土地调查数据库在国土资源管理中的应用分析

李美玉

摘要：第三次全国国土调查是土地调查向自然资源调查的过渡，是我国首次对山、水、林、田、湖、草、海等自然资源全要素统一进行的一次系统性调查，是一次很重要的国情国力调查。其调查成果作为一系列国家政策规划实施的核心基础数据，土地调查数据库体现了各行业用地的权属、结构、数量和分布，是政府部门科学制定土地政策、合理确定土地供应总量、落实土地调控目标的重要依据，为国土资源管理规划提供重要依据和参考。

关键词：土地调查  数据库  国土资源管理  基础数据

Application Analysis of Land Survey Database in Land and Resources Management

LI Meiyu

（Yuanjiang Natural Resources Bureau， Yiyang， Hunan Province， 413199 China）

Abstract：The third national land survey is the transition from land survey to natural resources survey. It is the first systematic survey of all elements of natural resources such as mountain， water， forest， field， lake， grass and sea in China. It is a very important survey of national conditions and national strength. As the core basic data for the implementation of a series of national policies and plans， the land survey database reflects the ownership， structure， quantity and distribution of land in various industries. It is an important basis for government departments to scientifically formulate land policies， reasonably determine the total amount of land supply and implement land regulation objectives， and provides an important basis and reference for land and resources management planning.

Key Words： Land survey; Database; Basic data; Land resources management

第三次國土调查（以下简称“三调”）是在第二次土地调查的基础上进行的详查，综合确定全国土地利用现状，为构建各级土地调查数据库奠定基础^[1]。丰富国土资源大数据成果、健全监测统计体系，从而为经济发展和国土资源管理提供详实的数据资源。三调数据库是三调结果的主要载体，是总结和应用三调的数据来源，是衔接自然资源管理的核心，数据库的好坏关系到测绘工作的成败。同时，一个高质量的数据库结果是深化数据在国土资源管理中应用的前提，也是国土空间利用管控和生态保护修复的责任，解决多图重复，保障山水林田湖草实现自然恢复和综合管理等。

与第二次土地调查相比，第三次调查要求更高的精度、更完整的调查内容和更高的质量要求。为规范数据库建设，保证数据库结果质量，国家组织编制全国统一的数据库标准和数据库建设技术规范。根据第三次调查的业务需求和空间数据库的基本要求，设计了严格的数据质量检查规则，并制定了统一的数据库质量检查。该软件建立了从县级到国家级的数据库质量评级控制体系、数据库结果质量责任追究机制、数据库结果质量监测和评价体系^[2]。数据库的建设以县为基本单位，将第三次国家土地利用调查结果、土地所有权调查结果等数字化。通过此次调查，政府建立健全土地调查、统计和登记制度，开展土地资源社会化信息服务，更好地适应经济发展和社会宏观调控国土资源管理的需要。

1 土地调查数据主要内容

数据库建设以县为基本单位，将第三次土地利用状况调查结果、土地权属调查结果和专项调查结果数字化^[3]。数据内容包括基本地理要素、土地利用要素、永久基本农用地要素、其他土地要素和独立要素。各种项目以空间层的形式进行管理，包括行政区、行政区界线、坡度图、村级调查区、村级调查区界线、地类图斑、永久基本农田、临时用地、批准未建设土地、城镇村等用地、耕地等别、重要项目用地等，在数据库中除了用线标记各种界线外，其余均用面来表示，数据库的主要图层如图1所示。《国土调查数据库标准》（试行修订稿）规定的永久基本农田、耕地等别及独立要素图层如国家公园、自然资源保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、世界自然遗产保护区、湿地公园、饮用水源地、水产种植资源保护区、其他类型禁止开发区、城市开发边界、生态保护红线等自然资源、生态环境及规划要素将在后续专项调查中逐步完善建库^[4]。

2 土地调查数据库在国土资源管理中的应用

农村土地调查数据库体现了各行业用地的权属、结构、数量和分布，是政府各相关部门提高管理水平、提升办事效率、进行科学决策的重要依据和参考。其在国土资源管理中的应用，主要体现在以下几个方面（见图2）。

2.1 为新一轮土地利用总体规划修编提供依据

土地利用总体规划根据国家社会经济的可持续发展要求和当地自然、经济和社会条件，对一定区域内土地的开发、利用、管理和保护进行总体安排和设计。它是国家实施土地利用控制的基础，是各级政府依法组织土地使用、开发、整备、保护的总体布局，涉及土地利用宏计划^[5]。

随着“十四五”规划的实施和新产业结构的调整，土地资源供求矛盾更加突出。这需要重新修改土地利用整体计划，实现国家土地利用控制的宏观视野。土地利用总体规划是否科学合理，直接影响“十四五”规划目标能否顺利实现，以及土地调查数据库中土地数据是否准确、详细。土地调查为新土地利用总体规划审查的科学性和操作性提供保证。新的土地利用整体计划的修订以农村土地调查数据库中的土地类型为依据。

