自然保护区非法开发建设刑事责任初探

文 张洋

近年来，在自然保护区等特殊生态保护范围内修建别墅，进行非法开矿、开垦等现象频繁出现且社会影响恶劣，如秦岭北麓西安段违建别墅案、甘肃省破坏祁连山国家级自然保护区案等，均被公开查处通报。现行《刑法》第三百四十二条为非法占用农用地罪，是对非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途造成农用地大量毁坏的行为定罪处罚。2021年3月1日实施的《刑法修正案（十一）》第四十二条在该罪后增加了在自然保护区非法开发建设的犯罪，并设定相应的刑罚，作为第三百四十二条之一，同时补充了法条竞合从一重处罚规则。该条款的设计也是对现实中发生的多起恶性环境破坏影响案件的回应。本文将对自然保护区非法开发建设的刑事责任做简要分析。

自然保护区的立法困境

我国现行专门立法中，自然保护区中法律效力层级最高的是《中华人民共和国自然保护区条例》，属于国务院颁布的行政法规，而其他相关管理办法及规定大部分属于部门行政规章。该条例中第十八条规定虽对自然保护区的各个区域进行定义和区分，但行政法规的效力等级与自然保护区的天然重要地位明显不符，当该条例与有关法律发生冲突时，大多数情况下无法为自然保护区提供有力的帮助。另外，该条例本身只存在原则性规定，并未制定实施细则，缺乏操作性规定，表面上赋予各职能部门较大的自由裁量权，但实质上让执法部门处于无法可依的状态。而《刑法修正案（十一）》的第三百四十二条的新增罪名，将上述条例中规定的违法行为入刑，既加大了法律对自然资源的保护力度，又对司法实践进行了指引。

自然保护区非法开发建设犯罪的法条解读

犯罪行为特征

《刑法修正案（十一）》第四十二条比照非法占用农用地罪的规定，明确了该罪的行为特征。一是违法行为的界定为违反自然保护地管理法规，例如上述《中华人民共和国自然保护区条例》，该条对相应法律法规采取涵盖式表述，利于对未来逐步完善的国土治理层面法律法规的适用。二是犯罪空间特定，即犯罪行为系在国家公园、国家级自然保护区两类特殊保护区实施。三是行为方式系违法开垦、开发或者修建建筑物，既明确了本罪实施方式的特定性，也排除了在保护区内的合法建设、修缮行为。四是行为结果的严重破坏性。即对自然保护区功能造成严重后果或者有其他恶劣情节的才构成该罪，如果以其他方式破坏自然保护区，不能构成该罪；最后对该行为刑罚的认定，参照非法占用农用地罪设定，即5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

犯罪竞合

该新增罪名的第二款规定“同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚”，即行为人在触犯该罪名的同时，同一行为违反了《中华人民共和国刑法》中的其他相关法条，并可能构成其他犯罪的，产生法条竞合关系，择一重罪处罚。例如，行为人在国家公园、国家级自然保护区违法违规进行开垦、开发活动或者修建建筑物时，也违反了土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地的，可能同时构成《刑法》第三百四十二条规定的“非法占用农用地罪”；或者有前述行为时又非法采伐、毁坏珍贵树木或者国家重点保护的其他植物的，可能同时构成《刑法》第三百四十四条规定的“非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪”。上述情形中，行为人一个行为触犯多个罪名，应当依照法定刑较重的刑罚定罪处罚。

单位犯罪

根据《刑法》第三百四十六条“单位犯破坏环境资源罪的处罚规定”的规定，对单位破坏自然保护区，违法违规进行开垦、开发活动或者修建建筑物的，施行“双罚制”，即对单位判处罚金的同时，还应当对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照该条的规定处罚。

与自然保护区非法开发建设犯罪相关的民事责任

依据《中华人民共和国民法典》第一百七十九条及《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条、第三十八条的规定，在自然保护区进行非法开发建设的单位和个人，其行为人承担的民事责任形式主要有三种：停止违法行为、限期恢复原状和赔偿损失。

停止违法行为

在自然保护区故意违反《中华人民共和国自然保护区条例》的个人或者单位，在实施侵害行为时，县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构可以要求其停止违法行为，这是一种避免损害后果发生或者扩大的民事责任形式。

限期恢复原状

由于个人或单位的非法开发建设行为，造成自然保护区受到不同程度的损害且仍有恢复原状的可能时，县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构可以要求侵权责任主体恢复被损害的土壤、树林、山石。例如，存在违法修建建筑物的情况时，侵权责任主体应当及时拆除违规建筑物，并有责任将因违规修建而破坏的土地及周边环境恢复原状。

赔偿损失

个人或单位的非法开发建设行为造成自然保护区降低原有价值或该损失不可逆时（如非法开矿），依据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条和第三十八条的规定，县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构可以责令侵权责任主体采取其他补救措施或赔偿损失。

上述的三种民事责任形式之间并不具有排斥性，而是可以合并适用的，针对侵害责任主体对自然保护区同一侵害行为，可要求其首先停止侵害行为，停止扩大损害，再要求其恢复原状，使已受损的部分及时得到恢复，如侵害行为已不能得到及时的还原或者造成的损害不可逆，侵害责任主体应当赔偿相应的损失。

与自然保护区非法开发建设犯罪相关的行政责任

现行法律中，自然保护区相关的行政行为主要有两种：第一种是针对个人或单位的行政处罚，由特定的国家行政机关为实施主体；第二种是针对国家机关或国家工作人员的行政处分。

行政处罚

在自然保护区非法开发建设的个人或单位主要面临责令改正、罚款、没收违法所得三种行政处罚。依据《自然保护区条例》第三十四条、第三十五条的规定，违反该条例的单位和个人，会先由主管单位责令其改正，再根据其违法侵害行为的程度进行100～5000元罚款；如侵权责任主体违反该条例，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的，主管单位或管理机构可没收违法所得，已造成破坏的，可以处以300元以上1万元以下的罚款。

行政处分

依据《自然保护区条例》第三十七条和第四十一条的规定，针对自然保护区管理机构、人员或其上级主管部门相关责任人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等情节轻微且尚不构成犯罪的行为所采取的行政处分。

结论

综上所述，违反自然保护地管理法规的违法行为可被追究刑事、民事或行政责任，取决于该行为是否涉及三种责任特定的适用范围。然而，刑事、民事及行政责任是三种不同性质的法律责任，分别独立存在，并行不悖，所以也会为一个法律行为而同时产生。本文中违反自然保护地管理法规的违法行为系是同理，行为人在承担非法开发建设刑事责任的同时，也会产生民事赔偿责任，对被侵害的民事主体进行赔偿，也会因违反行政法受到行政部门的相应处罚。