突发公共事件应急处置问题分析及对策完善

步兵

（北京航空航天大学经济管理学院，北京 100191）

0 引言

突发公共事件，一般简称“突发事件”，是指突然发生的、可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏或导致严重社会危害，危及社会和公众安全的紧急事件[1]。突发事件除具有突发性的特点外，还具有复杂性、严重性、紧迫性、高不确定性、高风险性、连锁性等特点。重大、特别重大突发事件不确定性和风险程度更高，如果处置不当或不及时，可能产生巨大的损失、伤亡，带来恶劣的社会影响，甚至关乎一个国家的兴衰。

本文主要分析了当前中国在处置突发事件工作中存在的突出问题，并对如何建立健全应急处置工作的体制、机制和法制问题进行了重点思考。

1 突发公共事件处置存在的问题

相比较而言，中国的应急处置工作总体上还没有走上规范化、法制化、科学化的轨道，工作中依然普遍采用人海战术式的粗放型模式，习惯于搞集中行动，盲目性、分散性、区域性和低效率、无序化等现象比较突出。主要表现在四个方面：

1.1 思想认识不到位，危机意识不强

当前，中国应急处置工作发展还不平衡，部分地方仍然存在忽视应急处置工作的问题，既没有把这项工作列入议事日程，也没有在头脑中真正树立起忧患意识和危机意识，始终存在侥幸心理，特别是部分人员在观念上缺乏依法预防处置的理念，工作水平亟需提高。一旦遭遇突发公共事件，在实际处置中或者惊惶失措，或者凭老经验、靠“想当然”处理问题，进而造成严重损失。尤其是对于突发公共事件预防工作的忽视是一个很普遍的现象，一些专家对此做过形象的比喻，即“有买棺材的钱，没有买药的钱”，宁愿事后拿出钱来弥补群众的损失，也不愿意把钱用在预防工作上。

1.2 危机管理体制、工作运行机制不健全

从总体上讲，中国目前尚未形成一整套从中央到地方的处置突发公共事件的管理体制和科学完善的工作运行机制，危机管理的总体水平还不高。主要表现在：机构建设滞后，条块之间、部门之间缺少有效的协调机制，部门间资源还没有实现有机整合，重复建设严重，缺乏有效的预防预警机制，接报警系统和信息报告渠道不完善，应急救援力量分散、联动能力差，专业人才和技术储备能力不足等。

健全突发公共事件的应急管理体制及其工作运行机制，关系到人民群众的切身利益，已成为加强社会管理、全面履行政府职能过程的突出和紧迫问题。当前在体制建设上，从中央到地方还没有建立起负责全面处置工作的机构体系，各自为政、分散建设现象仍较为突出，特别是针对一个突发事件成立一个指挥部门的做法在当前还是主要的工作形式，这就直接导致机构臃肿、环节增多、协调的内容增加、效率降低等问题普遍存在。同时，在机制建设上，还没有形成一套完善的、系统性、科学化、规范化的运作体系，从预警预防，到接警处置，再到协调保障和善后处理，还未能做到标准化操作，尤其各地的随意性较大，标准没有统一，工作质量无法保证。

1.3 应急处置能力不适应

一是应急反应速度不够快。目前，中国多个公众服务号码并存，公安、电力、燃气、自来水等各系统均拥有各自的服务号码，其中只有公安机关的110、122接报警系统是直接面向公众的、具有较强规范性的接报警系统。当群众面对危难时，第一时间都会向公安机关求助，因此110报警电话实际上成为了中国突发公共事件处置的接报警系统。但就目前110报警服务台而言，还存在接警人员少、设备老化、方式单一等问题，不能很好担负突发公共事件应急处置的接报警职责。因此下一步，继续加强110报警服务台建设，补充人员、更新设备、建立更加多样化的报警方式，实现国土全覆盖，确保能够为公众提供全天候、全方位的接报警服务，是提高应急反应速度的首要环节。

