城市土地二次利用的发展对策研究——基于深圳市城市更新的调查

一、引言

中国城市化不断发展导致城市增量土地供应和土地出让面积不断减少，出现了早期开发居住项目、废弃老旧工业园区以及城中村与城市现代化发展间的矛盾，这种矛盾既表现在土地景观和功能上，也表现在土地利用效率上。由于存在土地供应困境，越来越多的城市开始考虑高效率、制度化地展开土地二次利用，以缓解城市土地供应紧张，推动城市面貌更新。但是，土地二次利用过程涉及政府、计划利用主体、原产权主体等诸多利益主体，过程较为复杂，如果不能有效协调各方利益关系，就会对城市土地二次利用造成阻力，影响城市更新进程。本文在深圳市城市更新模式进行调查研究的基础上，分析深圳模式的特点，总结相关经验，提出促进城市土地二次利用的有效建议。

二、我国城市土地二次利用的基本制度及发展困境

土地二次利用以城市已出让的土地使用权为核心，一般通过土地收储、土地整备而后招拍挂进入市场，产生市场主体和原产权主体，或者市场主体与地方政府间的土地交易。城市土地二次利用的目的在于对原有土地进行合理规划和重新布局，提高土地的利用率和优化土地资源配置，实现土地空间布局优化、土地利用效率提升、城市产业升级和城市功能转型。土地二次利用过程中最为关键的土地获取环节，一般包括国家征地和非国家征地两种方式。国家征地在拆迁和补偿政策上比较明确，例如2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，在给予原产权主体公平补偿的情况下，政府基于公共利益需要作为土地征收主体。对于非国家征地，除《土地管理法》的基础性规定外，2007年实行、2018年修订的《土地储备管理办法》最为详尽，以该办法为基础构成了通行的土地储备制度——即由政府成立的具有事业单位性质的土地储备机构，对需要重新利用的国有土地实行征购、储备再供地的流程。通过征用、收购、置换、到期回收、土地整理等多种方式，政府先于开发商从分散的土地所有者或使用者手中购买土地，并由委托机构组织进行土地整治与开发，完成房屋拆迁、土地平整后再根据城市土地年度计划通过招、拍、挂的形式逐渐将土地投入市场。

土地二次利用的非国家征地涉及政府、计划利用主体、原产权主体三方主体，一直是一个矛盾频发的过程。土地利用周期过长、成本过高，开发区域天然存在“挑肥拣瘦”，互动过程非制度化、非公开化，缺乏公平和权力寻租等问题频发，甚至出现大范围的社会冲突和社会风险，其原因在于，非国家征地需要计划开发土地的主体、原产权主体和政府分别达成合约，各方角色、权力、权利配置不同，主体之间的关系比较复杂；同时，涉及协商制度、土地收储制度、土地用途管制、土地所有权转让等多项制度，协调难度较大。因此，在一般性土地收储制度下，为平衡多方主体的利益需求和化解互动过程产生的矛盾，各地区都对土地二次利用和城市更新的方式进行了调整。杭州市所有需要盘活的土地均需要纳入土地储备体系，经由土地市场开发后向市场提供；上海市设立了市、区互不隶属的两级土地收储机构，两级收储主体具有政企合一的性质，增强了土地收储的市场化程度、竞争性和非强制性；深圳市规定既可以由政府委托组织进行土地收储，也可以由土地使用权人向国土部门申请土地收购，制度设计上更加灵活。

三、深圳市城市更新的政策框架和特征分析

深圳市土地二次利用和城市更新的开发建设居于全国前列，深圳市城市更新项目以城中村、旧工业区和旧住宅区改造为主，也包含旧屋村、旧商业区和旧基础设施改造。经城市更新项目后，其土地利用效率近年来显著提高。2014—2016年，深圳市纳入城市更新的土地面积分别为211、264和239公顷；2017年，城市更新项目共覆盖20.1平方公里的土地，位居全国首位。土地更新提高了土地容积率，2017年更新后释放的土地计容积率建筑总面积103.5平方千米，平均容积率为5，大幅度高于更新之前的容积率。城市更新既为工业发展和市民生活释放了大量土地，也增加了保障性住房、公共用地和公共配套设施用地的供给，供地结构分布较为合理。2009—2017年，深圳市城市更新的住宅面积为50.3平方千米，其中保障性住房3.6平方千米；商业类用房面积34.8平方千米，工业用房面积17.7平方千米，公共配套设施面积2.2平方千米，其他建筑如配套产业用房、配套小型商业、配套单身公寓等3.4平方千米。截至2017年，住宅类建筑所占比例最大，占50%左右，其次为商业类用房，占35%左右，工业用房较为波动，但已经接近商业类用房，所占比例接近25%，土地利用效率明显提升，符合城市更新的经济社会目标。

深圳市逐步建立了多层次、精细化的土地二次利用地方政策供给。2009年出台的《深圳城市更新办法》和2012年出台的《深圳市城市更新办法实施细则》确定了城市更新的核心政策，这两项文件提出积极推进城中村和旧工业区（含旧仓储区）改造、旧商业区改造、稳步推进旧住宅区改造的基本思路，核心是进行土地的二次利用。其后陆续出台《深圳市城市更新单元规划制订计划申报指引》《城市更新单元规划审批规则》《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》等操作性规程，涵盖计划申报指引、规划审批规则、规划编制技术规定、用地审批规则等全流程针对具体工作中的问题，《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》则对城市更新的清退用地处置、地价测算等进行了规定（见表1）。

