贫困治理中的干部下乡

关键词 贫困治理 第一书记 民情体验 政治效应 治理功能

〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2021）03-0120-09

一、问题与进路

贫困治理是国家治理的重要构成。2020年，我国顺利完成了新时期的脱贫攻坚工作。本轮精准扶贫工作中，有数以百万计的干部下沉到乡村参与扶贫。下乡干部中，参与扶贫时间最长、工作最为辛苦的是扶贫“第一书记”。扶贫第一书记与早先地方党委及目前社会团体的第一书记有所区别，前者最初出现在1986年国家选派党政机关干部下乡扶贫的治理实践之中，2015年正式形成“第一书记”扶贫制度，扶贫第一书记主要担负扶贫的第一责任和农村党建的第一使命。参见曾俊霞：《“第一书记扶贫”的制度优势与影响因素分析》，《中国延安干部学院学报》2019年第3期。扶贫“第一书记”不仅是村级党组织的第一责任人，全面负责扶贫和村级党建工作，而且也是驻村扶贫工作队的队长，其在扶贫工作中发挥了重要的积极作用。从扶贫“第一书记”制度运作的经验切入，总结贫困治理中的相关经验，对于提升国家治理能力，促进国家治理体系现代化，无疑具有重要意义。

围绕扶贫“第一书记”制度的实际运作，学界进行了不少卓有成效的讨论。主流研究认为，扶贫“第一书记”制度的运作，有助于改善乡村基础设施，实现扶贫资源与贫困人口的精准对接，这适度改善了乡村治理水平，王维、向德平：《从“嵌入”到“融入”：精准扶贫驻村帮扶工作机制研究》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2020年第1期。也存在贫困治理层面的投机性和短期性等问题。许汉泽、李小云：《精准扶贫背景下驻村机制的实践困境及其后果——以豫中J县驻村“第一书记”扶贫为例》，《江西财经大学学报》2017年第3期;谢小芹：《“双轨治理”：“第一书记”扶贫制度的一种分析框架——基于广西圆村的田野调查》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2017年第3期。既有研究主要关注“第一书记”在扶贫一线中的工作经验，将该项制度实践化约为乡村层面的贫困治理过程，发现扶贫“第一书记”能够真正融入乡村社会的并不多，尚未达到制度设置的预期目标。不少研究看到了扶贫“第一书记”制度的局限，但相关理论分析并不深入，“第一书记”制度中对干部的选派有专门的规定，对派出干部的考核和召回也有相应的制度安排。遗憾的是，既有研究只有极少数定量研究涉及下乡扶贫干部的年龄、学历等个体因素上的分析，王亚华、舒全峰：《第一书记扶贫与农村领导力供给》，《国家行政学院学报》2017年第1期。对“第一书记”的选派过程缺乏基本介绍，更谈不上在复杂的县域“条块”关系中讨论扶贫干部的选派、考核、召回机制。这些不足，在某种程度上遮蔽了理论创新的可能。

如果放宽研究的视域，对扶贫“第一书记”制度运作的分析，需要从干部下乡的国家治理传统中获得启发。干部下乡的传统，可以追溯到土改运动时期，当时干部下乡后以工作队、工作组的方式，代表国家权力开展治理活动。这种国家权力的非常规运作机制，直接改变了基层治理场域的权力格局，对于强化国家对乡村社会的组织和动员，具有重要的政治意义。李里峰：《工作队：一种国家权力的非常规运作机制——以华北土改运动为中心的历史考察》，《江苏社会科学》2010年第3期。新时期贫困治理中的干部下乡显然与早期的干部下乡有所不同。现在的扶贫干部并不代表国家的绝对权力，也无法改变基层治理中的权力格局。国家在制度上将扶贫“第一书记”设定为乡村治理中的政治领导者，却不可能突破基层民主治理模式，印子：《村组治理：功能定位、运作机理与优化路径》，《华南农业大学学报》（社会科学版）2020年第2期。去否定行政村中党支部书记的政治地位。这种乡村政治权力二元结构的设置充分说明，作为一种国家权力的实体符号，干部下乡在保持了国家治理传统外衣的同时，还被赋予了新的治理意涵。新时期国家在乡村社会中的治理实践，只可能强化常规化的国家权力运作方式，通过健全基层民主治理模式，以更加制度化的方式提升乡村治理水平。陈柏峰：《村务民主治理的类型与机制》，《学术月刊》2018年第8期。在常规化治理体系不断扩展、优化的趋势下，国家选派“第一书记”下乡扶贫，只是将其作为国家权力在乡村治理中的辅助性运作方式。

