事业单位实行预算绩效评价的思考

中国疾病预防控制中心传染病预防控制所

引言

在我国事业单位中，预算绩效管理是需要重点关注的工作内容，并在制度上不断完善。在《关于全面实施预算绩效管理的意见》规定中明确要求事业单位必须高度关注和重视不断创新与优化预算绩效管理方法，注重产出结果与成本效益，使得财政资金真正做到取之于民又受之于民，实现财政资金使用的精细化与规范化管理。预算绩效管理更加突出的是责任和效率、更加关注的是产出和结果。预算绩效是衡量政府绩效的一项重要指标，作为我国预算结构中的重要组成部分，行政事业单位如何夯实绩效主体责任、如何有效解决财政资源配置和使用中存在的低效或无效问题？如何才能真正夯实预算绩效管理模式？这是社会公众高度关注的话题。预算绩效管理是推动我国政府效能提升的关键环节，随着我国对事业单位改革力度的不断深入，在事业单位全面实施预算绩效管理，构建真正有效的绩效自评价体系，大大压缩无效、低效资金的支出、优化财政资源的配置、提高公共产品和服务质量，提升单位内部总体项目的效益最大化，对促进事业单位的发展有着极为重要的作用。

一、相关概念阐述

（一）预算绩效

预算绩效是一个体系，其核心内容是预算必须与中长期战略发展规划融合在一起，更加关注和强调必须以整体目标作为导向。预算绩效体系是一个有规律的整体，主要包括预算的投入、过程、成果的评价、预算的经济性、公平性、效率性等方面的评价。

（二）预算绩效评价

预算绩效评价是对单位的全面预算绩效、对资金使用后的产出与结果进行综合性的述评，并对资金支出后的效果、受益者的满意度、资金的产出等方面的效率效果进行考核与评价。公益性事业单位预算绩效评价主要是针对公益性事业单位预算的过程、结果、影响等预算效果进行评价。

（三）事业单位实施预算绩效管理的重要性

全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，深化预算管理制度改革，对于推进国家治理能力的现代化发展、推进我国治理体系的完善等有着极为重要的意义。可见，在事业单位中实施预算绩效管理可以有效提升事业单位的财政支出绩效、全面推动事业单位逐步实现职能的转变。

二、事业单位预算绩效评价中存在的问题— 以A事业单位为例

（一）A事业单位基本情况介绍

A单位属于全额预算拨款的卫生事业三级预算单位，近几年来A事业单位开始进行绩效支出的自我评价试点工作。

（二）A事业单位预算绩效评价的现状

2018年是该单位整体支出绩效评价工作开展的第二年，根据上一年的经验，所领导高度重视，成立了预算绩效领导小组，所党委书记和所长任组长，组员为所领导班子成员。由财务处牵头，科教外事处、疾控应急处、后勤保障处、人事处及各相关业务科室共同参与的单位整体支出绩效工作组，协同开展工作。目前在A事业单位中开展的预算绩效评价与管理工作是一项综合性的绩效管理工作，为了满足预算绩效管理以评价工作提出的要求，A事业单位在内部建立了最基本的预算绩效管理制度，同时结合制度的相关规定又进一步明确了预算绩效的考核规则与考核标准。A事业单位在具体的预算绩效评价与考核工作中，针对本单位的实际情况，对各职能部门的工作职责进行了详细的分解，主要分为重点工作与日常工作，最后根据预算绩效评价的标准选取了相应的预算绩效评价指标体系，并根据财政部相关的原则与要求开展这项工作。目前该事业单位对预算绩效各个等级指标的综合性考核指标，比较偏重于工作执行的主体责任人、工作的完成情况等，对重点工作的考核比较关注。A事业单位根据年度的重点工作任务以及财政经费支持的情况，制定了单位年度整体支出绩效目标和指标，从产出、效益和满意度三方面进行了指标以及指标值的设置，形成了绩效评价指标体系，并根据年初设定的绩效目标值进行年底的绩效自评价打分。

（三）A事业单位预算绩效评价中存在的困惑

1.预算绩效评价体系还有待完善

目前，A事业单位的预算绩效评价与考核工作尚未形成科学、完善、规范化的评价标准与体系，由于缺乏具体的、科学的行业标准作为指引，A事业单位的预算绩效评价在方法上还存在单一和主观性的问题，在预算绩效评价中并没有将各种分析方法融合在一起，也没有将多种方法充分应用到预算绩效评价体系中。例如：A事业单位在数据资料的获取方面还存在较大的困难，这就使得数据的真实性、完整性无法得到保障，预算绩效评价结果的准确性也值得商榷。

