科技发展战略视角下的日本国家创新体系

王 溯，任 真，胡智慧

(中国科学院文献情报中心，北京 100190)

1 日本国家创新体系的研究现状

第二次世界大战结束后，日本在战败后的废墟上展开重建，仅仅经过30年，又迅速重新崛起为世界第二大经济体，其汽车、半导体、机器人等工业产品风靡世界，一度引发 “日本第一”的赞叹[1]。日本经济的快速发展正是得益于其不断攀升的科技实力，而促成和在背后支撑这种实力的正是日本不断随环境调整变化的国家创新体系。国家创新体系的概念最早由英国经济学家克里斯托弗·弗里曼基提出，他将之定义为公共部门和私有部门机构间通过彼此互动而产生、引进、改进和扩散新技术的网络[2]。日本的创新主体以政府、企业、国立研究机构与大学三类为主。在不同时期日本创新体系的驱动力、主导力量、国家创新体系结构有较大的变化。

目前，围绕日本国家创新体系，国内外的研究集中在以下几个方面：一是立足政府和国立研究机构、公立大学等公共部门的作用，对日本科技战略、科技政策、产业政策、法律制度安排、特定政府部门作用、大学与教育体系等做了充分探讨[3-8]；二是强调企业私有部门作用，以弗里曼为代表，对企业内部的创新机制、企业技术引进、研发决策与组织等方面进行分析[2，9-10]；三是着眼于公私部门间的互动关系，以 “产学官”合作为核心研究对象，就其形成原因、运行机制以及在人才培养、技术扩散、创新集群建设等方面[11-15]的作用进行了分析。

综合来看，目前针对日本国家创新体系的研究大多是相对静态和孤立的。对国家创新体系这个综合性完整系统的研究，多针对一个相对较短的特定时期考察。然而，二战后70多年的发展历程中，日本国家创新体系不断演进、随时代变革需求不断调整，不能一概而论。另外，要考察国家创新体系，离不开对国家科技发展战略的把握，而目前主要研究大多仅围绕创新体系本身，较少将之置于国家大战略的视角下考察。因而，本文从日本发展战略演变的视角出发，动态分析各创新主体的作用，梳理政府、企业、国立研究机构与大学的角色变化和不同阶段他们之间相互关系的变化情况，从一个较长的时间尺度上分析总结日本国家创新体系的特征。

2 不同科技发展战略下的国家创新体系

二战后，日本为了实现战后重建和经济复兴，实施从技术引进到本土化改造的科技发展战略；20世纪70年代以后，随着经济发展和与美欧贸易摩擦的激烈化，日本开始面向高精尖技术，强化自主研发；20世纪90年代以后，为了创造新的支出产业和经济发展的新引擎，日本振兴科学技术，以科技创新应对综合性发展挑战。基于不同时期的发展需求，日本形成了贸易立国、技术立国和科学技术创造立国三种不同的科技发展战略。国家发展战略的重点方向不同，对科技发展的导向作用也不同，塑造出了四种科技发展方式。相应地，不同主体的作用以及他们间的相互关系也各有不同，从而产生了结构与特征各不相同的三种国家创新体系模式 (见表1)。日本国家创新体系中的三大类主体包括制定政策、塑造环境的政府，重点面向市场研发产业技术的企业，以及主要从事公益性、基础性、共性技术研究的国立研究机构和大学。虽然国立研究机构和大学的定位有一定不同，前者偏任务导向、后者以自由探索和人才培养为主，但日本政府的科技政策往往将二者放在一起，因而本文将他们视为一类主体。

2.1 贸易立国战略时期

2.1.1 科技发展战略：从技术引进到本土化改造

二战后，日本为了实现战后重建和经济复兴，并基于国内市场狭小、资源紧缺、技术落后等问题，在相当长一段时间内奉行了 “贸易立国”战略。其强调发展对外贸易，通过引进技术和进口原材料发展加工制造业，以制成品出口换取外汇，再投资进行新一轮引进，循环往复，扩大规模。因而，这期间日本的科技发展主要靠贸易拉动，具有产业需求导向和以技术引进、改良为主的鲜明特点。到了20世纪70年代初，日本已在美国支持下，从欧美引进了大量成熟的钢铁、煤炭、造船、化工等产业技术，并进行了成功的本土化改造，奠定了以重化工业为主导产业的经济模式基础，更逐步形成了具有日本特色的 “一号机引进、二号机国产、三号机出口”的技术 “引进+改良”模式。

