矿区生态修复立法存在的问题、成因分析及完善路径

文 郭贵雨

完善矿区生态修复立法的路径是树立山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的立法理念，在此理念指导下修订《矿产资源法》专章规定矿区生态修复并制定出台《矿区生态修复条例》。

矿产资源的开发给人类社会发展提供了最基本的能源物质保障，促进了社会经济繁荣发展。我国是全球第一大矿产资源生产和消费国，但是开采矿产资源也带来一系列环境污染和生态破坏问题，矿区生态修复迫在眉睫。矿区生态修复一般是指对因矿业活动受损生态系统的修复。通过矿区生态修复，可最大限度地将已经遭受到生态环境破坏的矿山环境恢复到未开采之前的自然面貌，或者重新建设成具有某种特殊用途、对人类生活有益的生态面貌，或者恢复成为与其周围环境、景观相协调的其他生态环境。中国进入生态文明时代，传统的侵权损害论逐渐分化形成生态恢复论，但我国生态修复立法比较薄弱，矿区生态修复立法同样也存在诸多问题，严重影响我国矿区生态修复的进程与成效。

我国矿区生态修复立法沿革和现状

我国矿区生态修复的立法沿革可以分为三个阶段。第一个阶段是侧重土地复垦。1986年《矿产资源法》实施，1989年《土地复垦规定》施行，这个阶段侧重于对受损土地进行复垦，恢复其可利用状态。第二个阶段是土地复垦与矿山地质环境恢复治理并行推进。《矿山地质环境保护规定》于2009年实施，《土地复垦条例》于2011年公布施行。第三个阶段是在山水林田湖草生命共同体理念下，统筹推进矿区生态修复。2016年《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》发布。2019年大幅修订《矿山地质环境保护规定》，将矿山地质保护与土地复垦全面融合。

截至目前，我国涉矿区生态修复的立法包括以下几类:

法律。《民法典》在侵权责任编第七章设“环境污染和生态破坏责任”，第1234条和第1235条规定了生态修复请求权。《矿产资源法》第21条规定关闭矿山，必须制定土地复垦利用的资料上报审批。《环境保护法》第6条笼统规定了环境保护义务和损害担责原则。《土地管理法》第43条规定了土地复垦义务和土地复垦费和“谁破坏、谁复垦”的原则。

司法解释。《环境民事公益诉讼司法解释》提出了“修复生态环境”责任承担方式，《环境侵权责任纠纷司法解释》规定了“环境修复责任”。《环境民事公益诉讼司法解释》于2020年修订，将“恢复原状”全面替换为“修复生态环境”。

行政法规、部门规章和规范性文件。《土地复垦条例》及其实施办法详细规定了土地复垦方案和复垦验收。2019年修订的《矿山地质环境保护规定》专门规定因矿产资源勘查开采造成的矿区地质问题的预防和治理恢复。此外，《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》和《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态保护与修复的意见》也相继发布。

地方性法规、地方政府规章和地方规范性文件。矿区生态修复地方立法走在了中央立法前面。安徽省自然资源厅印发《安徽省在建与生产矿山生态修复管理暂行办法》，青海省发布《青海省历史遗留矿山生态修复项目管理办法》，河北省印发《河北省关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的实施办法》。

我国矿区生态修复立法存在的问题

立法体系分散、法律效力层级不高

我国没有专门的矿区生态修复法律法规，相关规范散见于《矿产资源法》《土地管理法》《土地复垦条例》《矿山地质环境保护规定》和部分规范性文件中，立法体系较为松散。从效力级别上看，《矿山地质环境保护规定》是部门规章，《矿产资源法》《土地管理法》是由全国人大常委会颁布的法律，《矿山地质环境保护规定》因效力位阶太低无法与其形成有效的规制整体。现有的法律规范规定的无论是土地复垦还是矿山地质环境治理，都侧重于损害后的恢复，是末端治理的典型立法形态。

立法语言表述存在分歧，内涵外延不明晰

在相关法律法规和规范性文件中，矿区生态修复、矿山生态修复、矿山地质环境治理恢复、矿区土地复垦等表述存在交叉和模糊之处。例如，《江西省矿山生态恢复基金管理办法》第十四条基金的使用范围包括矿山地质环境问题的预防与治理恢复支出、损毁土地的复垦支出等，并将“与矿山生态修复相关的其他支出”作为兜底条款；从文义解释和体系解释的角度看，矿山生态修复囊括了矿山地质环境恢复治理、土地复垦。而有的矿山生态修复和矿山地质环境恢复治理、矿山生态环境综合治理出现在同一个条文中。有的地区如陕西省、河北邯郸市甚至还将绿色矿山建设纳入矿山生态修复；拉萨市则将矿山生态修复、矿山土地复垦、矿山地质灾害防治项目、防沙治沙重点工程并列。