表1 深圳市城市更新的政策体系

续 表

同时，深圳市建立了核心的城市更新单元规划制度和年度计划管理制度。相关制度明确原权利人可作为更新改造实施主体，改造项目无需由发展商实施，同时鼓励权利人自行改造；政府可以根据需要进行土地使用权收购，也可由土地使用权人向规划国土主管部门申请土地使用权收购；更新项目可覆盖全市范围各类更新改造类型，分为功能改变类、拆除重建类和综合整治类三类改造方式，确定改造类型的依据为法定图则。以拆除重建类项目为例，第一阶段，由占建筑物总面积2/3以上且占总数量2/3以上的权利主体同意改造（2017年后修订为100%的权利主体同意）即可开始立项，政府、开发商或其他主体均可以进行前期民意整合，要求民意自愿表达。由开发主体提供单元规划草案与拆迁补偿方案，并进一步拿到100%的权利主体签订的拆迁协议，即可正式纳入城市更新计划。第二阶段进入更新专项计划阶段，计划利用主体按照法定图则提供土地利用规划，后续的审批、确权、登记工作则由政府主导完成。在该阶段，土地利用规划主要由政府和计划利用主体进行磨合，并且，从城市更新的土地释放到二次利用的整个过程，政府需要对更新单元、更新主体、更新后土地利用、更新补偿、更新进度的情况进行公示，使原产权所有者和社会了解项目后续如何开发。第三阶段即地块更新工程实施阶段，由政府核发建筑工程许可、施工许可、开工许可，拆迁工程工作开始起36个月完成建设。这三个阶段均涉及三方利益主体的互动，但是因不同阶段参与主体的角色和行为有所差异，每个阶段的互动方式及特征有所不同。

深圳城市更新模式的特征表现在，首先，更新单元的选择由市场驱动，土地规划部门主要工作集中于在城市规划的基础上对城市更新的方向、目标、总体规模的设定，在甄选条件公布后仅承担审核工作。更新单元和具体地块由单一的原产权所有人或者多产权所有人的单一代理人进行申报，更新计划由申报主体在符合规定的情况下提供。只要达到规定的申报条件，就可由市场主体或原产权人进行申报，因而在实际情况中，许多小于3000平米的小型地块也能够进行更新。

其次，无论是拆除重建、综合整治还是功能改变类的项目，均不必须进行土地收储，而是可以选择协议出让方式运作，这大大降低了制度成本。传统的土地二次利用一般由土地储备机构进行征收、收购，进入储备，再进行招拍挂，而深圳市的城市更新在流程上将两阶段合二为一，直接由原产权所有者与市场主体协议出让。实际上，国有土地在商业化征收中采取土地收储与出让合一制度的城市并不在少数，例如广州市规定对于工业和城中村项目可以直接协议出让，对于居住经营性用地则一定要收储，招拍挂带来的出让金由政府参与分成，但对城中村、工业区、住宅等各种类型的土地全部采用协议出让方式，深圳市属于首例。

最后，政府明确角色定位，在更新项目规划和专项规划环节发挥监管作用。市场逐利性的弊端在于易导致土地性质和用途改变、企业与政府合谋、寻租、土地财政、对弱势群体权益的挤压等问题。深圳市通过公开遴选标准，由各区政府确定城市更新的申报主体；城市更新单元计划和专项规划由各区城市更新局审批，专项规划原则上需遵循法定图则，用地性质改变极为困难。对于土地二次利用中合法用地问题，更新文件在年限、地价政策、历史用地处置、工业区综合整治和小地块城市更新等方面有明确规定，而在未来土地功能区分、建筑特色、区块面积、建筑类型比例、容积率等方面，从专项规划环节，政府就与申报主体进行反复磨合，充分发挥监管引导作用。这些做法有利于增加对市场和原产权主体的激励，减少政府负担，降低三方主体社会地位不平等和减少社会风险。

四、推进城市土地二次利用发展的对策建议

深圳城市更新模式对于城市土地二次利用有很好的借鉴意义，在对深圳模式深入分析的基础上，本文提出以下推进城市土地二次利用发展的对策建议。

首先，在城市土地二次利用中应明确政府定位。对于政府而言，将其角色定位于审批者，有利于逐步消解通过控制土地垄断城市发展主导权的城市发展模式。许多城市过去通过“以地谋发展”的模式控制城市化和工业化的主导权，但是这种土地征占模式越来越面临政府摊子过大、产业发展动力不足、土地融资泡沫化等种种问题，政府也越来越发现将城市发展的主导权重新通过土地交还给市场的重要性。

其次，鼓励充分的市场化运作模式。市场化运作为打破土地财政、缓解基础设施建设投资不足等问题提供了新的思路，政府将目光放到共享二次土地利用成果和长期收益上，基础设施建设投资由市场主体和政府共同拉动，有效减轻了地方政府对土地出让金一次性收益的过度依赖。对于原产权主体来说，积极不干预政府的角色设置以及充分的市场竞争，由市场机制促成其与开发主体合约建立，减少政府对于土地二次利用的强影响，这些方式能够增加原产权主体的谈判能力，满足其复杂利益需求，扩大和保障土地弱势群体的利益，从而能够减轻矛盾和冲突，减少社会风险。

第三，城市发展的土地二次利用应建立完整的政策制度体系，通过有效的制度供给满足政府、计划利用主体和原产权主体的三方利益诉求，能够保护弱势群体利益，促使三方建立平等互动关系。在政策制度的构建中，应致力于将土地回收、释放和二次利用等互动环节的主动权交给市场和原产权人，从土地二次开发意愿建立、开发合约达成、开发规划拟定到开发施工等各个阶段，保障原产权主体利益，这能够充分激发市场各主体活力，提高政府治理效率，减少政府、开发商和产权人三者之间的冲突，最终实现城市土地二次利用的根本目标和主要逻辑。