市场经济条件下经济法的价值取向——以小产权房为例

雷 蕾

（湖南师范大学,湖南 长沙 410006）

自改革开放以来，我国市场经济以深圳为龙头快速发展，我国经济法的相关研究也伴随着市场经济的发展应运而生。在30余年的发展演变中，对于经济法的价值取向有过诸多争论和争议。在结合我国市场经济的实际情况下，最终将公平和效率作为经济法的根本价值取向，并在实践过程中逐步地臻于完善。

当前我国经济趋于平稳，市场经济需要新的触点来推进经济和社会的发展，为此，经济法价值取向除却满足普通法的需求外，也要适应当前市场经济的发展，方能在中国实现现代化的过程中提供助力。

1 经济法的根本价值取向——效率与公平

从我国经济法当前的视角来看，公平为先、效率优先，两者并重都曾经是经济法的价值取向，而在当前市场经济发展的过程中贫富差距逐步扩大、地域发展不平均等问题的导向下，公平与效率的思考有所转变。

经济法中的公平。马克思和恩格斯对公平的定义指出，公平具有历史性和阶级性，认为公平并非绝对的，而是相对的，这一看法对我国经济法在公平观念上的理解具有一定的指导作用。笔者认为，经济法中的公平，既要体现其法律的绝对公平，又要体现在市场经济下，兼顾经济发展实质的独特公平的原则。为此，从经济法角度来看，公平应该从形式和实质两方面考虑，形式公平是基础，实质公平是升华。

经济法中的效率。从效率的理解上看，效率是经济法存在的前提。我国最初实行的是计划经济，而经济法效率的出现就是打破计划，通过制度重视效率，解放生产力。而在市场经济中，经济法效率的出现同样加快了我国社会效益和经济的提升，给我国经济带来了质的飞跃。

当前经济法将公平和效率作为根本价值，是因为两者之间具有统一性。当高经济效率产生社会财富时，会促进社会公平的进一步提高，而社会公平度高，也将反作用于社会经济效率的发展，为此，对于经济法最终价值的体现，在于如何兼顾公平和效率。

2 市场经济条件下的经济法价值取向

随着我国市场经济体制的趋于完善，相关法律制度的健全为我国市场经济的可持续发展保驾护航。基于此，笔者认为，对于经济法的研究，应该从哲学的视角上，理论结合实际，从我国国情入手进行探究。

2.1 公平

公平，是我们在社会中一直追寻的一种平衡。在经济法中，追求公平是经济市场存在的前提和根本。不同改革措施和政策通过法定程序上升为经济法律制度，其重要的价值追求之一便是实现最大限度地“公平”[1]。经济法，在实际中需要依赖社会进行发展和完善，由此，社会性为经济法的基本特性，同时也是公平必须作为我国经济法根本价值取向的根本原因。

在我国经济水平不断提高和经济全球化的驱使下，大环境的动荡更需要依靠公平来维系秩序。而在经济法诸多价值中，只有保障公平性，才能在这一大前提下来争取效率和自由，为此，公平作为经济法的根本价值，才能彰显市场经济的作用，有效保障其稳定与发展。

2.2 效率

在当前的社会中，效率是企业和社会追求的最高准绳，效率创造价值，效率提高效益。市场经济下，企业及个人通过提高效率，完成社会整体效益和个人效益的双重满足，而支撑效益最大化的基础就是尽可能地提高效率。

当前许多专家学者认为从经济法角度衡量社会整体效益有异于民商法的根本。传统的民商法并未从整体出发，把社会整体效益作为其法益目标。但从经济发展角度来看，经济法的根本价值取向仅仅以社会整体效益为核心，也存在一定的误区。首先，以社会整体效益当作经济法根本价值取向，从法律上看，社会效益应分为主观和客观两方面，社会个人效益是主观角度，社会整体效益是客观角度，若仅以客观的社会整体效益作为经济法的根本价值取向，则忽略了其层次性与逻辑性。其次，社会整体效益是一个具备丰富外延和内涵的概念，在未将其置于特定语境下将无法界定其边界[2]。在定义不清晰的情况下，具体涵盖内容也无法明确。所以，将其当作经济法根本价值取向缺乏严谨性。

2.3 效率优先，兼顾公平

效率优先，兼顾公平这一论点，实际上是认为效率高于公平，这种论述符合当前市场经济实际发展现状。在当前的经济发展下，越来越多的企业和个人将效率和效益摆在首位。而所谓公平，是在效益得到有效保障的基础上才被兼顾。从理论层面看，这一情况是为了防范市场失灵情况的出现，旨在保障经济效益，这也是20世纪30年代经济大萧条政府干预的原因。从这一角度上看，政府、市场均将效率所带来的效益作为根本价值。但从法律和社会学角度看，公平是法律公正的基本保障。经济法作为我国法律体系的一员，必须具备法律的共性，为此，公平不该作为效率的陪衬，而是不可或缺的平等关系[3]。