我国矿区生态修复立法存在问题的成因分析

理念是行动的先导，立法理念的滞后导致矿区生态修复立法存在以上诸多问题。生态修复作为一项新的规制手段和救济方式，面临诸多障碍和挑战。我国以往矿区生态修复过度注重矿产资源的财产价值属性，忽视其生态价值属性，对矿区生态环境问题的治理主要侧重于两个方面：一是土地复垦，旨在恢复土地的可供利用状态；二是地质环境保护，旨在防止地质灾害。对矿区的生态功能价值认识不够，只注重开发利用其经济价值，导致实施土地复垦和地质环境保护是着眼于预防和恢复造成的社会经济和财产损失，并没有将矿区环境要素和生态功能看成环境公共利益进行整体保护和系统修复。整体上看我国现行环境资源保护立法重污染预防、轻环境修复，受此影响，现行立法普遍以环境污染和生态破坏的预防性立法为主，而恢复性立法较为薄弱。

我国矿区生态修复立法的完善路径

更新立法理念

■ 矿区生态修复可最大限度地将已经遭受到生态环境破坏的矿山环境恢复到未开采之前的自然面貌

■ 江西新余市欧里镇废弃矿山呈现一派绿意

更新树立山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的立法理念。生态系统不能等同或者被还原为各个部分的总和，生态修复的目标是生态系统整体平衡，而不是针对环境要素进行技术主义的治理。矿区生态修复与山水林田湖草生态修复工程、地质灾害治理工程、废弃工矿用地土地复垦等项目存在相互交叉的关系，不是简单单一地将矿区的生态环境恢复原状。要树立山水林田湖草整体保护、系统修复和综合治理的理念，构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山生态修复模式，注重在维护生态安全的前提下恢复生态功能。

山水林田湖草一体化保护修复是指以山水林田湖草是生命共同体理念为指导，提升生态系统自我恢复能力，增强生态系统稳定性，促进自然生态系统质量的整体改善和生态产品供应能力的全面增强，遵循自然生态系统演替规律和内在机理，对受损、退化、服务功能下降的生态系统进行整体保护、系统修复、综合治理。《青海省自然资源厅、青海省生态环境厅关于加快完成露天矿山综合整治工作的函》指出要充分与山水林田湖草生态修复工程、地质灾害治理、废弃工矿用地土地复垦等项目相结合，立足生态系统完整性进行统筹部署，加快实施矿山生态修复。

修订《矿产资源法》专章规定矿区生态修复

在《矿产资源法》中专章规定矿区生态修复，可以解决立法体系分散和法律效力位阶低的问题。环境立法应满足生态恢复与再生时代的需要，《矿产资源法》是矿产资源开发利用的综合法，具有基础性的地位和作用，专章规定矿区生态修复，有利于为单行法提供上位法依据、理念指导和规则指引，更有利于实现法的权威性、构建完善的立法体系，有利于廓清矿区生态修复立法相关概念的内涵和外延。

自然资源部公布的《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）第四章专章规定了“矿区生态修复”，明确规定了国家建立矿区生态修复制度、矿产资源开发生态保护要求、矿区生态修复资金和验收，这说明党和国家高度重视矿区生态修复法律制度。虽然修订草案征求意见稿中做出了专章规定，但是寥寥四条无法将矿区生态修复的全部制度囊括其中，应进一步扩充相关规定。

专门制定《矿区生态修复条例》

建议由自然资源部牵头起草《矿区生态修复条例》，由国务院发布施行。《矿区生态修复条例》应以矿区生态修复法律关系为调整对象，以矿区生态修复权利义务为内容，以山水林田湖草系统修复、综合治理为立法理念，以修复矿区生态系统和社会可持续发展能力为目标，系统规定矿区生态修复监督管理制度、主体制度、资金制度、方案制度和法律责任。美国的生态恢复立法经历了由地方立法向中央立法、由单项立法向综合立法的发展过程。我国地方的矿区生态修复立法同样也走在了中央立法前面，积累了丰富的立法实践经验，在制定《矿区生态修复条例》时，要注重归纳吸收地方立法经验，增强其科学性和可操作性。