2.1.2 国家创新体系：市场力量主导下的松散并行模式

在以对外贸易为导向的科技发展战略下，日本很自然地形成了以企业等私有部门为中心的创新体系，其主要特征表现为：组织相对松散，公私部门各主体彼此较独立，分工明显，边界清晰。在需求导向和市场机制的作用下，企业是该时期的核心创新主体，政府主要起到支持企业的辅助性作用，而国立研究机构和大学等非营利公共机构则因为重点从事公益性技术研究和基础研究而相对边缘化 (见图1)。

表1 日本战后科技发展战略与国家创新体系的特征

图1 贸易立国战略下由市场力量主导形成的松散并行的国家创新体系

(1)政府：营造良好的产业经济环境。1949年和1950年，日本政府分别制定了《外贸及外汇管理法》和《外资法》，将有限外汇资源优先向技术引进企业倾斜；20世纪50年代中期和后期，分别推出两次产业合理化政策，帮助企业更新设备和改善管理；同期，持续出台计划加强培养面向产业界的理工科人才，并推出一系列产业扶植政策等[16]。政府直接针对科技的措施则较为有限，主要是在重建被战争摧毁的科研体系，如设立新的科学咨询机构、改组或成立新的大学和国立研究机构等。

(2)企业：实施技术引进与本土化改造。企业是外国工业技术引进的主体，20世纪50年代，以 “拿来主义”直接购买外国设备和图样生产，60年代后大量设立自己的 “中央研究所”，引进外国专利技术进行分析、改造、再出口。1964年全日本已经有61家企业成立了自己的研究所，其中长期从事基础性研究的更是占43%，研发投入占全国的70%以上[17]。

(3)国立研究机构与大学：承担公益性技术和基础研究。对于一些难以在短期内产生经济效益的、具有公共属性的基础或应用研究领域，因为企业缺乏投入积极性，存在投资不足的市场失灵问题，相应的缺口主要由国立研究机构和大学填补。例如，日本经济超过战前最高值的1956年，在农学方面，国立研究机构的投入占全国的31%，国立大学占31.4%，公立大学占29.1%，企业仅占6.3%；在医学和理学方面，国立大学的研发投入分别占全国的80.4%和61%，企业只分别占11.3%和12.6%[18]。

2.2 技术立国战略时期

2.2.1 科技发展战略：面向高精尖技术，强化自主研发

20世纪70年代以后，随着经济发展和与美欧贸易摩擦的激烈化，日本受到美欧技术出口管制的压力，提出了 “技术立国”口号，以求通过自主研发创造新支柱产业、实现产业升级，从而增强经济竞争力。日本政府由此改变了过去主要通过产业政策推动技术引进的做法，开始规划和重点推动高精尖端领域的发展，并建设起企业、大学、国立科研机构与政府各自发挥比较优势的 “产学官”合作模式。新战略使日本成功实现了产业升级，节能汽车、半导体、产业机器人、核能发电等技术得到了大发展，相关产品风靡世界，一度被誉为 “世界工厂”。

2.2.2 国家创新体系：以政府协调为中心的多元力量整合模式

技术立国战略本质是以高科技强化经济竞争力，虽然其经济导向未变，但新战略通过政府强化引导，纠正了过去单纯靠市场引导科技发展出现的短视问题。在面向高精尖技术自主研发的新科技发展路径下，日本政府强化了居中组织协调、动员、整合多元创新力量的作用，企业、大学、国立研究机构不再分散地各自行动，而是在政府的组织、协调下展开频繁合作。国家创新体系开始日趋紧凑，呈现出以政府为协调枢纽的网络化特征 (见图2)。