既然国家并不希望基层干部进入乡村社会后主导乡村治理，却又在扶贫工作中选派大量干部下乡，无疑是基于特定治理语境的政治考量。总体上，国家在扶贫工作中启动并大力推广“第一书记”制度，就是将扶贫工作从常规的科层式治理事务中区分出来，以政治化的方式推动贫困治理，同时也意图以高度政治化的方式培养干部，并在此过程中调整国家与农民的关系。顺延这个思路，在研究进路上，本文将提供“第一书记”的任职经历，展现从干部的选派、实地工作经历到召回等制度運作环节。在透视扶贫干部所累积的民情体验的基础上，检视县域“条块”关系对于扶贫“第一书记”制度运作的深刻影响，考察国家推动干部下乡所产生的政治效应和潜在的治理功能。

为了便于研究的展开，本文通过豫南国家级贫困县G县的扶贫经验，展开相关讨论，调研时间为2019年7月，调研涉及县乡村三个层面，包括3个乡镇及其辖区内的9个行政村，其中重点调研了B村、X村、M村三个行政村。访谈对象（组织和个人）除了市县两级选派的“第一书记”，还包括临时设立在县委组织部内的“第一书记”选派工作办公室（以下简称“选派办”）、县扶贫工作督查组（县纪委牵头）、“第一书记”的派出单位、乡镇扶贫办、“村两委”委员、贫困户和普通农户。

二、扶贫干部的遴选和派驻

贫困治理中的干部下乡，首要的是对扶贫干部的选派，选派工作分为遴选和派驻两个方面。根据中央政策精神，“第一书记”主要被选派到贫困村和基层组织软弱、涣散村，其中最主要的是被选派到贫困村。在豫南G县，县脱贫攻坚指挥部成立了选派办。选派工作由县委组织部负责牵头，选派办临时设立在县委组织部，专门负责全县“第一书记”的选派工作。在扶贫干部的遴选上，选派办需要和县域范围内的各个党政机关、事业单位进行对接，由各个单位派出优秀的基层干部。在扶贫干部的派驻上，主要由选派办负责将遴选出来的扶贫干部，在全县范围内综合统筹后派往各个行政村。

1.县党政群口中扶贫干部的遴选

在G县的精准扶贫工作中，正式的干部选派从2015年开始，目前已经选派两批，共计161位“第一书记”。G县范围内的扶贫“第一书记”，除了县级选派的“第一书记”，还包括4名省级选派的“第一书记”和15名市级选派的“第一书记”。这些“第一书记”的选派单位几乎涵盖所有党政机关，G县110个县直单位中，共有98个单位成为“第一书记”的选派单位。就本文调研所涉及的行政村而言，分别是市中石化、县水利局、县民政局、县供销社、县财政局、县扶贫办、县农业农村局、县中学等国企、行政机关和事业单位。

不同选派单位的实力对扶贫干部的遴选具有直接影响。按照上级要求，县直部门需要选派干部下乡扶贫。所谓的干部下乡，其实最重要的是干部能够携带选派单位的扶贫资源进入乡村。同时，对于扶贫干部而言，自己能够从派出单位携带的扶贫资源，又往往决定了自己作为“第一书记”的工作绩效。按照这个逻辑，县直部门所能够提供的扶贫资源的多寡，事实上决定了“第一书记”下乡开展扶贫后的工作绩效。这意味着，“部门出身”对扶贫干部的遴选产生了很大影响。那些身处重要单位的干部，可以借助自己所在单位的支持，在扶贫中获得优秀成绩，因而下乡的动力普遍较大;而那些身处一般单位的干部，很难依托单位支持获得成绩，故而下乡的动力不足。

按照单位所能够投入的扶贫资源的强弱来划分，县财政局、县中学属于扶贫大户，县中学成为扶贫工作的重点单位，得益于县中学自己财政经费的相对充足，并且具有资金开支上的自主性，这使得县中学选派的“第一书记”受到乡村两级治理主体的欢迎。其他部门则是扶贫小户。即便是农业农村局这种项目资源较多的行政机关，也无法在扶贫上投入更多资源，主要原因是项目资源已经被严格管控起来，农业农村局的领导只能通过小额的惠农资金来支持“第一书记”，其他具有项目资源分配权力的行政部门也大体如此。如此，县财政局、县中学在遴选干部时，派出的都是很有政治前途的干部，他们在下乡之前，已经对自己未来的晋升，形成了较高的政治预期。而对于县供销社这样的弱势部门，其所派出的扶贫干部大多是为了完成上级交代的政治任务。