为此，笔者认为这一论点将眼光放在公平和效率的对立矛盾上却忽略其统一性，是不够全面的。实际上，效率和公平均是市场经济所必需的，二者也并不存在任何位阶关系。在实现社会主义现代化，建成社会主义现代化强国的发展目标下，只有将效率和公平完美结合，才能更加有助于社会经济的迅速进步。

3 “小产权房”问题的经济法价值分析

3.1 “小产权房”的概念及特征

小产权房由来已久，是人们在生活中对不发产权证房屋的统称。本研究所提及的小产权房主要是指宅基地所有人自己建造和出售的以及村集体利用集体非农土地建造的房屋。这类小产权房具有建设于集体建设用地之上、限制交易、具有部分权能的特点。

（1）“小产权房”建设于集体建设用地之上，包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地，排除了国有土地以及农用地。根据新《土地管理法》第七十七、七十八条，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，或是擅自将农用地改为建设用地的，将由具有相应职能的部门依据情况分别处以责令退还、没收、罚款、限期拆除等行政处罚。由此可见，非法占用农用地或者国有土地进行建设的，将直接归于违法建筑而且没有任何权益，也就不属于“小产权房”。

（2）“小产权房”只是限制交易，而非不能交易。农村集体经济组织内部可以自行流转，但同时规定农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

（3）部分权能。“小产权房”既非违法建筑，房屋本身的存在并不必然违法，只是在交易或者占有方面与现行法律规定不符；也非以商品房为代表的“五证”齐全的房屋，其虽不能取得由具有法定职能的政府部门颁发“五证”，但也会取得由乡政府或者村委会制作的权属证明。由于承载小产权房的土地性质是集体土地，由此建立的房屋产权仅仅得到了小范围内的承认[4]。

3.2 “小产权房”现行法律政策分析

从1999年起，国家政策明确规定，严禁在宅基地上建设商品房，要求城镇居民不得通过各种非法手段取得宅基地。2007年，国务院办公厅发布的《关于严格执行有关农村集体经营性建设用地法律和政策的通知》中规定：“其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，禁止入市后土地用作商用住宅开发”，这一通知从根本上否定了小产权房交易的合法性。农村集体不具备土地的自由转让权，农民虽然具有在宅基地上自建房屋的权利，所建房屋却被禁止出售给集体外成员，其根源在于农村土地产权的残缺。“地随房走”的现实实际与“房随地走”的政策实际冲突，造就了小产权房的不合法性[5]。

2019年8月26日，全国人大提出根据当前形势变化修改《土地管理法》，审议通过。此次修订最大的突破是允许集体经营性建设用地进入市场。修订后的《土地管理法》规定，经三分之二以上村民集体或者村民代表通过的集体土地使用权、所有权可以通过一定方式转让。这一突破性规定结束了集体土地入市需要政府审批的环节，结束了集体土地与国有土地不平等的市场状况，为城乡一体化发展提供了政策支持。

新《土地管理法》旨在建立城乡一元土地管理模式，上述变化同时引发了人们对于“小产权房”的讨论，“小产权房”是否迎来了合法化的曙光呢？笔者认为，首先，对于原本就建设于集体经营性建设用地之上并且用于工业或者商业等经营性用途的“小产权房”，如外来人员租用集体经济组织所有的土地，用于开办企业、经营饭店、旅馆等。在新《土地管理法》颁布实施后，此类房屋所欠缺的合法性要件只限于依法登记和经三分之二以上的集体经济组织成员或村民代表同意。对于此类房屋并应因其欠缺该合法性要件而强行限制交易或者直接认定为违法建筑。集体经济组织可以召开村民大会或村民代表大会，确认是否具有三分之二以上村民同意出让、出租该经营性建设用地的所有权或使用权。若是已取得集体经济组织同意，行政机关应当严格依照比例原则，通过要求此种类型“小产权房”权利人补充办理登记手续、缴纳罚款等方法解决争议，以使损害降到最小。其次，对于上述情形以外的其他“小产权房”，如在集体建设用地上开发的商品房，其仍将作为“小产权房”长期存在。原因在于，新《土地管理法》仅规定集体经营性建设用地在符合法定条件的情形下可以与国有建设用地同等同权入市，对于宅基地以及集体公益设施用地的原有规定并未作出任何改变。出于维护经济秩序稳定和农村集体产权制度等诸多因素，国家对于限制城市居民购买农村住房的态度依然坚决。2020年5月14日，自然资源部发布《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》，其中第三部分明确指出，“对乱占耕地建房、违反生态保护红线管控要求建房、城镇居民非法购买宅基地、小产权房等，不得办理登记，不得通过登记将违法用地合法化。”与规划存在严重冲突且不可调和的房屋，均应当予以拆除[6]。通知中要求小产权房不得办理登记，体现出这一限制精神。