二是应急指挥形式不统一。目前，中国在应急指挥体系上主要存在两类模式：一类是在国家层面针对特定的突发公共事件，依托专业部门建立的应急指挥体系，如国家森林防火指挥部、国家防汛抗旱总指挥部、中国海上搜救中心等；另一类是地方政府层面，依托公安机关建立的应急联合指挥中心，实施统一指挥和集中领导，负责各类突发公共事件的处置。此外，部分工作人员在处置工作中仍习惯于层层请示汇报，导致工作效率不高；多头管理的现象比较突出，一线指挥人员普遍受到行政等外界干预，仍然没有真正掌握现场处置的指挥权，不能在第一时间及时开展应急响应和快速协调工作，指挥的权威性、效率不高。

三是信息报送机制不完善。一些地方政府还没有健全的信息报告制度，当突发公共事件发生时，在信息及时收集和迅速上报方面仍存在弱项，甚至一些地方存在信息缓报、瞒报、漏报的行为。

四是综合作战能力不强。现有处置力量在物质基础、技术装备和人员素质等方面，还不能满足突发事件快速处置的需要。目前应急处置力量较为单一，主要依靠消防、公安和军队，且单兵综合救援素质与世界先进水平相比，还存在一定的差距，在早期处置能力上尤为突出。

1.4 缺乏科学的突发事件评估体系

科学的突发事件评估体系是准确反映突发事件造成的危害、确定应急决策目标从而制定有效对策的重要依据。突发事件评估是指，对突发事件进行综合评估，准确把握突发事件的危害目标、程度、发展趋势和规模等突发事件要素，帮助决策者衡量应对突发事件的能力，从而选择正确处理突发事件的策略[2-3]。

当前，从评估报告的具体内容和标准，到评估报告上报和公布的程序，再到测算和核查方法等一系列环节的规范性仍然不够，尤其是在事前的预评估、事中的跟踪评估、事后的实地评估等环节，还没有建立一整套系统的评估方法和科学的指标体系。一些地方在事后为获得更多的国家经济支援，减轻或避免责任追究，虚报、瞒报损失情况的现象时有发生。

2 完善突发公共事件应急处置管理体系

当前，我国已经形成了以应急预案、应急体制、应急机制、应急法制为核心的“一案三制”应急管理体系。做好应对突发公共事件工作，制度建设是根本，关键是要制定、完善突发公共事件应急预案，从体制、机制、法制三个方面着力，切实提高应对处置能力。

2.1 将制定完善突发公共事件应急预案摆在基础地位

古人讲，“凡事预则立，不预则废”。《左传》里也讲了12个字，即“居安思危，思则有备，有备无患”。“居安思危”，就是要在常态化条件下对可能遇到的危险进行预测，设想会有什么样的后果，谋划降低突发公共事件发生和损失的措施，做到防患于未然。“思则有备”，就是要树立很强的危机意识，时刻保持敏锐性，使预案尽可能涵盖可能产生严重后果的各类突发事件，做到有预测、有预警、有预案。所谓“有预测”，就是要分析各种可能的情况，了解哪些因素有可能构成威胁。有预警，是指建立预警系统，能够昭示风险前兆并及时示警，做到反馈超前、部署提前，旨在防风险于未然，最大限度地降低突发事件造成的损失[4]。有预案，就是突发公共事件一旦发生就有相应的处置方案。“有备无患”，指有备才可能无患，把损失和危害减至很小，而无备一定有大患。

拟定及修订应急预案的过程，就是一个不断学习、总结和不断完善的过程，也是推动政府职能转变、培养求真务实的工作作风的过程。预案需要能够切实减少突发事件的发生及其损失，防治突发事件的进一步扩大，最大限度地减少突发事件造成的社会影响和危害。具体来说，在制定中需要着重把握以下原则：

一是要坚持以人为本。应急工作的出发点和落脚点要放在保障人民群众的生命安全和身体健康上，首要目标是最大程度地减少人员伤亡。其次要充分发挥人的主观能动性，健全组织动员全社会参与处置的有效机制。

二是要体现“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的工作原则。要在党中央、国务院的统一领导下，组织各地、各部门完善公共突发事件应急工作体制，遵循分级管理、分级响应的原则，建立和健全各级突发公共事件应急管理机构，落实岗位责任制，明确责任人和指挥权限。还要针对不同类型的突发事件，逐一明确牵头部门和单位。突发事件应急处置以属地地方政府为主，各部门紧密协作形成处置合力，做到“授权要充分，界限要清楚，用权不过分”，充分调动地方政府部门的工作积极性。

