，社会关系逐渐从血缘亲情、宗族伦理、地缘乡情的主导逐渐向利益主导的原则转变。后者正是现代城市社会的普遍特征。个体化是现代化的必然产物和典型特征。传统社会的乡村治理是群体性的，以血缘群体（比如宗族）、地缘群体（比如乡党、里社）或生产性群体（比如领主庄园）为单位和抓手来治理社会。“传统乡村治理是国家权力不直接面对个体，而是把分散化的群体作为专制统治的基点，国家依托于这些群体对乡村进行间接治理，乡村治理在本质上是一种群体化治理。”②项继权、鲁帅：《中国乡村社会的个体化与治理转型》，《 青海社会科学》2019年第5期。新中国以来乡村治理的主流是集体性的，乡村原有的各种群体性组织被打破、重组进了新型的集体性组织之中，并与国家政权建立了更直接、紧密的联系。即使在改革开放之后，这种集体性的治理结构也基本延续下来。无论是群体性还是集体性的治理结构，都表现出组织的先赋性、内聚性、排他性、封闭性以及个体对于群体/集体的依附性等特征，本质上是社会治理前现代化的表现。“事实上，1990年代的农村治理体制及其国家与农民关系，仍然是1949年以来国家对农村的控制与汲取关系的历史性延续。”③焦长权：《国家与农民关系悖论的生成与转变》，《文化纵横》2016年第5期。随着乡村现代化的深入，农民越来越脱出先赋性的血缘或地缘集体成员的身份，在职业选择、生产经营方式的选择、社会交往对象的选择、居住地点的选择等方面越来越自主化、个性化。“在个体化社会中，个人不再被动依附于先赋性的组织，或者强制从属于特定的组织与群体，而是成了依法拥有个人独立、自主、权利和自由的社会主体。毫无疑问，乡村社会个体化是农民不断解放的过程，也是我国农村社会以及组织结构的历史性变革。”④项继权、鲁帅：《中国乡村社会的个体化与治理转型》，《 青海社会科学》2019年第5期。乡村治理结构也必然随之而变。

随着村集体与村民生活的联系趋于淡化，传统的身份性群体约束或村庄集体化的治理结构越来越失去效力。农村在某种程度上成了社会治理的空白地带，乡村灰色势力，甚至黑恶势力有滋长之势，宗教势力、不良风气不断渗入。这意味着新时代的乡村内在地要求一种新的治理模式。扶贫攻坚使党的领导在农村得到更多的贯彻，代表公权力的基层干部和农民群众建立了更多的联系。但是，扶贫只是部分地区和特殊阶段的特定工作，不能为广大农村普遍的、常规的治理模式提供答案。尤其是城市郊区或经济发达地区的农村，存在着大量外来人口，甚至有的外来或流动人口超过了当地人口。社区的治安、公共服务、文化教育等方面的治理需求远远超出了少数土著村民组成的村集体所能达到的供给程度。

二、从村民自治到治理一体化与行政化

传统模式下农村公共事务治理能力的减弱，实质上可以归结为农村集体行动能力的下降。①参见王亚华：《提升农村集体行动能力加快农业科技进步》，《中国科学院院刊》2017年第10期。集体化时代的乡村治理本质上也是一种村民自治，而以民主选举为主要组织方式的新型村民自治本质上也是一种集体行动。其目的都是为了提供某种公共物品。村民自治意义上的民主有显著的直接民主或参与式民主的属性，对农民直接而广泛的参与有较高的要求。就村治主体而言，尽管乡村精英处于治理过程和动员网络的中心，但有效的村民自治在根本上还是依赖农民对村庄共同体的认同和对集体事业的积极参与，依赖乡村社会的集体共识与集体行动的达成。②参见杜姣：《村治主体的缺位与再造——以湖北省秭归县村落理事会为例》，《中国农村观察》2017年第5期。

