政府支持能否提升高技术产业研发投入——基于省级行业面板数据的分析

陈子韬,袁 梦,孟凡蓉

(1.上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030；2.西安交通大学公共政策与管理学院，陕西 西安 710049)

0 引言

作为国家创新体系的重要构成，高技术产业为中国经济实现创新驱动转型提供核心动力[1-3]。从2006年提出建设创新型国家战略，到十八大报告提出创新驱动发展战略，中国政府以供给侧结构性改革和强化科技创新支撑作为工作重点，为高科技产业发展提供有利的政策环境。近年来，中国高技术产业发展迅猛[3]，整体规模位列世界前茅，但也面临研发投入水平明显低于科技相对领先国家的困境[4]。由于研发活动的准公共物品属性，政府通过补助等方式支持和激励企业强化研发投入，已经成为世界主要国家的共识[1，5-8]。因高技术产业的知识和技术密集特点，中国政府将其作为调整产业结构和提升全社会研发投入的关键对象之一，以税收优惠、直接资助等方式保障其拥有足够的研发投入[1，3]。

由于高技术产业的细分行业存在规模、投入、能力等天然差异[9]，其研发活动对政府支持的需求不同。十九大报告和十九届四中全会公报均强调， “发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。为了进一步明确政府在高技术产业发展中的角色定位，更好地落实创新发展理念，有必要分析和比较政府支持对高技术产业分行业研发投入的影响。因此，文章拟围绕以下问题展开：对于高技术产业的细分行业，政府支持能否提升其研发投入？文章后续依照实证研究思路展开，希望能为政策决策提供量化证据和参考。

1 文献综述与研究假设

1.1 作为投资的研发投入

对于经济系统而言，以资金为形式的研发投入属于高收益、高风险的投资，拥有高回报率但难以形成短期回报[10-11]。相关研究主要分为3类：①关注研发投入的结构和规模，包含对我国研发投入结构和规模的现状描述[8]，以及对国内和国际研发投入最优水平的测算[12-13]；②关注研发投入的功能作用，将研发投入作为解释变量，探讨研发投入对专利产出、创新能力等科技因素的影响[14-15]，以及对生产率、经济增长等经济因素的影响[1，16-17]，其中部分研究聚焦于政府来源的研发投入并探讨其影响[14，18-19]；③关注研发投入的影响因素，将研发投入作为被解释变量，探讨决定研发投入结构和水平的外在变量，包括公司和行业特征、市场竞争、政府研发政策、属地和资源相关因素、国际因素等[20]，其中大量研究探讨研发补贴、公共资助等政府支持对研发投入的影响[5，7，14，21]，但由于研究对象和尺度的差异，并未形成一致的结论[22-24]。

综合已有文献，资金形式的研发投入具有投资属性，内生于经济系统之中。政府拥有管理者和投资人的双重身份，能够在保障合理研发投入中发挥纠偏作用，但同时也可能产生消极影响[1，3，20，22]。受多种因素影响，中国包括高技术产业在内的整体研发投入偏低[5，8]。在中国统计口径中，补贴、资助等形式的政府支持均被列为企业或产业研发投入中的政府资金。虽然已有研究面向中国高技术产业或相关企业开展探讨[1，5]，但政府支持作用的行业差异仍待考察。

1.2 政府支持对研发投入的影响

(1)正向影响。研发活动具有高收益和高风险并存的特点，致使研发投入往往低于最优水平[10，13]。Peneder指出政府研发支持的合理性在于应对资本市场的不完善和知识生产领域市场机制的失灵[11]，反映出政府支持的两类正向效应。第一类是直接补充效应，政府支持能够直接弥补企业投入的不足，使得整体研发投入得到提升。Hall指出政府资金能够弥补企业在研发方面的资金不足[10]，Gorg等进一步指出政府基金能够使企业整体研发投入更接近最优水平[22]。第二类作用是间接引导效应，政府支持能够引导企业的研发决策，促使企业在研发方面投入更多资金。Gorg等基于爱尔兰的工厂数据，发现小规模的政府资助甚至能够激励企业在研发活动中投入更多资金[22]。王晓珍等在梳理已有研究基础上，提出政府补贴能够通过改变风险、成本、收益的方式来引导企业扩大研发投资[24]。

