擅自掘进井下采矿巷道越界采矿难逃法律严惩

案情简介：

2019 年10 月28 日，广西某县甲公司擅自掘进井下巷道，越界采矿引发坍塌，导致重大事故发生，11 人失联2 人死亡。广西自然资源厅第一时间成立案件调查组，及时对甲公司越界采矿违法行为进行线索核实，立案查处。经查实，2018 年8 月至事发当日，甲公司越界至他人合法矿山界内开采铅、锌、锑、锡矿共计47 073.6 吨，越界采矿违法所得2 000 多万元，违法情节特别严重。

根据《中华人民共和国矿产资源法》及有关法律法规，广西自然资源厅依法对甲公司做出没收违法所得及罚款、没收越界采出未销售的原矿石、吊销其采矿许可证的行政处罚；同时，该案件涉及其他问题，广西自然资源厅将案件移送自治区纪委监委及公安机关处理。

案件分析：

一、矿山违法开采，应该如何定性？

甲公司未经批准，擅自掘进采矿巷道，穿越空白区进入他人矿山采矿，案件定性存在较大的争议。一种意见认为应根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条第二款“单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的，依照前款规定处罚”规定，将案件定性为无证采矿并依法对违法当事人做出行政处罚；另一种意见认为应根据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条规定“超越批准的矿区范围采矿的……”规定，将案件定性为越界采矿并依法对违法当事人做出行政处罚。

广西自然资源厅组织多个部门反复讨论，结合采矿专家提出的井下采矿变更登记规定要求、专业律师的法律意见后，最终将案件定性为越界采矿行为。依据为：该案件违法发生地点在井下，而甲公司矿山与他人矿山之间划定了600 多米的空白区隔离防护。甲公司持有合法采矿许可证，并在自身矿区范围内采矿，开采过程中掘进巷道，沿矿脉越界进入空白区采矿，随后又越界到他人矿山实施采矿，此过程是一个连续进行的过程，符合“超越批准的矿区范围采矿”特征，应定性为越界采矿。

二、省（自治区）级矿产资源破坏价值鉴定委员会能否审查同级自然资源主管部门的矿产资源破坏价值鉴定报告，法律依据是什么？

《最高人民法院 最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕25 号）第十四条“对案件所涉的有关专门性问题难以确定的，依据下列机构出具的鉴定意见或者报告，结合其他证据认定：……（二）省级以上人民政府国土资源主管部门就造成矿产资源破坏的价值、是否属于破坏性开采方法出具的报告……”及《关于印发〈非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定程序的规定〉的通知》（国土资发〔2005〕175 号）第四条“省级人民政府国土资源主管部门负责出具本行政区域内的或者国土资源部委托其鉴定的非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值的鉴定结论”中规定，省（自治区）级自然资源主管部门查办重大矿产违法案件时，因工作需要可委托省（自治区）级矿产资源破坏鉴定委员会对矿产资源破坏价值鉴定报告进行审查并出具鉴定结论，这是符合法律规定的。

三、发生矿难尚未依法追究刑事责任时，行政机关能否先做出行政处罚？

甲公司矿山井下越界采矿发生矿难，导致11 人失联2 人死亡，公安机关已对违法当事人进行刑事拘留。行政机关在人民法院尚未做出刑事判决前，先行做出行政处罚决定，符合程序规定。《中共中央办公厅 国务院办公厅转发国务院法制办等部门〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》（中办发〔2011〕8 号）中明确：“行政执法机关在移送案件时已经做出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未做出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院做出不起诉决定、人民法院做出无罪判决或者免于刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。”由此可见，追究刑事责任时原则上不能同时给予行政处罚，但在移送前已做出行政处罚决定的除外。因此，在本案中，广西自然资源厅依法对甲公司越界开采违法行为立案调查做出行政处罚后，将案件移送至公安机关，符合相关程序规定。

四、矿山储量年报监管存漏洞，监管部门应承担哪些相关责任？

本案中，甲公司根据矿山监管要求分别提供了2016−2018 年自行编写的矿山储量年报，但年报中未如实陈述2015 年、2018 年越界采矿被查处情况，由甲公司所在的市级自然资源（原国土资源）主管部门审核通过的年度储量年报意见中也未指出存在的问题。《矿产资源开采登记管理办法》（1998 年2 月12 日 国务院令第241 号）第十四条、第十八条及原国土资源部《矿山储量动态要求》（国土资发〔2008〕163 号）第九条规定，矿山企业必须按规定提交矿山储量年报，并经自然资源主管部门审核。