（一）村民自治的内在困境与出路

村庄集体角色的弱化、集体利益的瓦解、集体认同的消散，必然导致仍被局限在特定集体范围内的村民自治失去了依托和方向。

首先，集体经济的萎缩削弱了集体行动与村民自治的经济和财政基础，乡村基础设施与公共服务缺乏来自本村集体的资金支持。近年来国家和地方财政逐渐加大了对乡村各方面建设的投入。这就在国家主导的财政来源与村民自治的治理结构之间产生了错位。完全依靠村民自治对于外来资金主导的乡村振兴与乡村治理来说，是不可行和无效率的。公共财政对于乡村公共服务与基础设施的投资相对于城市更加难以收回成本、实现产出，因此必然更加关心财政资金使用的效率以及相应的监管机制。这就必然在村民自治之外或之上建立新的治理结构，也就是公共行政的治理结构。韦伯指出，充足的财政资源和公共财政制度是建立理性化制度化官僚体系的基础。③参见[德]马克斯·韦伯著，林荣远译：《经济与社会》（下卷），第248-324页，北京：商务印书馆，1997。

其次，农民生产生活的新形态也不支持集体行动的达成。王亚华等认为，“总体来看，当前小农户的特性对我国农村集体行动的影响表现出显著的负向影响效应。”④王亚华、臧良震：《小农户的集体行动逻辑》，《农业经济问题》2020年第1期。另外，他也指出，一些因素的强化也可能有助于未来以小农户为基础的集体行动与村民自治式乡村治理。比如，土地产权制度的稳定、农业生产经营方式的创新、土地流转、收入水平的逐步提高等都有助于农村集体行动能力的提高。但问题是，这些所谓的“积极因素”所起到的作用，长期来看是不断弱化、虚化的，甚至是似是而非的。土地产权、流转与农业经营方式上的稳定或变化都无法改变大部分农村劳动力脱离土地和农业部门的基本事实，因此也不能改变乡村中经济活动与社会治理分离的事实。农民收入水平的提高主要也不是依靠集体和土地，反而是脱离集体和土地，融入更大范围、更加市场化的其他经济部门的结果。在这一条件下，农业生产领域的积极因素并不能合乎逻辑、自然而然地促进社会治理领域内集体行动的达成或村民自治的效率。

整体而言，村民自治在乡村治理中发挥的实际作用始终不能令人满意，甚至在很多时候是徒有其名。有基层干部直言：“现阶段农村的村民自治已经走进了死胡同”，农民没有动力、也没有能力、更不愿意实行自治，“二十多年来的村民自治，使一些农民意识到：过去村民自治，不过是让本该由政府兴办的事情让我们自己办，是政府利用村民自治转移矛盾， 转嫁负担而已。”⑤冯仁：《村民自治走进了死胡同》，《理论与改革》2011年第1期。另一方面，对公共事务的参与对于个人自由和个体发展本身就是一种负担和成本。尤其是对于流动性人口来说，所谓的村庄集体利益或公共事务早已经与自己的生活没有太多交集。而他们所真正需要的公共服务，比如有关职业选择、社会保障、文化娱乐等方面的需求，反而是村庄集体这个层级所无法满足的。

城乡治理一体化与公共行政化是解决乡村治理困境的客观趋势。乡村城镇化的根本是“人的城镇化”。这首先要求农村居民享受到与城镇相对均等的公共服务。乡村振兴和城乡公共服务均等化的主导性角色是政府，主要资金渠道是公共财政投入或转移支付。因此，城乡公共服务的均等化必然意味着在国家财政的支持下，农村居民被置于与城镇基本统一的公共治理体系之中，即公共治理的一体化。各自为政的社区自治显然不足以支撑公共治理的统一体系，能够承担这一任务的只能是公共行政的普遍化，尤其是推进乡村治理的行政化。

（二）村治公共行政化的多重表现

原则上讲，乡镇基层政府是村民自治组织的指导机关。乡镇政府依靠自身的独立的资源和决策权限指导、规范和协调下辖各村庄的自治组织。换言之，乡镇作为一级政权的存在是村民自治可以开展的制度性保障。但是，随着城乡公共服务均等化的推进和城乡一体化的发展，乡镇政府的政治性、独立性逐渐弱化。事权、财权以及经济发展必要的审批权等逐渐向县市收缩与集中，大部分设立在乡镇的行政性部门由县市垂直管理。乡镇的职能更多地变为对基层信息的收集与整理，以及对县市决策的宣传与落实，从而越来越像是县市一级政府外派的办事机构。与此同时，甚至某些行政管理职能也从乡镇政府剥离。县市一级政府的职能部门更多地采取在乡镇设置派出机构并合署办公、相互配合的方式，进行更加直接和专业化的综合治理。这些派出机构越来越取代乡镇政府，成为了乡村治理结构的主干。乡镇政府的职能履行必须与之合作。