综合两类正向效应，政府的支持既能够弥补高技术产业实际研发投入与最优水平之间的差距，也能激励企业采用扩张式的研发决策，进而整体提升研发投入。白俊红[18]、沈鹏远等[25]分别基于中国大中型工业企业行业数据和中国制造业上市公司数据，从行业和企业两个层次验证政府支持能够提升整体研发投入。基于此，提出假设H1a：当期的政府支持与研发投入存在显著正相关关系。

(2)负向影响。由于研发活动本身并不区分投入来源，企业可能因获得政府支持而降低自身研发投入，即政府支持存在挤出效应。王晓珍等综合已有研究指出政府补贴对企业研发投入存在直接和间接两类挤出效应[24]。直接替代效应指资金形式的政府支持会替代企业原本投入研发的部分，由于研发活动的高风险性，获得政府支持的企业会在逐利动机驱动下降低自身研发投入以降低成本或扩大生产。Montmartin等基于OECD国家数据，指出当政府投入和企业投入两者边界模糊时，政府资助和财税激励会替代企业的研发投入[26]。间接挤出效应指政府支持通过改变投入要素的获取难度，影响企业的研发投入。陈钰芬等基于浙江省规模以上工业企业的实证分析验证了政府的补贴和资助通过提高研发要素价格，降低了企业的研发投入[27]。

值得注意的是，挤出效应主要的对象是企业自身的研发投入，政府支持依然能够以资金形式作为研发活动的投入资源，成为整体研发投入的组成部分。白俊红指出政府研发资助除了产生补充资金、降低企业风险等正面效果外，也会引起挤出企业投资、配置效率较低等消极影响[18]。陈玲等同样认为，政府研发补贴存在激励和挤出的双重效应，最终效果取决于不同微观特征下两者的相对程度[23]。综上，政府支持对研发投入的实际影响是4类效应的综合结果，见表1和图1。当正向效应占主导地位时，政府支持能够有效扩大研发投入，即假设H1a的情况；但是，当负向效应占主导时，即直接替代效应和间接挤出效应所降低的企业自身投入份额大于政府资金与引导企业增加资金投入的规模总和，则政府支持会降低整体研发投入。基于此，提出假设H1b：当期的政府支持与研发投入存在显著负相关关系。

(3)影响的滞后性。由于财政制度约束导致政府的研发支持资金从批准到拨付存在时间间隔，同时企业研发决策调整也需要一定时间，政策支持对研发投入的影响可能存在滞后性。在地方产业层面，这种滞后性会更加突出。姜宁等通过实证分析发现，政府补贴会滞后影响到高技术产业的研发投入[5]。因此，政府支持的正向和负向作用可能并不作用于当期的研发投入，基于此，提出假设H2a：滞后1期的政府支持与研发投入存在显著正相关关系；假设H2b：滞后1期的政府支持与研发投入存在显著负相关关系。

表1 政府支持对研发投入的影响

图1 政府支持对研发投入的影响

2 研究设计

2.1 模型构建及方法

为了验证研究假设，并考虑因变量的自相关性，本文基于动态面板数据构建如下计量模型：

RIit=β0+β1L.RIit+β2GSit+β3L.GSit+βZ+εit

式中，i和t分别代表时间和地区，RI和GS分别表示研发投入和政府支持，L.RI和L.GS为对应的滞后项，滞后期为1期；β为待估计系数，Z为控制变量，ε为残差项。

由于因变量与自变量和控制变量存在双向因果的可能，并且模型同时引入了当期项和滞后项，模型整体内生性风险较高。为了应对内生性问题，本文采用两阶段系统GMM方法进行数据拟合，将因变量滞后项、自变量和控制变量均作为内生变量，并且为了避免该方法低估系数标准误的弊端，采用稳健标准误进行系数显著性判断。

2.2 变量和数据

因变量研发投入RI使用R&D内部支出占主营业务收入的比重进行衡量，反映研发投入在行业层面的相对水平，同时该指标能够较好规避由于地区规模差异所造成的影响。需要说明的是，由于单个企业的R&D外部支出能够作为其他企业的R&D内部支出构成，在行业层面上加总内部和外部支出会导致重复统计的问题，因此R&D内部支出能够更好地反映行业层面的研发投入。

自变量政府支持GS使用政府资金占R&D内部支出的比重进行衡量，反映政府资金在整体研发投入中的相对水平。由于资助、补贴等形式的政府支持最终均以资金形式纳入统计，该指标能够从结果角度反映政府对于行业研发活动的支持程度，并在以往研究中已有较多的应用。