可见，在扶贫“第一书记”的遴选过程中，县直部门在扶贫资源上的多寡，直接决定了“第一书记”本身工作的积极性。县直部门的扶贫资源越多，意味着“第一书记”取得工作成绩的可能性越大，越有可能在考核中获得优异成绩;而县直部门的扶贫资源越少，意味着“第一书记”取得工作成绩的可能性越小，更容易在考核中获得靠后的排名。

2.选派办综合考量中扶贫干部的派驻

在扶贫“第一书记”的派驻中，选派办占据主导性地位。由于“第一书记”从各个党政群口部门产生，而且派出单位的实力往往决定了“第一书记”的扶贫能力。为了平衡好选派单位对应贫困村时存在的差距，选派办会将诸如财政局这样的单位产生的“第一书记”，选派到治理基础最为薄弱的贫困村，而像供销社、科技局、妇联等资源较少的“弱势部门”中产生的“第一书记”，会被选派到一般贫困村。就调查情况来看，乡镇层面很难向选派办提出更多的需求，其角色往往是被动的。

不过，对于乡镇而言，既然贫困村是考核的重点，而贫困村的申报主要由乡镇来决定，乡镇便充分利用了县乡之间的信息不对称，将更多治理基础较好、经济条件尚可的行政村，上报为贫困村。这样，即便县里对贫困村不够重视，无法提供更多的扶贫资源，乡镇也能够在脱贫工作中保持一定的优势，不至于排名末尾。从这个角度来说，乡镇层面对于上面派下来的“第一书记”并没有实质性的需求。“第一书记”一旦被选派下来，需要接受乡镇在扶贫工作上的统一安排和业务管理，这其中最重要的是需要确保“第一书记”能够更好地融入乡镇扶贫工作的整体安排之中，尤其是确保“第一书记”所在的行政村能够维持基本的稳定，不在治理上出乱子。

“第一书记”是扶贫工作的一线干部，需要长期在村里工作，工作水平体现了选派单位的政治形象，也关系到作为“属地管理”责任主体乡镇党委政府的扶贫绩效。为了保证扶贫的顺利开展，选派办需要结合“第一书记”的工作表现进行及时的调整。在“第一书记”的选派中，选派办主要发挥宏观管理的功能。如果出现了工作不力的“第一书记”，选派办需要针对具体情况，及时对“第一书记”进行更换。

可以发现，在扶贫干部的选派过程中，基层干部在被选派为“第一书记”之前，便已经能够根据自己单位的支持力度，判断自己未来的工作绩效，进而预测自己未来的进步空间。这意味着，“第一书记”最终被选派到哪个地方去参与扶贫，对选派单位和“第一书记”本人并无决定性影响。选派办对“第一书记”的管理更加侧重于宏观协调，其所考虑的行政村之间的贫弱差距，已经被乡镇的扶贫趋利行为所磨平。在这个意义上，扶贫“第一书记”的选派工作，最为重要的也许并不在于为贫困村提供了多么重要的干部，而是有助于将长期身处科层体制中的干部，带回社会中去体验民情。

三、扶贫“第一书记”的民情体验

对于扶贫干部下乡后的处境，主流研究侧重于从工作困境的角度看待干部驻村扶贫的乡土情境，基本上都做出了“第一书记”制度运作效果不佳的整体判断。与之不同，本文将从“第一书记”的主位视角出发，考察贫困治理中下乡干部所遭遇的乡土情境，并引申出一个被忽视了的分析性概念——民情体验，作为讨论扶贫“第一书记”制度运作的政治效应和治理功能的基础。