(1)政府：强化组织、协调、动员能力。

第一，组织技术预见，为政策制定提供支撑。1971年，日本展开第一次技术预见，以掌握未来30年的技术发展路径，为科技规划和政策提供依据。1994年日本对第一次技术预见的评估显示，28%的预见完全实现，36%的预见部分实现[19]。

第二，强化重点科技领域规划。20世纪70年代以后，日本政府开始不定期制定重点科技规划，1977年发布《立足于长期展望的综合性科学技术政策的基本内容》，确立了原子能、宇宙开发、海洋开发等重点领域；1986年通过《科学技术政策大纲》，确定了生物材料、信息电子、生命、软件、航天、海洋和地球科学技术等发展重心[20]。

第三，针对紧迫需求，组织大科学项目重点攻关。例如，为了应对石油危机后的能源短缺问题，主导了 “阳光计划” (1974)、 “月光计划” (1978)和核电站建设项目等，成功推动了能源技术的发展，并使日本安然度过了1978年的第二次石油危机。

第四，强化制度安排，促进各科技力量合作与资源整合。1981年，科学技术厅推出 “创造性科学技术推进制度”，以学术带头人为中心组建课题组，由企业、大学、国立研究机构的研究人员共同组成，以构建人员流动方便、组织弹性化的研究体制；同年，通产省推出 “下一代产业基础技术研究开发制度”，重点支持新材料、生物功能、新功能元件等下一代产业基础技术的合作研发[4]。

(2)企业：参与高精尖领域研发。企业开始涉足高精尖技术领域，以1976年的超大规模集成电路研发项目 (VLSI)为典型代表，通产省动员了富士通、日立、三菱、日本电气和东芝五大公司，与日本工业技术研究院电子综合研究所和计算机综合研究所共同实施。从1976年到1979年，政府和企业共同投资720亿日元 (企业负担60%)，产出1 000多项专利，成功提高了日本半导体产业的竞争力，到1989年，日本已经占了世界储存芯片市场的53%，远超过美国的37%[21]。企业还积极与大学展开面向应用的合作研究，甚至贡献了一些诺贝尔奖级成果的产出。例如，20世纪70年代，名古屋大学的野依良治教授在与高砂香料工业和帝人株式会社等合作进行手性催化氢化反应的研究，经过产业界技术改良，找到了其与工业过程的联系，并进一步展开共同研究，产出了更多成果，野依良治也因该成果于2001年获得诺贝尔化学奖[22]。

(3)国立研究机构与大学：实施产业技术研究，承担战略任务。国立研究机构和大学除了继续从事公益性研究外，功能也开始扩展。一是开始实施一些与产业紧密相关的研究，如VLSI项目，政府还设立了专门从事产业技术的国立研究机构，如新能源综合开发机构 (1980)、产业技术综合开发机构 (1988)等，并通过与企业的密切合作推动成果的产业化[20]。二是承担一些重大战略性任务，成为承担政府尖端或紧迫技术研发项目的重要主体。例如，1970年东京大学鹿儿岛宇宙空间观测所和航空宇宙所分别承担了研究和发射L火箭与人造地球卫星 “OHSUMI”的任务[23]；1971年以后文部科学省海洋科学中心长期承担各种面向海洋开发的深海潜水调查船的研发任务[24]。

2.3 科学技术创造立国时期

2.3.1 科技发展战略：振兴科学技术，以科技创新应对综合性发展挑战

20世纪90年代以后，随着泡沫经济破灭、产业空心化以及国际经济和科技竞争的加剧，为了创造新的支柱产业和经济发展的新引擎，日本开始强调提高基础研究能力，为技术开发准备 “种子”。日本1995年出台《科学技术基本法》，明确提出了振兴科学技术的目标[25]，将科技发展重心从应用技术向基础科学研究偏移，以夯实自主创新的基础，拉开了 “科学技术创造立国”战略的序幕。