2.2 为年度土地变更调查提供基础数据库

年度土地变化调查在全国第三次土地调查的基础上，全面调查土地利用的现状和年度变化，满足日常国土资源管理的需要，向各级政府提供准确可靠的土地基础图和数据。有关层级和部门文件等资料是自然资源管理部门对土地资源进行科学、有效、实时管理的重要措施。年度土地变化调查数据库通过验证和实地调研确定变化情况：土地的类型、位置和面积;根据城市建设用地审批数据确定建设用地类型;根据土地开发整理复垦数据，确定新增耕地源类型等属性信息，结合内业土地变化调查软件，根据需要对地图斑和线状要素进行修改，建立新的土地调查数据库，提取土地利用变化的年度信息，汇总生成土地利用变化的各种表格和汇总图，以便了解年度土地利用变化的状态和作物类型之间流向变化的各种信息。

2.3 为土地开发整理复垦项目立项提供科学依据

土地复垦开发项目选址时，根据农村土地调查数据库中的土地利用数据、遥感影像数据、基本农田数据、土地权属数据、土地类型、面积、坡度、道路、河分布将地块上的水库与周边农用地和建设用地的分布情况进行对比分析，以确定开发项目的具体位置^[6]。如在土地开发过程中，要根据周围的水情，考虑开发的耕地能否正常灌溉，以保证粮食生产;根据周边居民区和道路的分布，考虑已开发的耕地是否适合人们耕种;考虑基本农田的分布，如果开发后的耕地与基本农田相连，开发后的耕地是否可以补充为基本农田，以实现对耕地的有效保护。进行土地整理时，可根据地块上线状要素和地图点的田坎系数（即坡度）计算整理前耕地面积，再计算整理后的耕地面积，这样计算出耕地净增加量，并根据这些计算结果，分析由此产生的效益，并选择该地块进行整理。

2.4 为农村集体土地登记发证工作奠定基础

土地作为人类最重要的资源和资产，是土地所有者和使用者最基本、最重要的不动产。明确土地权属是我国社会主义市场经济发展的必然要求。第三次土地调查建立的农村土地权属数据库，全面反映了集体土地所有权、集体土地使用权、国有土地使用权的数量和分布状况，为全面完成农村集体土地登记发证工作助力，明确土地所有者和使用者的合法权益，实现农村城市土地全覆盖，使得每块土地都有自己明确的权属，有利于维护社会的稳定，统筹城乡发展，保障土地资源的合理利用，保障土地交易安全与有效，规范和发展现代土地市场，提高土地资源的配置效率。

2.5 为耕地保护提供真实可靠的基础数据

我国人多地少，经济社会发展与耕地资源制约的矛盾十分突出。人均耕地面积仅为0.093 hm²（1.4亩），不到世界平均耕地面积的40%，且呈逐年下降趋势。保护耕地是我国的一项基本国策，保护和用好有限的耕地资源，统筹考虑粮食和建设、生存和发展问题，始终是人们面临的主要问题。保护1.2亿公顷（18亿亩）耕地和近1.07亿公顷（16亿亩）基本农田，是维护国家粮食安全、确保可持续发展的“底线”，也是“不可逾越的红线”。要全面了解耕地和基本农用地的类型、数量、质量和分布情况，提供真实可靠的耕地基础数据。

2.6 为建设用地的审批和监管提供参考

基于农村土地调查数据库，确定报批的图斑是否符合审批要求，加快建设用地“审批、供应、使用、补充、审核”综合监控平台建设，加强对建筑用地的动态监管，防范和防止“先用后批、批准但不征用、征用但不供应、供应但不使用”等现象的发生。其中，监管的主要内容包括：土地利用规划的实施情况、土地的审批和征收、土地的供应和使用、项目用地的开发利用等。农村土地调查数据库中的土地利用数据每年更新一次。通过及时更新影像图和土地利用数据，实现对被征收土地的动态监测，及时处置未利用的土地。

3 结语

土地调查数据库是政府部门科学制定土地政策、合理确定土地供应总量、落实土地调控目标的重要依据;是科学规划、合理利用、有效保护、严格土地管理的重要支撑;是发挥土地利用潜力的重要基础;是大力推进节约集约用地的基本前提;是保障国家粮食安全、维护农民权益、促进农村发展、构建和谐社會的重要内容;是准确判断固定资产投资增长规模、及时调整土地供应方向、科学决策的重要依据。

参考文献

[1]武东海，朱岩.第三次土地调查数据库建设质量提升问题探讨[J].国土资源，2018（8）：34-35.

[2]孔红梅.数据库在农村土地地籍调查中的应用[J].华北自然资源，2021（3）：88-89.

[3]袁浩.全国第三次国土调查县级数据库建设[D].长春：长春工程学院，2020.

[4]何颖.基于遥感技术的内业信息提取在第三次国土调查中的应用[D].长春：吉林大学，2019.

[5]赵晓发.深圳市第三次全国国土调查实践[J].地理空间信息，2021，19（10）：71-75，150.

[6]徐锋，孙婷婷.基于国土调查的地理国情监测研究[J].测绘通报，2021（S1）：96-99.