三是要依靠科学，依法行政。应急处置工作要充分动员社会各方面，注意吸纳社会各界智慧，听取专家、智库等专业意见，做出客观科学决策，且在预防、预警、处置等方面综合采用先进的科学技术，同时，应急处置工作一定要在有关法律法规的框架下开展，做到依法行政，确保应急工作的规范性、科学性、全局性、前瞻性和可操作性。

四是借鉴国外先进经验，符合中国实际。经过多年的实践，一些国家形成了比较完善的危机管理和处置体系，值得学习和借鉴。在应急预案的制定和完善过程中，要借鉴国际上一些好的做法，拟定具有中国特色的应急预案。各项工作、对各种问题的思考，都不能脱离开国情去空谈，要更多地发挥出中国的政治优势和组织优势。

2.2 把建立健全突发公共事件应急管理体制作为制度保障

对于增强应对处置能力来说，既要重视解决体制性障碍，又要注重制度上的创新，归根到底要有改革的精神。建立健全体制应着重抓好以下四个方面，这四方面也是中国在防治非典工作中获得的重要经验。正因为比较好地做到了这四方面，才会有全国上下各条战线统筹调度，齐心协力支援北京等疫情严重地区的局面，才会有一周建成一座大型传染病医院的“小汤山速度”，也才会有集中全军优秀医务人员奔赴小汤山医院的壮举。

一是当突发公共事件发生后，必须尽快建立集中领导、统一指挥、处置有力的指挥机构。相关部门必须迅速做出反应，组建联合指挥部统一指挥、协调，提出应急处置工作原则、要求，落实岗位责任制等。改革开放以来，中国逐步建立了公安（110、119、122）、地震、防汛抗旱、森林防火、核安全、海事、卫生防疫及医疗急救（120）、矿山和危化品事故等应急救援体系，以民政为主的保障群众基本生活的紧急救助体系，并充分依靠军队、武警和预备役民兵，对突发事件的应急处置发挥了重要的作用。

二是充分发动社会动员体系。中国特色社会主义具有集中力量办大事的制度优势，对城市社区和农村居民委员会等基层组织进行充分动员，能够调动和整合全社会的资源，形成危机应对的强大合力。人民群众既是突发事件处置的保护对象，又是突发事件处置的主体，化解危机的力量源泉蕴藏在人民群众之中。中国成功应对2020年爆发的新冠肺炎疫情，就是中国特色社会主义制度优势的再次彰显。

三是建立以事发地为主、相关部门和周边地区协同的领导责任制。责任政府的建设目标和工作措施必须落到实处。事发地的党委、政府要扛起处置突发公共事件的重担，并得到相关部委和周边地区的有力配合。

四是充实巩固应急处置专业队伍，完善应急救援骨干力量。军队、民兵和人民警察在处置突发公共事件中发挥了骨干作用，是党委、政府最可依赖的力量，要在各方面继续予以大力支持。同时，要充实并加强消防、卫生急救等专业技术力量，增加培训的力度和内容，形成业务精通、一专多能、装备精良的应急处置专业队伍。从长远发展目标看，中国最终要建立一支德才兼备、敢于负责、善于指挥、富有献身精神和专业技术的专业队伍。应对重特大突发事件，要基于领导干部、武装力量和专业队伍三结合的组织体系，建立“一个指挥、两支队伍”的应急处置组织格局。

2.3 把建立健全突发公共事件应急管理运行机制摆在重要位置

突发公共事件的应急管理是长期复杂的系统工程，要对事件发生前、事件爆发、事后处置各阶段的工作进行统筹安排，关键是抓好监测、预警、防灾、救灾和恢复五个环节。通过抓好这五个环节，切实提高政府应对突发公共事件全过程的综合管理。根据中国当前的实际，需要重点建立好四个体系。