21世纪以来，日本的发展日益受制于老龄化、少子化带来的劳动力不足、消费不振等问题。2011年3月11日，东日本发生大地震，带来了严重的人员财产损失，更引发了福岛核电站泄漏事故，使得社会组织、防灾、救灾、能源等紧迫问题凸显出来。当年8月出台的第4期《科学技术基本计划》中首次提出了 “课题解决型”研发政策[26]，标志着日本科技战略的目标在单纯的振兴科学技术的基础上增加了以科技创新应对综合发展挑战的新内容。

2.3.2 国家创新体系：新挑战条件下的公共机构主导模式

科学技术创造立国作为新挑战驱动产生的战略，以问题挑战为导向，注重强化基础研究，突出高风险、挑战性、有利于促进社会经济体系变革，具有计划性、指令性、公益性强的特点。相较于之前以政府协调为中心的多元力量整合模式，正在形成的新国家创新体系是政府等公共部门直接主导型，从而由过去各主体间相互联系的网络结构逐渐转变为一个相对更多呈现出垂直链状特征的结构 (见图3)。

图3 科学技术创造立国战略下正在形成的公共机构主导型国家创新体系

(1)政府：推动公共部门主导的国家创新制度建设。

第一，强化科技规划，明确优先任务，加强政策统筹。1995—2011年以振兴科学技术为科技发展目标时期，政府每5年制定一期《科学技术基本计划》，作为中期国家科技规划，定位重点研究领域，加大对基础研究的投入。随着各种社会经济挑战日益严峻，2011年以来的第四期和第五期《科学技术基本计划》都不再直接规划重点领域，而是改为以定位重大问题与挑战的方式间接确定领域[26-27]。同时，为了更有力地执行规划，提高政府各部门间政策协调性，2013年起，政府开始每年制定《综合科学技术创新战略》，作为《科学技术基本计划》的年度实施计划；2018年开始又将其改名《综合创新战略》，并增加了横向协调统筹科技与社会经济等多方面政策的方针[28]。

第二，改革强化科技管理机构。2001年将内阁府的科技政策咨询机构科学技术会议 (CST)改组为具有决策权的综合科学技术会议 (CSTP)，将原来分散于各政府部门的科技政策制定权统一归入其管辖下。2014年，又将CSTP改组为综合科学技术创新会议 (CSTI)，赋予其经费预算等资源分配的决定权，强化其横向协调各政府省厅的能力，并由其负责组织实施跨部门的大型研发项目，使之成为日本科技政策的 “司令部”[29]。

第三，面向重大挑战，设置大型科学项目。针对震后复兴和应对各种综合发展挑战的需求，日本大力强化对高风险、挑战性基础研究的支持，并强调通过产出革命性成果来推动社会经济体系变革。2013年分别设立了 “战略创新创造项目” (SIP)和 “革新性研究开发推进项目” (ImPACT)[30-31]，2019年又设立了新的 “Moon Shot型研发制度”[32]。尽管各有定位，但这些项目都强调：①面向社会挑战与应用；②覆盖从基础研究到产业化应用全链条；③通过CSTI横向协调各政府部门共同推动；④以国立研究机构和大学为核心主体，企业提供产业化支持。

(2)企业：被纳入公共机构主导的制度化合作网络。因为新战略面向的主要问题，已从20世纪70年代的国际经济竞争转向应对综合发展挑战，所以原来作为核心的发展支柱产业和新经济引擎的优先级下降，一定程度上让位于解决防灾、减灾、现代基础设施、网络安全、医疗养老等传统上企业投资积极性不高的领域。同时，随着20世纪90年代经济泡沫破灭、2008年美国次贷危机后恶化的经济形势，企业开始趋于保守，研发投入减少，并向短周期、见效快的应用研究倾斜，使改造现有技术重新取代自主创新成为主要的研发模式[9]。因而，政府开始推动将企业纳入更加紧密、制度化的 “产学官”合作网络中，鼓励大学和国立研究机构加强与企业合作，实施研究成果转移转化，这些政策使企业的作用更多体现在创新价值链的下游。日本政府出台的各类强化创新生态环境的政策表明，企业在国家创新体系中的角色，主要被定位为知识的接受者与经费的提供者[33]。