村干部的“行政化”或公职化，其实就是县乡新型关系在村庄的延续。为了更加有效地落实县市政府主导的社会治理，村干部也被赋予了更多的行政任务，并逐渐获得了相应的工资报酬和相关待遇。甚至在对村干部的任职、管理与考核上也参照公务员的管理办法。与之同时的是村级组织的行政化、科层化改造，即按照组织完整性、权力等级、专业分工等原则重组村干部队伍。行政化的村干部与村级组织是县市全域统一的行政工作和社会治理的末端执行者，与县市职能部门、派出机构以及去政治化的乡镇政府公务员一样，本质上属于同一个治理体系，是其中不同的环节，承担不同的角色。这一过程在某种程度上可以说是乡镇的“街道化”和农村的“社区化”，也就是乡村社会治理的“城市化”、城乡社会治理的一体化。而一体化必然意味着一定程度的标准化，标准化则意味着行政化。这一点对于城市社区和农村社区都是一样的。

比如，乡村社区化的核心是现代化的社区服务体系的建立，其载体一般是社区服务中心。农村社区服务中心一方面将乡镇乃至县市政府的部分行政管理与服务职能派驻到社区，一方面将村集体的部分自治功能集中到社区。具体表现为在社区服务大厅内设置党务、民政、社保、群团活动、法律援助、财务管理、计生服务等窗口，合理分类、高效处理各种即办事项或为社区居民提供代办服务；同时，在社区服务中心设立村民议事会、司法调解室、道德讲堂、阅览室、活动室、文娱室等公共空间，为社区居民提供健全的公共服务。相应的工作人员配置，自然不再局限于来自村民内部，实际上更多地是按照地方政府统一录用标准、统一工资待遇而考核、选拔、培训上岗的专业化社区服务队伍。这就突破了村民自治或社区自治的范畴，而不得不具有了更多的行政化属性。

再如，网格化治理（尤其是借助信息化手段）也是乡村治理行政化的一种表现和有益探索。实际上，网格化治理本来是城市治理中广泛采用的方式。网格长、网格员也与村干部一样被纳入地方财政支付薪酬和保障待遇的统一体系，其录用、培训和管理也有公务员化的趋势。而行政化了的村干部、网格长也将逐渐打破村民身份限制，如同城市社区一样，可以由来自本社区之外的居民担任。因此，乡村治理的网格化方法也是农村“社区化”、城乡治理一体化的体现。

更进一步的行政化是将已经部分公职化的村干部班子纳入更具公共行政原则的村综合服务中心工作人员序列之中。比如，在浙江的一些地方，村两委班子成员当选之后，还需要通过岗位竞聘参加村综合服务中心的专职工作，收入也由服务中心的职务决定。如果村两委成员未能被聘为服务中心专职工作人员，则劝其辞去现任村干部职务。即，原来的村干部不再是独立的身份，而必须依附于村服务中心这一公共行政机构之上。这样的村干部在性质上已经十分接近于面向社会公开招聘的专职行政人员。由此，村干部的选举和任用也可能突破村集体的封闭界限而更具公共行政的招考录取原则。比如，四川成都天府新区的一些农村已经出现了村干部“异地任职”、自由流动的情况。

总之，过去面对村庄资源的内部存量博弈和不断流失，无论行政化还是村民自治都难免会陷入“内卷化”的泥淖，①比如，欧阳静认为人民公社解体之后的乡村治理是一个重陷“内卷化”的过程，甚至后税费时代的乡村治理也仍然无法摆脱“内卷化”的困境。参见欧阳静《：基层政权组织的理想之路与现实之困》，《中国法律评论》2015年第1期。不可能真正地达成良好的治理、提供充足的公共物品。王春光称为“自给残缺型公共服务生产和供给”，并指出公共服务从自给残缺型迈向财政普惠型转变，符合时代发展和国家治理现代的要求。“财政普惠型公共服务体制，需要的不是村民自治，而是‘行政化’的村治。”②王春光：《乡村振兴背景下农村“民主”与“有效”治理的匹配问题》，《社会学评论》2020年第6期。

三、从选举民主到党的领导与协商机制

村民自治的制度载体主要是民主选举制度，以及与之配套的民主决策、民主管理、民主监督。村民自治在面对乡村治理现代化任务时的失效，集中体现为农村选举民主机制自身存在的问题。