3.3 “小产权房”问题的经济法价值分析

首先，从公平的角度出发，遏制“小产权房”的发展，是经济法公平的一种体现。经济法的核心内容是要以社会整体经济利益为体现，也就是说要以大多数人的意志和利益为重，最大限度地遵循公平正义和市场经济发展。而小产权房在建造过程中，没有按时缴纳相关税费，致使其投资成本较少，能够压低价格，获取收益。但这种行为和做法，侵犯了其他市场主体的合法权益，这种成本不同导致的交易，在经济法中违反了公平价值的存在意义。此外，对于拥有土地的农民而言，失去土地所换回的金钱，存在一定的风险性，而农用土地的占用，可能损害社会经济的整体利益，这也是违背经济法价值体现的一大原因。

其次，效率在社会经济发展中，代表着利益。而在整体和个体利益前面，整体利益高于个体，为此，要实现社会总体效率的提高，同样也需要遏制“小产权房”的发展。效率是经济法根本价值之一，它也是推动社会经济进步的动力。在社会发展过程中，市场时常存在失灵的现象，从而需要政府进行干预[7]。经济法作为干预经济之法恰好可以对市场之非效率行为进行矫正。小产权房同经济法中的效率价值之间的联系千丝万缕。效率作为经济法的重要价值，关系市场经济中个体的利益，法律作为个人追求效益和效率行为的规则是各种利益博弈衡量的体现，经济法作为独立的部门法，就是要协调好政府、社会和个人之间的利益。而小产权房的开发者为了私人利益的最大化，违反国家规定，破坏了法律所保护的经济效率行为，阻碍了社会整体效率的提高和公共利益的实现。

4 市场经济条件下的经济法价值取向思考

4.1 绝对公平同相对公平

在经济学的公平角度上看，绝对公平实际上是一种理想情形下的社会发展形态，是市场经济发展下，个人及企业在生存发展的意识形态下对公平性渴望的一种体现。正如马克思和恩格斯对公平的定义，公平具有一定的阶级性和相对性。即便在市场经济下，公平也需要在特定的行业领域中展现价值。举例来说，国有企业发展规模和私营企业发展规模大相径庭，只有在各自体制中获取公平，而一旦以绝对公平来考量，无疑显得很不合理。

由此，笔者认为，所谓的相对公平在经济市场条件下才能真正保障效率，绝对公平涉及的领域由于过于广泛反而容易造成不公平的竞争和危机。所以，公平是绝对公平的认知是片面的，纯粹将公平作为经济法的根本价值取向是不够严谨科学的。

4.2 公平和效率是经济法的根本价值取向

从法律属性上来看，文章认为经济法的根本价值取向应是相对公平同全方面效率的有机统一。我国是社会主义国家，经济法的根本价值需要符合社会主义的本质属性，从而达到实现社会共同富裕的目的。因此，社会主义社会的本质特征包括公平与效率，应当与经济法的根本价值取向有机统一。

从公平和效率的联系上来看，公平和效率都应是我国经济法的根本价值取向。笔者认为需要从以下几个角度来衡量。

第一，公平和效率两者缺一不可，只存在一个因素对于我国市场经济发展毫无意义。

第二，公平和效率具有对立统一的基本特点。公平与效率既有相互矛盾相互排斥的一面，又有相互统一、相互依存的一面[8]。尽管两者之间具有一定的对立性，然而它们并不是无法调和的，为此，要找到效率和公平之间的内在联系，从而在对立中寻找联系，促进市场经济的发展。

第三，从法律的角度出发，公平作为法的基本价值，经济法作为法律体系的一部分，必须遵循这一原则。同时，法律强调效率的作用，把效率摆在重要的位置，对于效率的重视能够最大限度地促进经济的飞速发展。公平有助于效率的提高，效率的提高可以进一步促进公平。此外，鉴于当前社会发展所存在的各种亟待解决的社会经济问题，使得经济法在市场经济发展中占据不可动摇的地位，奠定公平和效率是我国经济法根本价值取向。

5 结语

小产权房是法律问题和社会问题的结合体，新《土地管理法》的出台并非完全打开了“小产权房”的市场，国家对集体建设用地上开发的商品房仍采取限制态度。随着小产权房相关问题越来越多地进入人们的视野，为了保护权利人的相关利益，我们应该合理对待小产权房。在解决社会纠纷的过程中，不应教条主义，而应寻求创新渠道，引入新的灵活执行机制，要兼顾公平和效率。