川渝设“特区”：塌陷变隆起

朱昌俊

迎来一周年的成渝地区双城经济圈建设，又有重磅成果出炉。

过去一年，四川、重庆两地围绕成渝地区双城经济圈建设，在基础设施建设、公共服务一体化、跨区域合作等多个方面，都有一系列大动作。其中的大手笔之一，就是提出共建9个毗邻地区合作平台。目前，已有2个合作平台在岁末年初相继获批，并公布了总体方案。

一个经济大省加上一个直辖市，川渝两地正在以实际行动，探索中西部跨区域一体发展新路径。

一体发展先行区破中部塌陷

2020年8月，重庆市和四川省联合出台《川渝毗邻地区合作共建区域发展功能平台推进方案》，提出共建一批各具优势和特色的区域发展功能平台，探索经济区与行政区适度分离，率先在规划统筹、政策协调、协同创新等方面取得实质性突破，为成渝地区双城经济圈高质量发展提供重要支撑。

其中，锁定共建的9个毗邻地区合作平台，主要在三大区域布局。具体为：围绕川东北渝东北地区一体化发展布局建设功能平台;围绕成渝中部地区协同发展布局建设功能平台;围绕川南渝西地区融合发展布局建设功能平台。

2020年底，川渝两地共同批复的遂潼川渝毗邻地区一体化发展先行区，就是中部地区协同发展布局建设功能平台之一。

在9大平台中第一个获批，也足见川渝两地对于解决成渝中部“塌陷”问题的重视程度。

众所周知，无论是过去所说的成渝城市群建设，还是目前的成渝双圈建设，它们的一个突出短板，就是重庆、成都两座龙头城市之间，缺乏一座有力的“第三城”。

京津冀、长三角、粤港澳大湾区内部的中心城市，直接距离都在百公里上下，但是重庆和成都直线距离在200公里以上。这种长距离之下，缺乏中间城市的有力衔接，大大制约了成渝城市群的发展水平和成群效应。

打造遂潼川渝毗邻地区一体化发展先行区，在很大程度上就是要补上成渝双圈建设的这个突出短板。这从它的定位就可以直接看出：立足成渝、联动双城、先行先试、形成典范，推进基础设施、产业发展、生态环保、机制创新、公共服务等一体化，助力打造区域协作的高水平样板，建设联动成渝的重要门户枢纽，对成渝地区中部崛起形成重要支撑。

当然，成渝中间地带分散着多座城市，之所以选择遂潼搞一体化发展，有着多重现实原因。

比如，遂宁和潼南除了属于毗邻地区，彼此之间的交通基础设施也比较完善，当下和未来将有多条高铁线路连接，甚至可以说是成渝之间最大的铁路、公路交通枢纽。

另外，两座城市的体量适当，一体发展包袱小、负担轻，更容易形成1+1>2 的效果。面积上，两地大致只相当于四川目前第二大城市绵阳的三分之一，人口则不到400万，不及成都的四分之一。可以说，无论是人口还是经济体量都比较适中，一体发展的阻力较小。

当然，两地在一体发展之前，就有一定的产业合作基础。

从总体方案来看，未来两地将实现基础设施一体化、产业发展一体化、生态环保一体化、机制创新一体化、公共服务一体化。这一目标实现之后，成渝中部将崛起一座全新的城市。

其“三步走”目标显示，到2035年，遂宁潼南一体化发展格局更加成熟完善，参与区域内外分工、集聚高端要素资源的整体竞争力大幅增强，基本实现遂宁潼南同城化发展，力争常住人口达到500萬人，地区生产总值突破5000亿元。

这样的人口和经济体量放在东部地区一些城市群可能仍不算大，但要知道，截至到2020年底，四川的第二大城市绵阳，其经济总量也才刚刚突破3000亿元。比较之下，未来成渝中部能够涌现出一座经济达5000亿元的城市，中部塌陷的尴尬，必然将大为缓解。

