中国开发区土地集约利用研究

王超

摘 要：本文旨在分析中国开发区土地利用集约状况，以2020年评价数据为底数，构建开发区土地利用参数对标模型，通过既有指标体系形成与之匹配的雷达图，基于相似理论将此雷达图围合的面积进行标准化并转化为百分制数值，以此作为集约总评值进行综合分析，倒推开发区土地利用在雷达图中可能出现的问题，并以河北、广东两省进行典型分析，探索最佳土地集约利用模型。研究结果表明：我国开发区土地利用强度逐年提高，投入力度稳步增长;开发区土地利用区域差异明显，东部地区集约总评值116.9、东北部仅64.3，不同类型开发区的雷达模型虽有差异，但整体轮廓基本相似;河北、广东两省土地利用并无明显区别，但产出效益却有倍数之差。因此，广东省开发区土地利用仍有一定阈值空间，相比之下，河北省土地利用较为粗放。

关键词：开发区 雷达图 对标研究 集约利用 典型分析

Study on Land Intensive Use in China Development Zone

——Take Hebei and Guangdong Provinces as Examples

WANG Chao

（1.Jiangsu Renhe Zhonghui Engineering Consulting Limited Company， Suzhou， Jiangsu Province， 215011 China;2.Hebei Provincial Natural Resources Utilization Planning Institute， Shijiazhuang， Hebei Province，  050091 China）

Abstract： The purpose of this paper is to analyze the intensive situation of land use in development zones in China， to construct the benchmarking model of land use parameters in development zones based on the evaluation data in 2020， and to form the matching radar map through the existing index system， based on the similarity theory， the area enclosed by the radar map is standardized and converted into a percentage value， which is used as an intensive total value for comprehensive analysis， and the possible problems of land use in the radar map of the development zone are deduced backwards， based on the typical analysis of Hebei and Guangdong provinces， the best model of land intensive use is explored. It turns out that： the intensity of land use in China's development zones has been increasing year by year， and the investment has been increasing steadily; the regional difference of land use in development zones is obvious， the total value of intensive evaluation is 116.9 in the east and only 64.3 in the northeast， although the radar models of different types of development zones are different， the overall outline is basically similar; there is no obvious difference in land use between Hebei Province and Guangdong Province， but there is a multiple difference in output benefit. Therefore， the land use in the development zone of Guangdong Province still has a certain threshold space， in contrast， the land use in Hebei Province is more extensive.

Key Words： Development zone; Radar chart; Benchmarking study; Intensive utilization; Canonical analysis

开发区作为对外开放的重要平台，承担着社会经济快速发展的重要使命，在我国工业化、城镇化的发展历程中做出了突出的贡献。近年来，各地为了促进地方经济发展，加快城镇化建设步伐，大量设立开发区，频繁调整开发区范围，以致开发区数量过多且布局不合理，园区内土地闲置或低效利用，导致土地资源浪费严重，加剧人地之间的矛盾。为优化开发区空间布局，提高园区内土地利用效率，促进开发区土地集约利用，成为了众多学者关注的焦点。其中，郭敏^[1]汇总分析了国内开发区土地利用主要指标并总结了各类评价函数构建方法;贺伟、王垚、张如军^[2-4]等分别以典型开发区为例，通过构建集约利用评价模型对开发区集约利用作有益探索;吴双、陈文波^[5]以开发区中观尺度和企业微观层面为切入点，主要研究工业用地集约利用的影响因素;王萌^[6]从政策及理论角度出发对开发区评价作分类研究;吴儒练、李洪义^[7]从旅游示范区出发对土地集约利用进行评价研究;为探索土地利用最佳集约度，为提高土地集约利用效果的同时防止因城镇化发展带来的利好效应而引起土地利用盲目集约、过度利用等问题，鲁嘉颐、方斌等^[8]从县域微观角度以江苏省為例对土地利用最佳集约度进行深入剖析;尹旭、李裕瑞等^[9]运用科学的方法对镇域经济和土地集约利用水平作进一步的辩证分析。本文通过梳理开发区土地集约利用自开展以来的各项参数，研究近年来开发区发展现状，并以2020年全国评价数据为底数，构建多指标体系对标分析模型，通过雷达图进一步阐释我国开发区土地利用现状，结合集约利用理论，深入剖析我国开发区在总体布局，用地结构、开发强度、投入产出等方面的主要问题，为决策者及后来的研究者提供可参考的依据。