一是信息报告体系。突发事件的监测制度是做好突发事件应对处置工作，预防和减少突发事件发生，缓解和消除突发事件危害的重要制度保障[6]。1987年，全国公安机关开始建立健全现代化的报警系统及指挥系统，旨在提高应对突发事件的快速反应能力和整体作战能力，有效处置突发的刑事案件、治安案件和灾害事故。经过几十年的建设发展，目前全国2 800多个县级行政区划单位中的90%已建立开通了110报警服务台和报警电话。随着社会形势的发展变化，接警的趋势是逐步实现统一接警，110、119、122“三台合一”已成为发展方向。实现公安机关内部的统一接警是建立国家统一接报警体系的第一步，然后还需整合120及其他服务部门电话。信息报告体系建设的一个重要内容是建立顺畅的情报信息处理系统。因此，要提升突发公共事件信息采集、分析处理和应用的能力和水平，充分利用视频、移动通信、大数据等各类技术监测手段，做好预警，为及时启动应急机制和快速决策提供依据。对需要在一定范围内保密的信息，应先通过内部报告机制，及时准确地报告给决策机构；对需要动员全社会力量的事件，应由政府来决定、按照程序通过媒体向社会公布。同时要坚决杜绝缓报、瞒报和漏报信息情况的发生。也就是说，内部信息一定要畅通，否则要追究责任；公布信息要作为动员全社会力量的一个很重要的方式，保障群众的知情权，但也要按照程序执行。

二是应急决策体系。应急决策是指在突发公共事件发生时，根据决策理论，充分利用计算机等辅助工具，生成合适的决策方案，并根据事态随时调整决策，直至应急处置结束。在突发事件应对和处置过程中，实现妥善处置和减少灾害损失的重要前提之一，就是要及时听取来自各方面的意见，综合研判，正确做出决策，经得起实践和历史的考验。比如，中国结合自身国情，探索建立了行之有效的行政问责和绩效评估制度，树立了官员问责与灾害评估的一些成功范例[7]。

三是防灾救灾体系。要坚持以防灾为主，防灾、抗灾、救灾相结合，切实加强规划性、工程性和技术性防灾等方面的工作力度。救灾的过程是一个极为复杂的、社会性的，一定程度上带有准军事化性质的紧急行动，只有常抓不懈，做好救灾处置队伍在常态条件下的培训和演练，才能做到“召之即来、来之能战、战之能胜”，圆满完成应急处置的艰巨任务。

四是恢复重建体系。恢复重建工作最主要的内容是妥善做好群众安置，加强安全生产工作，全面开展隐患排查，确保公共基础设施运行安全，尽快恢复正常的生产、生活秩序，提升经济社会的可持续发展能力。

2.4 建立健全突发公共事件应急管理的法律基础

立法是突发公共事件应对和处置的基本手段，也是推进全面依法治国的具体体现。2007年颁布的《突发公共事件应对法》，是我国在应急管理方面的一部基本法，标志着我国应急管理法制化建设进入一个新的历史阶段，应对和处置突发公共事件开始进入法制化、制度化、和规范化轨道。

《突发事件应对法》的实施，对于提升突发事件应对处置能力，防范、控制和减轻突发事件的社会危害，维护国家安全和人民群众的人身财产安全都具有重大意义。《突发事件应对法》对突发公共事件的报告、紧急状态的决定和宣布、紧急状态下政府及各部门职责、社会资源的征用及公众的责任等都做出了明确的规范，形成了以《宪法》为根本大法，以《突发事件应对法》为核心，以专门法律和行政法规为基本组成部分的一整套应急管理法律制度体系。

《突发事件应对法》颁布后，我国曾遭遇了南方冰冻灾害、汶川大地震、舟曲泥石流、玉树地震等重大自然灾害，在这些突发事件应对和处置过程中，《突发事件应对法》发挥了巨大的作用，但是也体现出该法在立法层面存在情景性缺失、立法过于原则化、抽象化以及缺乏救济机制等问题，这些问题都亟待解决。

3 结束语

突发公共事件的应对、处置工作是一项系统工程，从广义的角度讲，应包含预防、预警、统一接警、先期处置、应急响应、指挥协调、后期处置、新闻发布、资源保障，以及日常的宣传、培训、维护和演练等各方面。妥善应对和正确处置突发公共事件，必须依靠科学理论和技术，建立完善的运行机制和高素质的专业应急救援队伍，通过高效的国家体制的管理调度，依据健全的法律法规来实现。