第一，强化 “产学官”合作制度建设，支持企业成果转化。在1995年以后，日本先后制定了《大学技术研究成果向民间事业者转移促进法》 (1998)和《产业活力再生特别措施法》 (1999)，设立了专门的中介法人机构，负责将大学的研究成果转化为专利，向企业转移转化，还允许企业获得国家的公共经费资助下的研发成果的知识产权[34]。

第二，推动大学创建企业，促进科研成果转化。2001年，经济产业省发布了 “大学1000所企业创业计划” (平沼计划)，制定了使大学3年内创办1000所企业的目标。虽然2003年末计划完成后，大学创办的新企业数量就开始下降，但到2018年，大学年新设企业数又开始超过100家，目前全日本由大学创办的企业总数已经超过2000家[34]。

第三，增大对企业直接支持力度。2012年，政府设立了 “官民创新项目”，允许大学对经文部科学省和经济产业省认定的企业提供支持性投资。2014年，文部科学省设立了 “国际企业家培养促进事业” (EDGE)以专门培养创业人才。2017年，内阁府设立了 “开放创新挑战”项目，由国家机关 (如警察厅、消防厅、海上保安厅等)基于其自身的具体需求进行招标，以发掘研发型中小创业企业的技术并推动其快速产业化[34]。

(3)国立研究机构与大学：持续机构改革，主导能力增强。基于振兴科学技术和以科技创新应对综合发展挑战的战略，国立研究机构和大学因承担公益性、基础性研究的定位，其在国家创新体系中的地位随之大幅提升。

第一，以机构改革提高成果产出能力。2001年和2003年，日本分别对国立研究机构和国立大学实行了 “独立行政法人化”改革，将它们从原来各自隶属的政府省厅中剥离出来，赋予 “独立行政法人”地位，在预算使用和组织等方面给予较高的自主权，改革研究人员公务员身份、引进竞争制度、推进灵活的人事与工资制度改革。2014年，日本进一步将31个以研发为主要业务的独立行政法人定位为 “国立研究开发法人”，针对研发活动的特点采取分类管理，目标设定和绩效评价都围绕着研发成果最大化的目标[34]。

第二，加强高水平研究机构的建设力度。2016年出台的第五期《科学技术基本计划》提出了要建设 “世界最高水平的研究机构”的任务[27]。当年，日本实施 “特定国立研究开发法人”制度，以承担国家战略性科学技术任务、有望产出世界最高水准的研发成果为标准，选择理化学研究所、产业技术综合研究开发机构、物质与材料研究机构这3家机构赋予 “特定国立研究开发法人”身份，在经费申请、人事调配、人员薪酬等方面给予更多自主支配权。2017年，又为 “推动展开世界最高水准的卓越教研活动、形成国际研究枢纽”，实施 “指定国立大学法人”制度，对国立大学法人提供特别补助金，并给予对企业投资的自由决策权，首批陆续确定了东北大学、东京大学、京都大学、东京工业大学、名古屋大学以及大阪大学6所高校[34]。

第三，扩大投资范围和经费使用弹性，增强成果转化能力。2019年1月日本实施新修订的《研究开发力强化法》，确立了以大学和国立研究开发法人为中心，强化了创新成果产出机制。将具有对外投资资格的国立研究开发法人的范围从原来的3个扩大到22个，同时扩大了可投资的范围，除了创办企业外，还增加了风险投资、成果利用支持等。同时，允许竞争性资助项目的管理法人基于不同研发项目的特点来调整、增加间接经费的比例，且间接经费中特别增加用于促进和维持产学合作的额度[35]。

3 总结与启示

二战后日本内外部环境的变化引发国家科技战略的变化，经历了贸易立国、技术立国和科学技术创造立国三个阶段的演进，这不是一个静态的过程。在这个过程中，日本科技创新体系随着国家整体科技战略的变化，同样是动态变化的过程，塑造出技术 “引进+改造”、强化自主研发、平衡基础研究与产业技术开发三大科技发展导向与方式。不同的科技发展导向与科技发展方式决定了不同的发展优先级，使得政府、国立研究机构与大学、企业这三大创新主体的作用不断发生变化，形成不同的相互关系；创新驱动力、主导力量也不断变化，国家创新体系结构由相对松散到紧凑的网络及双向互动合作，再到垂直纵向结构不断变化，共同决定了国家创新体系的总体结构和功能。当前我国正在向建设科技强国的方向不断努力，完善国家创新体系势在必行。