在控制变量方面，考虑到研究对象聚焦于行业层面，本文选择经济绩效EP、创新依赖ID、研发规模RS作为控制变量。3个变量分别反映行业发展的活跃水平、行业对于科技创新的依赖程度、行业整体的研发规模，分别使用利润占主营业务收入比重、新产品销售收入占主营业务收入比重、R&D人员占从业人员数量比重进行衡量。

本文所用数据为2009—2016年省级面板数据，来源为《中国高技术产业统计年鉴》，因变量和自变量的描述性统计结果见表2。根据现有统计口径，高技术产业可细分为6个行业，其中信息化学品制造业纳入统计较晚，仅有两年的数据，本文未将其作为研究对象。考虑到高技术产业空间分布不均的现实，部分地区并未发展某些行业，在处理每个行业的数据时，仅保留数据相对完整的地区。对于个别数据缺失的情况，采用前后两年对应数据的均值进行平滑补全。

表2 描述性统计结果

3 数据结果与分析

依照研究设计，使用Stata15.0软件进行数据处理，结果见表3。AR (2)统计量和Hansen统计量均未在10%的水平下显著，不能拒绝相应原假设，符合两阶段系统GMM所要求的无二阶自相关和有效工具变量的使用条件。同时，Wald卡方检验结果均在1%的水平下显著，各模型的数据拟合结果情况良好。在5个结果中，政府支持GS的系数仅在3个结果中显著为正，滞后项的系数均不显著，说明政府支持对研发投入的影响存在行业差异，但不存在滞后效应。

在医药制造行业Industry1、医疗设备及仪器仪表制造业Industry5和电子及通信设备制造业Industry3中，政府支持GS的系数分别在10%、5%和1%的水平下显著为正，说明在这3类行业中政府支持的正向效应占主导地位，政府支持能够有效提升地区行业研发投入，但是系数显著水平的差异反映出具体作用方式不同。

中国医药制造行业的发展时间较短，整体研发能力相对偏弱，并且其主要研发产出为新型医药产品，受到政府部门的管控，导致行业的研发风险较高，企业自身的研发投入意愿相对偏低。资金形式的政府支持一定程度上缓解了该行业研发投入不足的情况，为研发活动提供资源保障。但是由于行业研发风险大、产品规制力度强、知识产权监管有待完善等原因，政府支持难以成为吸引社会资金投入的信号，同时可能使得行业整体研发门槛提高，制约了部分企业的研发活动。因此，该行业数据结果中政府支持在较低显著水平下呈现正向作用。

表3 基于两步GMM方法的回归结果

医疗设备及仪器仪表制造业存在较高的技术门槛，虽然国内发展时间比较短，但在大量吸收消化国外技术的基础上，行业整体得到快速发展，整体资金和销售规模较大。该行业对于技术研发具有依赖性，政府在该行业的资金支持能够进一步提升研发活动的资金规模，并且在追求市场优势的动机引导下，企业对研发活动拥有较强的意愿，不会因政府投资而降低自身投入。同时，政府对该行业的研发支持一定程度上能够转变为政府对该行业技术发展的扶持信号，吸引更多的企业和社会资金。由于直接和间接两类正向效应的共同作用，该行业数据结果中政府支持的系数为正且显著性较强。

中国的电子及通信设备制造业整体规模较大，且企业数量多、个体规模小。在资金相对紧缺且市场竞争激烈的环境下，为了确保发展和规避风险，相关企业倾向于抑制研发活动及其投入。由于资金形式的政府支持并不会干预企业研发外的经营活动，其在弥补企业研发资金投入不足的同时，也能够降低企业对于研发活动的风险感知，提升对研发活动的投入意愿。虽然政府对于企业研发投入的支持具有一定的个体选择性，但在地区层面能够整体提升行业的研发投入水平，因而该行业数据结果中政府支持的系数显著为正。

政府支持GS的系数在航空航天器制造业Industry2和电子计算机及办公设备制造业Industry4的数据结果中分别为负向和正向，但均未通过显著性检验，说明在这两类行业中政府支持并不能有效地提升地区行业研发投入，正向和负向影响相互抵消。整体而言，政府支持对这两个行业研发投入的影响在结果上相似，但是影响方式具有行业差异。

航空航天器制造业是典型的国家战略产业，产品特性决定其研发活动具有周期长、投入大、风险高的特点。整体上该行业发展由国家主导并依赖于国家资本，研发投入中约30%为政府资金。由于受国家管控，市场因素的影响较为有限，并且相关企业大多具有国企背景，该行业整体投入研发活动的资金相对平稳，因而政府支持的正向作用并不能有效发挥。虽然政府资金的引入可能会导致行业研发要素成本的波动，干预企业的研发投入决策，但是该间接挤出效应的程度有限，因而该行业数据结果中政府支持的系数为不显著的负向。