1 研究背景

1.1开发区发展历程

改革开放后，为改变中国落后面貌，充分运用外国资金及技术，促进本国经济技术发展，邓小平于1979年提出在深圳等4个城市试办出口特区，经后期发展并调整扩增至6个经济特区。党中央自1984年决定开放大连等14个港口城市以来，先后在这些城市设立15个经济技术开发区^[10]。由此，以划定合适区域实行特殊优惠政策，吸引资本市场，推动科学研究，促进地方经济发展的开发区管理模式在改革开放中拉开序幕。为响应国办发明电〔2003〕30号文件要求，国务院3部委联合整理并发布了《中国开发区审核公告目录（2006版）》，并于2018年经6部委重新修订后再次公布。据该目录可知，截至目前，我国共有552家国家级和1991家省级开发区。

1.2集约利用理论探索

集约利用的概念是由大卫·李嘉图在农业领域地租理论中提出并推广开来的。核心思想是：通过增加生产资料和劳动力，使单位土地面积上产出值到达最佳的运营模式。根据边际报酬递减规律知，在收益和产出边际值接近时，集约利用效果较为理想，超过阈值则过度集约形成投入浪费，未达到阈值则利用粗放形成资源浪费。由于各种因素的影响，力求集约利用效果最佳，寻找绝对阈值并不现实，因此在实践过程中往往优先选择靠近绝对阈值的参数作为实际依据。

1.3现行评价体系概述

为贯彻落实国发〔2008〕3号文件要求，前国土资源部于2008年开始部署开发区土地集约利用评价工作并制定配套的评价规程，现行评价规程为《开发区土地集约利用评价规程（2014年度试行）》（以下简称《规程》）^[11]。评价体系以自愿参评为原则，评价时点统一为评价年度上一年的12月31日。自2008年以来，历经12年，自然资源部累计开展9次评价工作，涉及范围广，评价类型多，为全国开发区统筹管理提供了有力的数据支撑。

2 研究方法及模型构建

2.1研究方法

本文拟采用对标分析方法，通过构建雷达图对中国开发区集约利用现状进行结构分析。通过对各级各类开发区总体分析，选取典型省份进行对标分析，探索现行开发区发展水平及可能存在的结构性问题。

鉴于对标参数选取的相对性与合理性，本文以2020年全国参评国家级开发区均值作为对标依据，进行开发区评价指标分级分类讨论。其中，对标指数计算公式如下：

[z3] PI_i=X_i/E_X （1）

式中：PI_i为指标X_i的对标指数;X_i为研究指标值;E_X指标X_i对标值，即与X_i相匹配的2020年全国参评国家级开发区均值。

结合开发区评价体系标准，对全国开发区进行分区域、分管理类型、分评价类型展开研究，并抽取河北省和广东省进行典型分析。

2.2模型构建

基于对标分析后形成的雷达图所反映的整体特征虽然显著，但仍然缺乏综合评价标准，因此构建综合评价模型，客观反映各地域空间上开发区土地利用集约状况十分重要。

本次研究不直接针对我国开发区土地利用现状作集约效果评判，仅以我国开发区土地利用现状为基础，通过构建同一参考面并以相似理论为基础对我国开发区土地利用内部结构进行解构，探索不同情况下土地利用效果的空间距离，尝试运用逆推方法由里及表的探索我国开发区土地利用现状的集约水平并提出一定层面的建议或意见。

模型构建思想：以研究体系中的数学期望作为本次评价参考面，基于评价年度现有指标体系通过半径100内接正多边形雷达图围合的面积作为相对值，经标准化并转化为百分制后作为本次研究的集约总评值。具体模型体系如下：

P_i=A_i/[z4]E_A（2）

式中：P_i为评价模型A_i的集约总评值（集约总评值，即土地集约利用总体评价水平值）;A_i为评价体系中雷达图围合的面积;[z5]E_A为评价体系的参考面，即与A_i相匹配的评价体系中以半径100内接正多边形所形成的雷达图面积。