经调查组核实，市、县两级自然资源主管部门未严格按照有关规定对储量年报进行审核，指出矿山企业存在的违法行为，履职不到位，属于失职渎职行为。依照《中华人民共和国矿产资源法》第四十七条、《中国共产党纪律处分条例》第二十九条，以及《行政机关公务员处分条例》等规定，相关的监管人员应承担相应的法律责任或政纪责任。

警 示：

本案中，甲公司于案发后删除了电脑存储的矿山井下巷道掘进资料以及相关台账等，数据无法恢复；受矿山井下持续高温、有毒有害气体浓度大、地质条件极不稳定等因素影响，办案人员无法进入越界采矿区域进行实地勘察、测量、现场指认，调查取证难度较大。调查组通过多方协调、汇总资料、综合研判、梳理分析，结合询问当事人，还原了案发经过，为案件查处提供了科学准确的依据。

一、加强与公安机关协同配合，找准案件突破口

根据《广西壮族自治区人民政府办公厅关于建立国土资源执法监管共同责任制度的通知》（桂政办发〔2012〕24 号）有关精神，调查组主动联系公安机关，争取公安机关对案件调查的支持。调查组先后查阅了公安机关就此次矿难事故依法对甲公司法定代表人陈某某等14 名涉案当事人的讯问笔录，发现相关涉案当事人在笔录中都承认了擅自组织人员越界进入他人矿山采矿的事实。同时，调查组根据公安机关提供的在矿山现场扣押的甲公司部分日提升量记录单，统计出甲公司日提升量记录单的作业面数量及采出原矿石量斗数（以斗为单位记录），初步认定甲公司存在越界违法采矿事实。

二、比对井下采矿巷道勘测平面图，确定违法采矿作业面

矿难发生后，当地政府第一时间组织有资质的勘测公司随事故救援组对井下采矿巷道及事故发生现场进行勘测，并出具了巷道分布图。调查组将此图与2015 年、2018 年甲公司越界采矿处罚现场测量图比对，发现甲公司擅自掘进另外一条南运输巷道穿越空白区进入他人矿区采矿。甲公司法定代表人陈某某、副总经理兼技术负责人张某某，井下采矿安全员、井下带班组长、运输队长等均承认了经南运输巷道进入他人矿山进行采矿的事实，并在勘测图上标注出越界采矿位置及作业面数量，证实了越界开采事实。

三、抽丝剥茧层层突破，锁定越界采出矿石量

案件调查取得重大突破后，案件调查组特别注重对每一个当事人询问笔录制作。首先，从井下采矿人员入手，逐个突破，确定其采矿作业面、采矿时间、数量及相邻人员采矿情况等；其次，询问井口出矿负责登记人员，查证井下采矿各班组工作面及采矿数量；最后，重点对甲公司法定代表人陈某某、副总经理兼技术负责人张某某进行询问。陈某某在现场勘测笔录签字，承认越界采矿作业面数量及开采铅、锌、锑、锡矿具体矿石量。

四、依托矿产资源破坏价值鉴定，固定越界采矿违法事实

矿山井下采矿巷道中存在有毒有害气体，且巷道坍塌封堵，因此越界采矿现场无法进行勘测、指认。广西自然资源厅委托有资质的勘测机构对公安机关扣押的甲公司采矿登记及销售台账进行破坏价值鉴定。

经专业技术分析计算，确定甲公司越界采出矿石量39 228 斗，根据技术人员现场对采矿运输矿车装矿量加权平均测算（按每斗1.2 吨），折合采出矿石量为47 073.6 吨。调查组结合当地市场监管部门出具当地原矿石市场销售价格，确定甲公司非法采矿造成矿产资源破坏价值为2 000 多万元。

鉴定报告最后通过了自治区级自然资源非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定委员会的审查。经当地人民法院一审判决，甲公司犯非法采矿罪，判处罚金人民币850 万元，没收违法所得2 574 万元；相关发证机关依法吊销其矿证照，矿山依法予以关闭。甲公司法定代表人陈某某涉嫌重大责任事故罪、非法采矿罪，一审判决刑期8 年，并处罚金人民币50 万元。甲公司副总经理兼技术负责人张某某等其余6 人被移送司法机关追究刑事责任和经济处罚。