（一）农村选举民主存在的问题

从制度层面看，村庄选举自2003年取消农业税以来，尤其是2006年之后，已从之前的“政府操纵干涉”走向了“程序公正的道路”。③参见周雪光《：一叶知秋：从一个乡镇的村庄选举看中国社会的制度变迁》，《社会》2009 年第 3 期。但是从治理实效看，“基层政权组织与乡村社会的关系却因此变得越来越远，符合程序的村庄选举也未能带来有效的村民自治。”④欧阳静《：基层政权组织的理想之路与现实之困》，《中国法律评论》2015年第1期。尤其是“混混”等非正式的地方势力往往可以通过选举成为乡村治理的主导力量，攫取公共利益，对乡村治理构成严重障碍。⑤参见陈柏峰：《乡村江湖——两湖平原的“混混”研究》，中国政法大学出版社 ，2010 。

农村民主选举的问题集中表现为存在着大量的贿选现象。原因是多方面的。第一，在社会主义民主的基本原理中，无论哪一个层次的民主选举都应当以公共利益为依归，在村民自治中同样应当贯彻这一民主逻辑。公共利益的观念和村民整体的“公意”不是凭空产生的，而必须建基于一定的现实基础。这个基础以前是农村经济社会生活的集体性。而在改革开放之后，集体经济与农村内生自主的公共事业逐渐式微。村民各谋生计，大量农村劳动力外出务工使农村社会形成了二元结构：外出者逐渐融入新的现代社会关系环境，而留在村里的人则继续生活在传统的农村社会关系之中。除了法律意义上的土地集体所有制，农村已经很难再说是一个集体了，村民也不再具有以前那样强烈的集体意识了。这造成村民自治中基本民主精神的孱弱。没有强大的村级集体经济和独立的公共财政支持，村民大部分时候也难以指望通过民主选举产生的村领导班子能为自己的生产生活带来多少实质性的改变。于是，将选票作为利益交换的筹码，以“无用”的选票换成可见的物质收益，就成为一种“理性”的选择。对于外出的村民（保留着村里的户口和选举权）来说，更是如此。

同时，村干部不是国家公务员，不受公务员法和党政领导干部管理条例的制约，担任村干部的村民可以同时经营私人的产业。作为国家政权与乡村社会的中间人，村干部的非正式身份能够为其自家产业的发展提供某些制度性或非制度性的便利条件。这种不受行政规范约束的非正式身份反而为贿选提供了利益刺激。比如，在乡村振兴的大背景下，各级政府为农村设置了各种补贴、奖励、基金等，以鼓励专业合作社等农业新型经营主体的发展。村干部可以凭借与乡镇政府的工作关系，在申请和竞争各项优惠政策、补贴奖励时，近水楼台先得月，便利自家产业的发展。或者通过与市县乡镇地方干部建立的私人关系和人脉资源，在地方政府主导的涉农领域工程项目招标中，捷足先登。这些项目包括土地清表、耕地整理、退耕还林还草、工程搭架等，由于技术要求不高，但竞争性极强，村干部的身份在这种竞争中具有明显的优势。因此，各地开始出现越来越多的农村富户或兴业能人参加村领导班子的选举，并成为村干部的情况。在这一过程中，贿选等非法行为在利益的刺激下就难以避免了。

选举之后的村务治理也存在普遍的腐败行为。有学者概括了村干部腐败集中的几个主要领域：一是在集体土地征用拆迁过程中以权谋私，收受贿赂；二是在土地开发利用等集体资源、资产、资金管理运行过程中营私舞弊，非法获利；三是在基础设施建设过程中弄虚作假，损公肥私；四是在低保户确认等公务管理过程中优亲厚友、吃拿卡要、虚报截留等。其中与土地相关的腐败是最严重的。①参见曹国英：《如何治理村官腐败》，《学习时报》2013年11月4日。

除了选举民主本身的腐败，其在治理效能上的缺陷，是农村选举民主更深层次的问题。一个不容回避的现象是，在村民自治和民主选举中，整体上农民的参与热情不高。大多数研究都将这一现象归咎于制度机制保障不力以及农民缺乏现代民主意识和公民精神。实际上，更根本的原因在于，农民缺少民主参与的现实动力。村庄集体已经不再是一个自给自足的经济社会共同体，村民关心的很多现实问题是无法通过村庄本身的自治或民主选举来解决的。