3 发展现状总体评价

以12年9次评价数据为底数，对全国开发区进行全面梳理，构建科学合理的评价模型，从时间和空间两个维度对中国开发区发展现状进行总体分析。从时间视角看，基于多指标体系下分析2007—2019年数据变化及年均增幅情況并进行高度提炼，参照自然资源部2021年《工业项目建设用地控制指标（征求意见稿）》（以下简称《控制指标》），分析研判开发区现状发展水平，提出可参考的意见。从空间视角看，以2020年最新评价数据为基础，将全国开发区评价划分3大类型，着重探索不同区域、不同管理类型和不同评价类型开发区在多指标对标研究理论下各自雷达图的特征表现，指出不同类型开发区的优势和劣势，提出可建设性意见。

3.1总体分析

由表1和图1可知，2007—2019年中国参评国家级开发区工业用地综合容积率年均增幅1.7%;综合容积率年均增幅1.6%;建筑密度年均增幅1.9%;工业用地固定资产投入强度年均增幅6.5%。数据反映出开发区土地利用强度和投入效益参数均逐年增加，说明我国开发区土地利用集约度稳步提高，投入力度平稳增长。

根据2020年参评开发区评价数据显示，2019年国家级开发区工业用地综合容积率为0.93，综合容积率为0.98，整體符合《控制指标》中容积率大于0.5～1.1的规定要求;其中建筑密度为32.8%，基本符合《控制指标》中建筑系数大于30%～40%的规定要求;其中工业用地固定资产投入强度8984.3万元/ hm?，明显符合《控制指标》中固定资产投资强度大于500万～5590万元/ hm?的规定要求。

由此反映以下问题：一方面，存在部分发展比较落后的国家级开发区土地利用指标与最新《控制指标》规定要求存在较大差距，且现阶段国家级开发区的容积率和建筑系数整体水平偏低，只能基本符合《控制指标》的规定;另一方面，土地投入水平明显高于《控制指标》的规定。总体表现为，土地建设投入分散，导致土地利用集约度偏低，可见我国开发区发展潜力仍然巨大，土地建设投入管理模式需进一步优化。

3.2类别分析

（1）分区域。从区域层面看（见图2），东部地区集约总评值最高，为116.9;中部地区次之，为82.6。相比东部地区，中部地区减少41.5%，开发区土地集约利用梯度比较显著。西部和东北部基本处于同一水平面，分别为68.1和64.3;相对于东部地区，东北部减少81.9%。基本可以判断，我国开发区土地利用集约水平在区域层面差异仍然很大。

具体来看，我国4个区域中开发区土地利用结构和土地利用强度指标水平相差不大，但东部地区投入产出效果指标相对更好，由此带来的集约总评值较高。因此，如何优化并提高投入产出效益是区域之间首先要考虑的核心要素。详见图2、图3和表2。

（2）分管理类型。从不同管理类型的集约总评值可看出，经济类开发区的集约水平相对较低但显稳固，主要由于经济类开发区基数大且土地利用水平相对适中;海关特殊监管区和高新类开发区土地集约利用水平基本持平。不同管理类型开发区土地集约利用水平相差不大。

通过图5可以显著发现，不同类型开发区的雷达图特征各有差异，开发区的管理属性特征比较明显。其中，经济类开发区的雷达图比较规则，相对平衡;高新类开发区的工业用地率较低但与之对应的固投强度较高，表现为土地集约化程度更高;海关特殊监管区与高新类开发区的管理模式相反，但产出效果更为显著。因此，单位土地投入较高所带来的土地产出效益未必明显，管理类型对这一特征的影响更大。详见图4、图5和表2。

（3）分评价类型。不同评价类型的开发区集约总评值存在一定差异，但变化幅度相对较小。其中，工业主导型开发区的体量较大，集约水平更加平稳，因此受城融合型开发区的影响较小。

产城融合型开发区的雷达图特征与高新类开发区有一定相似性，土地开发区的集中性较为明显;工业主导型开发区与经济类开发区的雷达效果相似度更高，属于开发区主体部分，其外形规则而饱满，属于平稳型。详见图6、图7和表2。