探路经济与行政适度分离

川渝两地批复的第二个毗邻地区合作平台是高竹新区。它在区域上，属于“围绕川东北渝东北地区一体化发展布局建设功能平台”。其突破性，则更多表现在体制机制的创新上。

一方面，它是目前全国唯一一个跨省级新区。比如，深汕合作区之前因为是跨市而受到关注，但高竹新区则是跨越了四川、重庆两个省级行政区。

另一方面，它的主要目的，是要探索经济与行政边界适度分离。而这一点，对于成渝地区双城经济圈建设来说，具有非常现实的意义。

中央财经委员会第六次会议就曾明确提出，支持成渝地区探索经济区和行政区适度分离。四川方面也进一步表示，探索经济区和行政区适度分离，在成德眉资同城化区域、万达开川渝统筹发展示范区等开展试点。高竹新区就是这方面的第一个具体落地成果。

探索经济与行政边界适度分离，为何对于成渝地区双城经济圈建设会如此重要呢？

按照专家的说法，所谓适度分离，就是经济区内政府在不打破行政隶属关系前提下，让渡一部分经济社会管理权限，形成维护共同利益的一种重要制度安排。

以高竹新区为例，它所在的重庆市渝北区和四川省广安市，此前就有密切的产业合作。像广安就一直承接重庆的汽车、电子信息产业转移，但是由于行政壁垒存在，同样的产业和企业，可能在重庆和广安两地所面临的政策不一样，企业跨区域发展所需要的资源也很难整合，基础设施建设同样面临现实掣肘。用目前通俗的话说，两地经济融合发展存在很大“内卷化”特征。

共同设立新区后，通过打通管理机制障碍，重新确立收益原则，就将有效破解这种状况。如高竹新区方案就明确了“存量收益由原行政辖区各自分享、增量收益五五分成”的原则。

根据批复，新区规划范围包括重庆市渝北区茨竹镇、大湾镇的部分行政区域和四川省广安市邻水县高滩镇、坛同镇的部分行政区域，总面积262平方公里，其中涉及渝北区124平方公里、邻水县138平方公里。到2025年，该新区的地区生产总值将达120亿元以上。

虽然说其经济体量不算大，但其改革突破意义却不容低估。新华网的评论就指出，此举将为成渝地区双城经济圈，尤其是毗邻地区在经济区与行政区适度分离改革、跨省域一体化发展方面，探索出可复制、可推广的体制和机制。

多点突破、多点开花

当然，不管是解决中部塌陷问题，还是破除行政壁垒，对于跨区域融合发展的障碍，成渝地区双城经济圈建设在过去一年所作出的种种部署，都可以说是在为中西部城市群的发展探路。

长三角城市群、粤港澳大湾区能够走在全国城市群发展的前列，抛开战略、经济基础、历史等原因不谈，它们的一个重要特点就是，除了中心城市之外，还有着非常多的次级城市的支撑。

而这一点对于中西部任何城市群来说，都是最突出的短板之一。成渝城市群，除了重庆、成都两大龙头城市之外，拿不出有实力的“第三城”，这点毋庸讳言。像长江中游城市群，除了距离相差较远的几大省会城市，同样也缺乏能够发挥足够支撑作用的次级城市。

更重要的是，相较于上海、广州、深圳这类对周边城市具有强大辐射带动能力的中心城市，中西部城市群的中心城市，不管是重庆、成都，还是武汉、长沙、西安等，它们对城市群内部其他城市的经济溢出效应，都明显偏弱。

上述两大客观现实，决定了中西部城市群要真正成势聚力，就必须谋求多点开花，而不能只限于中心城市继续做大做强。或者说，要善于从非中心城市和区域上，挖掘增长动力和潜能，寻找突破口。

比如，高竹新区的前身就是2012年成立的高滩工业园。从发展状况看，雖然它已有明显的基础，但要进一步发展却受到多种因素的掣肘。那么，要让它真正成为成渝融合发展的新支点，就势必要破解那些显而易见的堵点和痛点。

还要看到，东部地区城市群，普遍经济基础更好，它们本身经济内生动力更强。而中西部地区城市群，普遍经济基础更差、经济联系度更低，实际更依赖于机制的创新。这方面，就更需要政府及时大胆破除城市群发展的机制障碍和壁垒。

在很大程度上说，川渝两地共同打造毗邻地区合作平台，并不是天马行空的“画圈”，而是对既有发展基础和趋势的一种利用。当然，前提是要找准那些潜在融合发展的突破口。

归结到一点，像成渝这样的中西部城市群，就要大胆试、大胆闯，打通一切束缚经济融合发展的机制障碍，寻求多点突破、多点开花。而这也与“中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免‘一市独大”的中央定调，形成了一种现实呼应。