2.预算绩效目标的设计还需要进一步规范

在安排部门预算时一般是根据绩效的既定目标来完成，这对预算绩效的监管起着极为重要的作用。A事业单位在设定预算绩效目标时，并未充分反映出本部门的年度计划和中长期规划，无法充分体现出部门预算资金的基本特征。例如：A事业单位在设定绩效目标时，主要将重点集中在管理与决策这两方面，效益指标并未融入其中，最终导致该事业单位预算绩效评价缺乏完整性。

3.预算绩效评价指标的选取亟待合理化

预算绩效评价指标是综合评价事业单位的预算收支与经营活动产生效果是否已经达到预算年度总体目标而设定的。绩效指标设置与预算对应不匹配，在一、二级指标既定的情况下，如何准确合理的自主设计填报三级指标对于单位总体绩效评价结果至关重要。预算绩效评价指标不规范标准将大大降低预算绩效评价工作的实际价值。在实际操作当中，数量指标的收集较为客观，提前安排计划易于采集和评价；由于A单位特定专业的工作产生的结果内涵深、外延广，其他质量指标、效益指标等在设计时难以通过定量的方式设定，尚难以达到科学评价的目标。同时在自评价工作中，A单位还存在绩效指标申报值与实际完成值偏差较大，满意度指标范围和指标值存在过于单一、低下等不合理的问题。

4.还需充分应用预算绩效评价结果

事业单位预算绩效评价实施的主要工作目标是：充分运用评价的结果，并将其渗透到事业单位的日常管理工作中，这也是有效衡量预算绩效管理工作的一项重要依据。合理、科学的对预算绩效评价结果进行运用不仅能够全面提升预算绩效管理工作的水平，合理配置公共财政资源，还能全面提升财政资金的使用效率。A事业单位目前在预算绩效评价结果的运用环节中还存在一些问题，并未结合本单位的实际状况建立长期而有效的监督机制，而造成绩效评价结果应用不广泛、不充分，产出的结果对实际的管理需求还存在差异。例如：对于反馈的问题并没有从根本上构建解决这些问题的调控机制，在预算管理中存在的问题也没有通过预算绩效评价这一有效手段得以解决，大大降低了预算绩效评价工作的实际价值。事业单位对预算绩效评价的重视程度不高，在预算管理中侧重于预算执行而相对忽视绩效评价。

三、进一步优化和完善事业单位预算绩效评价的思考

（一）完善本单位的预算绩效评价管理制度体系

预算绩效评价工作从整体上看涉及的内容十分广泛，具有较强的复杂性、实施起来是较为烦琐的一项系统性工程，针对这一特征，A事业单位必须在内部搭建完善的、科学的预算绩效评价体系，为A事业单位开展预算绩效评价工作提供重要保障。A事业单位是单位整体支出绩效评价工作的试点单位，已成立了专门的预算绩效领导小组，A事业单位应进一步明确相关的工作职责，制定规范的预算绩效评价管理制度、优化相关流程，结合单位实际制定预算绩效评价操作手册，在这些制度的约束下，真正做到职责明确、奖惩分明，同时建议与年底的职称评聘相挂钩。从工作流程，工作成果等需求方面依托内控信息系统平台搭建非财政预算绩效管理模块，目前还在优化测试阶段，这是该事业单位部门预算绩效管理工作的创新，初步构建利用信息系统规范管理，提高效率的思路。