（二） 农村协商民主的建构逻辑

针对村民自治制度在实践中的缺陷，欧阳静认为，“仅仅只有选举而无其他制约机构，仍然无法防止公共资源被侵占，无法满足乡村社会的治理需求，更难以实现和谐的乡村秩序。”进而指出，应对之策应该是不能使村民自治制度仅仅只停留于民主选举这一目标上，还必须将民主管理、民主决策和民主监督落到实处。②参见欧阳静《：基层政权组织的理想之路与现实之困》，《中国法律评论》2015年第1期。但是，所谓的民主管理、民主决策和民主监督如果仍然是采取同民主选举一样的程序性规则，那么它们在本质上就不会有太大的区别，因此也就难以指望这些民主化的补救措施能够真正地规范选举民主，建立合理有效的乡村治理体系。实际上，民主决策、民主监督等在法律和实践中本来就是乡村选举民主制度体系中的组成部分。而现实中出现的各种村民监督委员会、村民理财小组、村民监事会等等也被有些学者批评为“叠床架屋”“责任过载”，③参见陈家刚《：基层治理：转型发展的逻辑与路径》，《学习与探索》2015年第2期。削弱了基层治理的效率。肖唐镖也发现，多数村民对村务参与的评价较低。农民对村治的状况，包括民主管理、民主监督和对村干部的态度并不是很满意。④参见肖唐镖《：近十年我国乡村治理的观察与反思》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2014年第6期。解决这一问题，必须跳出目前的农村选举制度（或“四民主”）本身。

党的十六届五中全会提出的新农村建设目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”；党的十九大提出的乡村振兴战略方针是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。两相对比，其中四点大体继承，只有一点发生明显变化，即“管理民主”被替换为“治理有效”。二者虽然不是非此即彼，但其间的转换仍然值得思考。实际上，“始于20世纪80年代的乡村治理一直围绕着‘民主’和‘有效’之间的关系而发生变化。这里的‘民主’指村民在公共事务上的‘四民主’，而‘有效’则表现为政府在实施其意图和政策的程度及村民获得民生需求实现的程度。那么有效‘能否通过民主’实施呢？反过来说，民主能否达成有效呢？在实践中两者确实存在很大的张力。”⑤王春光：《乡村振兴背景下农村“民主”与“有效”治理的匹配问题》，《社会学评论》2020年第6期。

管理民主与治理有效两个原则的和谐统一，需要更高层面的机制建构，即加强党的领导以及在党的领导下开展新型的协商民主。比如，关于村干部选举任用制度的调整就反映了这一发展方向。为了克服选举民主的内在缺陷、解决乡村治理困境，村支书和村委会主任的“一肩挑”已经在很多地方得到广泛的自发实践。2018年印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》、2019年中央“一号文件”和《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》连续提到“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任”，肯定了“一肩挑”的治理结构。即村干部既应是党组织的人选，又应是村民民主选举的结果。“这实际上是在党的领导与村民自治之间寻求平衡与融合，并促使二者不得不开展有效的协商。这种提名权和选举权（否决权）的分离及其促成的协商机制，会对其他领域的民主建设提供启发，通过再平衡党的领导和人民参与之间的关系，‘建立全方位、各个层次的协商民主制度’。”①刘九勇：《中国协商政治的“民主性”辨析——一种协商民主理论建构的尝试》，《政治学研究》2020年第5期。

流动人口的普遍存在是重建乡村治理结构的重要影响因素。当前对于城郊农村或发达地区的农村来说，外来人口已经占据了相当的比例；长远来看，随着城乡一体化的推进和乡村振兴战略的深入实施，广大腹地农村的社会经济也将不断发展活跃，来自城市或其他乡村的外来人口也将成为普遍现象。显然，建立在村集体成员身份基础上的村民自治无法容纳这些变量，这就需要更加包容性的协商式治理。而乡村治理面对的利益主体越多元、越复杂，协商组织和机制就愈加难以自发地建立和维持。比如，本地人与外地人对立的二元模式将不断抬高协商民主自组织的难度，这就需要更加强调党的领导的作用。例如，浙江慈溪的乡村治理中建立了党的领导（包括上级党委、村党支部）、村民民主、外来人员社群组织等多方参与的协商民主机制，取得了良好的治理效果。②参见韩福国、王梦琪、梅颉、王姝然：《外来人口社会融入的平台建设——以浙江省慈溪市坎墩五塘新村为例》，2014年复旦大学城市治理比较研究中心科研项目。在不断现代化的社会结构中，哪怕是偏僻乡村的人口构成也将逐渐趋于自由流动和多元并存。因此，超越单纯的土著村民选举民主，在党的领导下开展各种形式的协商民主，并不是权宜之计，而是将成为未来乡村治理的常态化结构。并且，由于协商所面临的社会具体结构各地不同，也就难以像选举民主一样建立一套法定的、规范的制度模式。因此，各地党的领导的能动性、创造性就更加凸显其中心地位了。

