环境行政公益诉讼后依然不完整履行行政职权导致的环境民事公益诉讼—襄阳市涨湖案评析

文 卢培元

基本案情

2019年，襄阳市樊城区检察院诉被告樊城区环境保护局（以下简称区环保局）怠于履行监督管理职责，诉称牛首镇张湖村的涨湖家禽养殖厂未办理环评审批手续，污染防治配套设施不符合环保标准，产生的畜禽污染物造成了环境污染。2018年3月，区检察院向区环保局发出了诉前检察建议书。

区检察院认为，区环保局怠于履行监管、查处职责，使养殖厂周边环境受到污染，在接到检察建议书后未有效履职，没有实现监管目的，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。一审判决如下：（1）确认被告襄阳市樊城区环境保护局怠于管理治理涨湖家禽养殖厂污染环境的行政行为违法；（2）责令被告襄阳市樊城区环境保护局对涨湖家禽养殖厂污染环境的行为继续履行法定职责。樊城区环保局还应当继续履行监督管理的法定职责，直至涉案的涨湖家禽养殖厂及周边环境达到修复治理完成并经验收合格等标准。后区环保局上诉至襄阳市中级人民法院，二审法院于2019年7月1日驳回上诉，维持原判。

2019年10月27日、2020年3月，芜湖市生态环境保护志愿者协会（以下简称芜湖生态中心）工作人员到现场调研，发现樊城区环境保护局对涨湖家禽养殖厂污染环境的行为仍然没有完整履行法定职责，涉案的涨湖家禽养殖厂及周边环境无法证实已经达到修复治理完成并经验收合格。

于是芜湖生态中心以涨湖家禽养殖厂及涨湖家禽养殖厂经营者徐某为被告，向武汉海事法院提出环境行政公益诉讼后依然不完整履行行政职权的环境民事公益诉讼，请求判令：（1）判令二被告清理、填平厂周的两个粪污收集池；（2）判令二被告修复损害范围的地下水环境；（3）判令二被告赔偿地表水环境修复费用；（4）判决二被告通过相关媒体承认错误，赔礼道歉等。武汉海事法院于2020年5月6日正式立案。

裁判结果

武汉海事法院一审认为：一是没有发现负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责使（2）、（3）项诉讼请求得以实现，对原告撤回（2）、（3）项诉讼请求的申请不予准许；二是被告应当承担生态环境损害赔偿责任；三是被告污染行为已受到行政处罚，但不能免除相应的民事责任；四是被告应当承担受污染地下水、地表水修复责任，但因为涨湖养殖场已经停产，生态环境修复费用难以确定，可以采取增殖放流方式替代生态环境修复。

遂于2021年4月6日判决：（1）二被告于判决生效之日起十日内在襄阳市媒体公开赔礼道歉；（2）二被告于判决生效之日起十日内向汉江流域增殖放流鱼苗4000尾等。判决文书送达后，双方当事人均未上诉，一审判决已生效。

典型意义

■ 目前司法实践中存在行政诉讼与民事诉讼管辖权不统一的现状

本案涉及生态环境行政许可及畜禽养殖污水污染地表水、地下水水体等环境要素的保护问题，系检察机关提起行政公益诉讼，督促行政机关依法履行监管职责，法院判令：（1）确认被告行政机关怠于管理治理涨湖家禽养殖厂污染环境的行政行为违法；（2）责令被告行政机关对涨湖家禽养殖厂污染环境的行为继续履行法定职责。相关行政机关应当继续履行监督管理的法定职责，直至涉案的涨湖家禽养殖厂及周边环境达到修复治理完成并经验收合格等标准。

环保组织调研发现，行政公益诉讼判决生效近一年后，法院上述判决仍然没有得到全面彻底执行，于是发起了环境民事公益诉讼。

检察院以行政机关为被告提起环境行政公益诉讼，并且环保组织以行政管理相对人为被告提起环境民事公益诉讼，才最终督促行政机关依法履行监管职责，以及判令行政管理相对人履行环境保护法定义务并承担停止侵害的民事责任，避免了继续污染事件的发生，取得了良好的法律宣传效果和社会教育效果，对于如何承担同一污染行为引发的行政责任和民事责任具有示范意义。

结案思考

目前的宣传以及学术研究，重点关注了环境行政公益诉讼的诉前及诉中情况，对于诉后即环境行政公益诉讼判决生效后，如何监督相关判决的执行问题缺少关注。本案表明，仅靠地方行政机关自觉执行判决，以及靠检察院、法院自动监督执行似乎难以达到全面实质解决案争问题的效果。仅仅依靠行政公益诉讼，通过司法判决逼迫行政权规范的行使，在现实中可能遭遇“瓶颈”，单纯靠环境行政公益诉讼不一定能够将环境责任压力传达给违法污染者。对最终解决环境修复问题，民事公益诉讼可以发挥补充性的作用。

环境行政公益诉讼是否应当将环境行政管理相对人作为行政诉讼第三人。第三人参加诉讼，既可以保障行政管理相对人发表意见的权利，又可以结合民事诉讼程序依法确定其民事责任，妥善协调同一污染行为引发的行政责任和民事责任。第三人参加诉讼，固然拥有以上好处，然而在目前环境行政公益诉讼中，并没有把环境行政管理相对人作为行政诉讼第三人制度化、常态化。

是否应当探索建立行政附带民事公益诉讼。在两种诉讼中存在着某些共同的事实和证据问题时，通过附带诉讼的方式，同一程序中查明这些事实、认定这些证据，既可以节省时间，又可以节约诉讼成本。然而目前司法实践中存在行政诉讼与民事诉讼管辖权不统一的现状，无法由同一审判组织审理行政附带民事公益诉讼。例如，在本案中，环境行政公益诉讼由襄阳市樊城区法院管辖，环境民事公益诉讼由武汉海事法院管辖。另外，在检察机关提起行政公益诉讼之后，由于检察机关享有的较民事被告更优越的调查取证权，以环保组织为原告提起民事公益诉讼更为妥当，更为符合民事诉讼双方地位平等的诉讼原则。