（二）设计更加完善的、科学的预算绩效目标指标体系

在预算绩效评价体系中最重要的内容是评价指标体系，科学的、全面的评价指标体系是保证预算绩效评价结果准确性的基本前提，直接关系到预算绩效评价质量的高低。A事业单位具有一定的普遍性，但也有特殊性，在设计和制定预算绩效目标指标体系时不能照搬照抄其他事业单位或其他地区的经验，缺乏实际的指导将对A事业单位的预算绩效评价工作带来偏差，只有真正适合本单位的绩效评价体系才能促进预算绩效管理水平的提升。如何科学地选取预算绩效评价指标体系也是事业单位在实施预算绩效评价工作中的一项重点、难点内容，只有具有一定的科学性和有效性的预算绩效评价指标才能保证预算绩效评价工作做到有章可循。因此，事业单位在选取评价指标的环节中应建立在现有的基本原则和基础上，做到短期与长期指标、定量与定性指标的有机融合，选择的评价指标应该更易操作，并且能够充分体现出指标的科学性、重点性和全面性等特征。同时，还应根据年初设定的绩效目标开展年中绩效监控、年底绩效自评。例如A单位中的以疾病控制和科学研究为例，财务指标中的资金到位率、到位及时率和资金使用率是其共性指标，而重点疾病防控督导、调研人次数和疾病防控技术文件编撰份数是疾病控制类项目的关键指标，公开发表论文（专著）的影响因子（SCI）、年度项目结题率则是科研类项目的关键指标。目前财政部正组织开展分行业分领域绩效指标采集工作，相关行业绩效指标库已初步将历年部门预算绩效指标库中的代表性同类项部分指标纳入其中，并收集相关单位的具体意见和建议以及各单位协助提供行业绩效指标的行业标准值，这为保证指标及指标值的科学性和合理性提供了依据及保障，非财政项目及单位整体项目都可以参考相关指标及指标值并依此设计出更加合理准确的目标指标体系。

（三）大力推进对预算绩效的全过程评价体系建设

预算绩效评价工作是预算管理的重点之一，在事业单位内部推进对预算绩效的全过程评价体系建设，对顺利完成事业单位预算管理工作有着积极的促进作用。A事业单位内控建设中关于预算绩效目标、绩效监控及年底绩效自评价部分的软件建设，在预算管理系统中增加绩效管理内容，将预算的绩效管理常态化，软件设计的理念是在信息系统中实施预算申报、执行、绩效、依据以及绩效评价和利用结果情况的全面管理，并做到定时管理。建立健全绩效管理制度，提供强有力的支持。但是目前系统平台的预算绩效管理模块仍然侧重于单一项目的绩效自评价，未涵盖到单位整体绩效自评价。整个模块设计初衷是从年初申报预算绩效目标、年中预算绩效监控到年底预算绩效自评整体一系列流程贯穿始终，在测试阶段并没有完全体现，后续的工作仍然是进一步推进整个流程的规范填报以及从点到面，将财政项目预算、非财政项目预算到单位整体预算绩效真正融合起来，实现系统的汇总及合并功能。大力推进对预算绩效的全过程评价体系建设将为建立健全绩效管理制度提供强有力的支持。

（四）加强对预算绩效评价结果的应用

合理而科学的运用预算绩效评价指标是实施预算绩效评价工作的终极目标。事业单位通过对预算绩效评价结果的运用，能够对上一阶段事业单位在预算绩效工作中存在的问题进行科学而全面的分析，在此基础上，对本单位下一阶段的预算绩效工作开展情况提出指导性建议。首先，事业单位应尽快提升预算绩效的执行效果，充分运用预算绩效评价结果，从而对本单位下一阶段的财政预算资金安排情况提供指导性建议。同时，事业单位应将预算绩效评价结果作为本单位进行预算规划的主要依据，充分发挥预算结果的导向性作用。其次，事业单位应将评价结果与预算绩效评价监督机制融合在一起，结合本单位实际构建动态化、全过程跟踪机制，充分发挥监督机制的重要作用，对于在监督中发现的问题应及时进行分析和调整，以此来全面提升预算绩效评价的效率。最后，事业单位应出台相应的管理办法，实现评价结果应用的规范化管理。加强对预算绩效评价结果的应用，进一步强化了绩效管理工作理念、落实了预算支出责任的关键点。为了加强预算绩效评价工作的约束性和刚性，事业单位中的相关部门应尽快出台与之相配套的管理制度，制定相应的管理办法，实现预算绩效评价结果应用的规范化与制度化。事业单位通过预算绩效评价结果的应用不仅能全面提升相关人员的责任意识，同时还能实现资金的规范化及有效使用。在非财政项目绩效评价方面还可以结合每一个科研项目的周期，依据实际绩效产出等作为发放科研人员课题绩效的参考依据。

结语

综上所述，只有不断加强和完善事业单位预算绩效管理评价体系的构建，才能全面提升事业单位的工作质量和效率，促使决策更加科学，项目资金的使用效率更明显。因此，事业单位应从本单位内部着手深化预算绩效管理意识，加强预算绩效评价结果的应用，构建能够真正反映事业单位实际情况的绩效评价体系，为事业单位的健康、稳定、可持续发展保驾护航。