提速“一江一河”沿岸公共区域综合治理立法

汤啸天

2018年7月，我提出了“关于黄浦江苏州河岸线综合治理亟待立法的建议”。2018年9月21日公布的市十五届人大常委会立法规划（2018-2022年）将“上海市黄浦江苏州河岸线综合治理相关立法”列入第五部分第三类“条件尚不完全具备，需要继续论证研究的立法项目”。目前“一江一河”沿岸公共区域已经贯通，日常管理已经遇到了执法依据不足等问题，亟待加快地方立法的进程。

一、“一江一河”沿岸公共区域贯通后的难点是管理

沿岸公共区域公共空间贯通的侧重点在硬件建设，贯通开放以后的日常管理却是一个“花钱买不来”的软件建设难题。从“造好”到“管好”，对于沿岸公共区域贯通后的综合治理，当下亟待解决的难题是有法可依。第一，沿岸公共区域公共空间既不是传统意义上的公园，也不同于城市中心广场或商业地带，当集聚了越来越多的文化体育休闲设施，凝聚了越来越高的人气，综合治理的难度也将越来越高。第二，“一江一河”沿岸公共区域目前已经贯通，急需从初期综合治理上培育市民文明游览活动的习惯，扭转旧习不仅要耗费巨大成本，也容易引起公众不满。第三，来来往往的人们承载着多元文化在开放空间中的各得其乐，随时可能出现大人流集聚等复杂局面，管理的难题也已经逐步显露。第四，“一江一河”沿岸公共区域贯通的成果理所应当通过立法予以确认，以免贯通之后再出现新的沿岸公共区域“断点”。

二、启动沿岸公共区域管理专项市民建议征集

建议利用上海市民建议征集的成功经验，就沿岸公共区域综合治理启动专项建议征集活动。这一专项征集的主要内容包括但不限于如下：1.沿岸公共区域贯通后在硬件建设方面还有哪些亟待完善的环节;2.在沿岸公共区域综合治理方面政府应当做些什么、怎么做;3.市民应当如何在共建、共治、共享中发挥作用;4.智能化的管理手段应当如何与法治、德治形成合力;5.聘请专业团队管理沿岸公共区域，如何实现综合治理，防止“各管各”;6.如何借鉴国外沿岸公共区域管理的经验，为我所用;7.其他。为了广泛发动群众，建议请报刊、杂志、广播、电视、各大网站大力配合宣传，也可梳理目前管理中遇到的遛狗、放风筝、玩滑板、无人飞行器升空、水体放生、钓鱼、商业入驻等难题，交由公众讨论。

三、加快“一江一河”沿岸公共区域管理立法进程

“一江一河”综合治理立法在相当程度上具有软法的特征。未来的上海，需要用制度供给的突破和优化，赢得发展空间。沿岸公共区域公共空间管理是空中、水上、陆地的全方位管理，与“上海服务” “上海文化”紧密相连，又涉及治安管理、环境保护、绿化维护、广告管理等诸多职能部门。必须按照“整体智治”的原则实施全方位、立体化、多部门协力的综合治理。例如，沿岸公共区域开放意味着风险因素的增加，应当采用“以风险为中心”的管理模式，强化“大数据” “人工智能”等新兴技术的应用，实现人人共担风险管控的责任、人人共享风险管控的利益。

特别需要强调的是，“一江一河”沿岸公共区域综合治理立法的难度较高，许多问题需要综合平衡各方面的利益，问计于民就显得格外重要。例如，既要满足人民群众对美好生活的多元化需要，也要防止“一禁了之”或“一放就乱”;既要有明确的禁止性规定，也要有以引导劝导为主的弹性条款;既要赋予城管执法部门设置禁止性标识的权力，也要准许某些活动在指定区域进行;等等。为此建议，组织立法、公安、城管執法、市场监管、市容绿化、环境、水务、文化、体育等条线的力量，邀请公共管理、立法、行政执法等方面的专家学者共同研究，协力提出具有操作性的立法草案，在保证质量的前提下加快其审议进程。

（作者系上海政法学院教授，上海市社会建设研究会副会长）