四、社会集体性与国家公共性的错位共生

整体而言，乡村治理的演进趋势是从村庄集体性本位向国家公共性主导的转变。同时，村民或社区居民的集体性与自治性并不会趋于消灭，而是会转化为新的形态，并实现与国家公共性的错位共存、合作互补。其中心逻辑是，如何为从特殊性的到普遍性的各层次公共服务需求提供有效的供给？赵树凯认为，“治理的基本产出是公共物品，政府治理应该以这种产出为最终目标。……农村治理危机的主要矛盾是，公共服务需求与公共服务供给匮乏的矛盾。”③赵树凯：《农民的政治》，第140-141页，北京：商务印书馆，2011。村民自治和选举民主是一种供给公共服务的特定方式，但不是终极答案。回答这一问题必须从整个国家治理体系现代化的角度着眼。

在国家对乡村的财政汲取时代，行政化的力量是汲取的工具，乡村自治则是公共服务的主要供给机制；在国家对乡村的转移支付时代，行政化转而成为普惠性公共服务更有效的供给方式，以集体为限的乡村自治则在一定程度上成为了有效治理的障碍，是需要被超越的对象。另外，乡村民主自治往往依赖村民精英的个体化调节与干预，治理方式具有鲜明的人格性和特殊性，治理效果具有一定的偶然性，类似于一种“人治”。公共行政化的治理方式以规则性、客观性为标志，更像是一种“法治”。“因为村级治理的行事规则已越发明晰、权责分明，德行治理的话语体系逐渐让位于‘依法行政’的法治原则。”④朱政、徐铜柱：《村级治理的“行政化”与村级治理体系的重建》，《社会主义研究》2018年第1期。基层治理规则从特殊性到普遍性的演进，被有的学者称为从“权宜之计”到“规则之治”的转型：“在相当长的历史时期，基层社会流动性不足，异质性低，社会结构完整、稳定，……具备治理规则自我供给能力；随着经济社会发展，经济机会增多，基层社会流动性增强，异质性增高，社会结构松动，价值体系多元，规则再生产能力式微，……加之国家能力持续积累，……村社内部规则供给能力瘫痪，急需外部介入调节，国家主导的‘规则之治’呼之欲出。”⑤这种演进或转型本质上是国家治理，尤其是基层治理公共性的成长过程。公共行政的本质是公共物品和公共服务的常规化供给。通过公共行政，国家与村民之间公共关系，也即服务与被服务的关系得到强化，从而进一步完善了国家政权本身的公共属性。

与此同时，并非所有的公共服务需求都具有普遍性，并适用于国家统一的公共行政。某些小范围人群的特殊性服务需求，不在基础性、普惠性的公共服务体系内，也不是乡村治理公共行政化所能应对的课题。特别是随着社会的现代化发展，包括农村居民在内的人民群众对于特殊性、多元性价值的追求将越来越多。而对此的回应正是村民自治、社区自治等治理方式所擅长的领域。只不过，由于传统社区集体性不可挽回的式微，新型的基层自治组织将可能更多地转向不受地域边界和先赋身份限定的功能性、临时性社群或社团。基于行政区划、并致力于基础性和普惠性公共服务的国家公共行政体系，与摆脱地域限定、致力于满足各种特殊性、临时性群体服务的社群或社团等基层自治组织，将各得其所，实现错位共存。因此，所谓的“‘权宜之计’与‘规则之治’不是严格的连续统，更不是非此即彼的替代性关系，而是相互补充、互为交织的治理空间，只是在不同历史时期、不同规则体系下，‘权宜之计’和‘规则之治’发挥作用的治理空间和方式产生基本差异而已。”①王向阳：《新时代基层治理的实践转型——北京郊区H村的治理实践》，《重庆社会科学》2019年第1期。两种治理原则的分工不仅体现在不同的历史时期，更应当在愈发流动性、个体化、复杂化和多元化的现代社会中合作互补。中国基层治理，尤其是自治组织发展的具体表现，仍然值得持续观察。