第一，紧扣国家的宏观发展战略与规划，形成与中长期综合发展目标相适应的科技发展战略。科技必须服务于国家综合发展目标，不能为了科研而科研，这样才能实现有动力、可持续的稳步健康发展。当前，我国内外部都面临重大挑战，更应强调产出重大科技创新成果并满足国家发展目标的能力。应在国家层面设立定位和目标明晰的大型科技计划，以战略需求为导向，分别面向颠覆性、挑战性、融合性技术，保障稳定经费投入，形成有力合作机制，牵引国立研究机构、大学、企业各自发挥比较优势，立足基础研究，面向社会经济应用，以全链条研发的形式重点突出地攻克各类 “卡脖子”技术难题。

第二，明确科技发展战略下的动力机制，理清不同主体角色定位。赶超战略、提高经济竞争力、振兴科学技术、应对社会综合发展挑战，不同目标下的科技发展导向不同，驱动机制不同，也决定了不同主体角色的主次定位，而这是形成合理有力的国家创新体系结构的决定性因素。为了应对我国内部经济下行、外部国际关系紧张的局面，应突出战略性研发的作用，培育战略新兴产业，创造新的增长点，摆脱关键领域对外部技术的过度依赖。为此，一方面应突出企业贴近市场、熟悉需求的特点，发挥其在应用技术开发和转化方面的重要作用；另一方面应加强国立研究机构、大学与企业的合作机制建设，形成有力、系统的合作网络，在突出国家战略需求导向的前提下，以公共研究机构为上游主体，为共性、战略性、挑战性、颠覆性、融合性技术的开发产出原创性的 “技术种子”，以企业为下游主体，通过合作研发的方式实现顺畅的转化与商业化应用。

第三，政府应扮演好合理的角色，不缺位也不越位。在日本国家创新体系发展过程中，日本政府随着国家科技发展战略、导向、方式的不同，也经历了由塑造良好经济环境、协调 “产学官”合作到直接主导科技创新活动的角色变化。其成功经验表明，在需要市场机制发挥作用的领域中，不要过度干预；而在需要强有力的统筹指挥时又要勇挑大梁。当前我国面临的重大挑战要求充分发挥政府的有力领导作用，政府应主要在支持共性、战略性、挑战性、颠覆性、融合性技术等市场失灵领域发挥作用，如明确战略目标方向、加大重点科技领域投资、组织重大研发项目、协调多元主体合作、改革体制机制以激发科研人员活力等。同时，要注意激发市场主体作用，防止一手包办，扼杀社会和市场活力。特别是在一些已经由企业开拓产生的新兴领域，政府应敢于放手，专注于塑造良好的环境，让企业自己开拓。

第四，国家创新体系应与国家整体发展战略相适应，为此，应适时调整其中各类主体的作用与彼此间的关系，以满足不同的战略需求。过去，我国科技水平长期落后于主要发达国家，在资源有限的情况下只能优先在一些重点基础领域寻求突破，使得国立研究机构和大学成为重点主体，政府主要承担对它们的资助职能，而企业受到的重视相对较少。当前，我国面临外部大环境的变化，一方面大力强调提高自主创新能力，在人工智能、5G等关键领域实现领先，另一方面又要以 “中国制造2025”等战略为引领实现制造业升级，这使国家创新体系的建设既要重视从事前沿、基础性研究的国立研究机构和大学，也要强调重点科技企业的作用。政府不仅要平衡协调二者间的关系，更要扮演有力的组织者角色，通过大项目等合作框架来整合各自的优势力量，实现综合性突破。未来，随着新形势的出现与国立研究机构、大学、企业等各自能力的发展变化，政府要及时制定新战略，并以与之相适应的方式组织各主体形成新的关系、发挥新的作用。