4 典型省份发展情况分析

4.1典型省份总体分析

从两省整体情况看，河北省集约总评值为52.1，明显低于全国平均水平且低于广东省的108.4，占广东省的48.0%。具体来看，河北省开发区土地利用雷达图特征并不乐观，其中土地利用强度、土地利用程度和投入水平相对较低，但产出水平相对更低，土地粗放利用严重，集约利用水平不高;广东省土地利用强度、土地利用程度和投入水平均低于全国平均水平，但产出效益明显高于全国平均水平。

观点总结：河北省开发区土地利用雷达图整体向土地利用程度的各类指标偏移且均被全国平均水平值包络;广东省开发区土地集约利用现状则表现出相反的现象，即广东省的雷达图整体向产出效益中各类指标偏移且均突破全国平均水平值，而土地利用中各指标参数却始终被全国平均水平值包络。因此，广东省开发区中的土地开发及投入强度稍有优势，但其产出效益极为明显，宏观表现出的集约总评值也更高;河北省开发区的土地集约利用水平过于保守，土地利用模式亟须调整。详见图8、图9和表3。

4.2国家级开发区分析

从两省国家级开发区土地利用情况来看，河北省集约总评值为80.8，仅为广东省216.4的37.3%。相对于全省的数据，两省国家级开发区所表现出的特征则进一步拉大了两省的差距，即由全省的48%降为37.3%，下降了10.7个百分点。从两省的雷达图可以看出，河北省国家级开发区土地集约利用指标雷达图整体特征与全省情况表现雷同但特征更加显著。其中，在其他土地利用指标与全国保持一致情况下，广东省的土地产出效益尤为突出，其中综合地均税收Cvr对标值高达2.05、工业用地地均税收Atil对标值达2.34，均远高于全国对标平均水平1.00的标准;河北省国家级开发区综合地均税收Cvr对标值0.64、工业用地地均税收Atil对标值0.62，低于全国对标平均水平1.00。详见图10、图11。

观点总结：通过分析两省国家级开发区土地利用情况，究其本质并未改变两省的基本特征，即与全省开发区土地利用情况基本相似，均属于在同等开发利用强度下，存在显著的产出差异且随着政策的变动愈加明显。由此可见，由于地域的优势，在政策的加持下，我国不同省份开发区土地利用集约情况参差不齐，不平衡不充分发展的现状仍然较为严重。

5 研究结论及建议

本文以2020年中国参评国家级开发区指标均值为对标对象，通过构建雷达图深入剖析我国开发区土地利用集约现状在结构方面的特点及可能存在的不足，并进一步研究典型省份开发区土地利用发展情况，探寻开发区土地集约利用最优模式，提出可参考性意见。其中，主要研究观点及建议如下。

（1）自开发区评价实施以来，历经12年累计完成9次大规模评价工作。经2007—2019年数据分析可知，我国开发区土地利用强度逐年提高，投入力度稳步增长。参考2021年《控制指标》规定，我国开发区土地利用强度基本符合规定，土地开发力度仍然艰巨，土地投入力度較强但相对分散，需进一步优化管理模式，提高投入效率。

（2）通过2020年参评国家级开发区分类分析可知：第一，东部地区土地产出效益最好，集约利用程度最高，其他地区局部虽有差异但整体参数轮廓具有高度相似性，均表现为土地开发强度高投入产出效益不明显，建议在充分构建优质集约管理模式情况下，加大投入力度，提高土地集约利用。第二，海关特殊监管区土地集约利用效果最好，高新类开发区土地利用集约度相对适中，经济类开发区工业属性较强但投入产出效益特征并不明显。第三，通过最新评价成果对标指数雷达图显示，《规程》中评价类型的划定标准与实际参评开发区数据特征基本一致，局部指标参数有一定差异性但整体特征并不显著。

（3）通过抽取典型省份开展开发区土地集约利用研究，发现两省在土地集约利用方面存在较大差异。就广东省而言，在与河北省同等开发利用强度下能够实现可观的产出，参照边际效应理论，广东省开发区土地集约利用仍有一定阈值空间，进一步优化土地利用方式，改善土地利用结构十分必要。相比之下，河北省开发区土地利用情况并不乐观，土地粗放利用现象明显，建议在政策、管理和布局等方面进行多极优化。

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