电子计算机及办公设备制造业的发展受到市场因素的影响较大，对于技术领先的需求差异化明显。相对于其他4个行业，该行业产品的渗透性较强，行业内不同定位产品的研发门槛差异性强。受到产品特征影响，该行业的研发投入中政府资金和企业资金的边界相对模糊，导致政府支持在提高行业研发投入、降低研发风险的同时，也降低了企业的研发投入意愿，即挤出企业投入的研发资金。虽然政府支持同样向社会发出了政府扶持该行业研发活动的信号，但相对于不饱和市场竞争环境的影响，该信号的作用有限。因此，政府支持对该行业研发投入有不显著的正向影响。

综合以上，在医药制造行业、医疗设备及仪器仪表制造业和电子及通信设备制造业3个行业中，政府支持对研发投入具有显著的正向影响，支持假设H1a并拒绝假设H1b；在航空航天器制造业和电子计算机及办公设备制造业中，政府支持对研发投入的影响不显著，同时拒绝假设H1a和H1b；政府支持的滞后效应在5个高技术产业细分行业中均不显著，同时拒绝假设H2a和H2b。

4 结论与启示

基于已有研究，本文指出政府支持对研发投入有直接补充、间接引导两类正向效应和直接替代、间接挤出两类负向效应，并基于2009—2016年省级面板数据，实证分析政府支持对中国高技术产业研发投入的影响及其行业差异，研究发现：①政府支持对高技术产业研发投入的影响存在行业差异，对医药制造行业、医疗设备及仪器仪表制造业、电子及通信设备制造业的研发投入具有提升作用；②政府支持对航空航天器制造业和电子计算机及办公设备制造业研发投入的影响不显著，并非一定能提升高技术产业的研发投入。

根据上述研究发现，在建设世界科技强国的目标下，本文提出3个方面的政策启示。

(1)根据行业特征加强政府支持，提升整体研发投入水平。研发投入是科技创新的基础，高技术产业的研发投入是国家科技竞争力的重要表现。根据数据结果，政府支持对研发投入的影响因行业特征而不同，政府支持能够有效地提升如医药制造业等行业的研发投入，同时此类行业目前获得的政府支持力度相对偏低。因此，政府部门有必要依据行业特征，加强相关行业资金支持，通过设立研发项目、直接补贴等方式，积极引导相关产业扩大研发投入规模。

(2)基于实际绩效调整政府投入，增强公共财政使用效率。技术研发不仅是市场竞争优势的重要保障，还具有公共物品的属性。研发投入中政府资金和企业资金的边界模糊，或是行业对公共资金具有强依赖性，均会导致政府支持在提升研发投入方面的作用失效。在财政资金有限的条件下，政府部门需要根据资金的实际效果，重新调整对于部分行业的研发投入支持，稳定对航空航天器制造业等国家主导型行业的支持水平，适当降低电子计算机及办公设备制造业等市场主导型行业的支持力度，以此提升公共资金使用效率。

(3)面向研发需求优化支持方式，激励社会资金投入研发。政府支持研发活动不仅能够保障和提升研发投入，而且使产业获益并辐射至全社会。因此，政府部门有必要优化支持方式和内容，根据基础研发的实际需求，选择合适的支持方式和力度，同时需要重视由政府资金介入导致的研发要素价格提升、约束企业资源配置等问题，积极引导企业、基金会、社会组织等主体扩大对研发活动的资金投入，弱化政府直接投资的方式，以需求导向完善相关配套机制，保障市场机制在配置研发要素过程中能够发挥基础作用。

本文回应了政府支持能否提升研发投入的问题，并从地区行业层面展开实证分析，分析并比较政府支持对中国高技术产业细分行业研发投入的影响，丰富了相关研究领域成果，并为未来政策调整提供了参考。整体而言，研究相对规范，但主要存在以下两点不足：①所用数据为统计数据，整体相对宏观并且存在滞后性，难以有效反映近年来科技政策的变更；②研究对象聚焦于产业层面，在反映群体特征的同时，忽视了企业个体的差异。伴随数据不断的更新和丰富，希望在未来研究中进一步深化研究内容，开展企业层、行业层的跨层次比较，扩展研究深度和广度。