1.驻村扶贫的乡土情境

“第一书记”下乡后的乡土情境，体现在以下三个方面：第一，“第一书记”携带的扶贫资源在配置上遵循政治安全的逻辑。“第一书记”的管理体制中选派办是直接管理主体、选派单位是跟踪管理主体，而乡镇党委政府是日常管理主体。尽管“第一书记”携带了派出单位所提供的扶贫资源，“第一书记”携带的扶贫资源由办公经费和扶贫资金两方面构成。按照扶贫政策，地方财政应统一为市派的“第一书记”配套10万元办公经费，为县派的“第一书记”配套3万元工作经费，派出单位也可结合单位实际情况酌情配套，扶贫资金则由派出单位全面负责。就调研情况来看，市派“第一书记”的办公经费都能到位，而县派“第一书记”的办公经费完全由派出单位负担，县级财政不另外拨款。但关于扶贫资源该如何使用，并没有相关的制度规定。在乡镇扶贫办看来，扶贫资源最好转化为可供乡镇统一配置的项目资源。如此，不僅扶贫绩效容易凸显出来，而且能够确保扶贫资金在使用上的安全。在“第一书记”看来，自己“下去了总是要回来的”，“取得成绩是一回事，千万不要犯错误”。不仅如此，派出单位对“第一书记”的要求是干部“带钱下去而不用钱”，目的就是保证派出去的干部是安全而干净的，既能保护干部，也有利于维护选派单位的政治形象。这种安全政治的逻辑，使得“第一书记”仅仅成为扶贫资源的携带者。

第二，“第一书记”的体制性权力服从于内生性村级权力结构。“第一书记”被制度赋予的体制性权力，需要得到村级组织的支持。下乡后，为了确保工作的顺利展开，“第一书记”需要得到村党支部书记的支持。“第一书记”意识到，只有首先处理好和村支书的关系，才能开展好扶贫工作。否则，贫困户的精准识别、建档立卡、入户随访等工作都很难展开。这决定了“第一书记”需要服从内生性村级权力结构。为此，“第一书记”对于村庄事务，包括扶贫方面的事务，都主要听从村支书的安排，并且把自己带下来的办公经费交给村支书统筹使用，以便于在扶贫工作中得到村组织的帮助。

第三，“第一书记”的扶贫实践嵌入血缘、地缘关系构成的乡土社会。“第一书记”的身份是国家干部，是外来的陌生人。对于“第一书记”而言，不熟悉老百姓就不知道谁是真正的贫困户，不了解每个人每个家庭，也无法亲近贫困户。从这个意义上讲，接触群众是“第一书记”所遭遇的最大挑战。最让“第一书记”不适应的是村民的态度，不少贫困户熟悉了扶贫政策后，开始向“第一书记”提出无理要求，如果得不到预期的要求，甚至还会趁着上级检查时故意刁难“第一书记”。为此，“第一书记”在和农民打交道的时候，要非常注意自己的言行，要时刻注意农民尤其是贫困户对自己的态度，仔细思考乡土社会中细致且微妙的社会关系，将自己的扶贫实践嵌入到乡土社会之中。

可见，“第一书记”制度的运作不可能脱离基层的治理环境，安全政治的逻辑、复杂的乡村权力关系和乡村社会关系，使得“第一书记”的扶贫实践处于一个乡土化的治理情境中。这些所谓的乡土情境，一方面生产出“第一书记”在驻村扶贫过程中的乡土困境，但是另一方面，也往往是被忽视的，又促使基层干部深入了解乡村社会中的治理问题。

2.深入乡土后的民情体验

很多“第一书记”在深入乡村后，除了完成乡镇扶贫办安排的阶段性扶贫任务，最切身的体会便是农村的复杂性。这种农村的复杂性很大程度上转化为“第一书记”驻村扶贫期间对于民情的体验。这种民情体验，可以认为是“第一书记”对基层情况的总体感知，包括托克维尔所讲的民众的心理习惯、社会观念、社会认知和生活习惯所遵循的思想观念等。[法]托克维尔：《论美国的民主》，董国良译，商务印书馆，1989年，第365页。就国家治理传统而言，基层干部对基层情况的足够了解，具有重要的治理层面的战略意义，否则来自中央的政策就无法在县域层面实现有机的转化，体制与民情之间就很有可能出现不协调。肖瑛：《从“国家与社会”到“制度与生活”：中国社会变迁研究的视角转换》，《中国社会科学》2014年第9期。从这个角度讲，“第一书记”在乡村社会中的工作体验，极大地触发了他们对“三农”问题、群众工作方法和国家政策等民情方面的思考，弥补了科层式工作思维方式所带来的局限和不足。

第一，通过熟悉群众掌握“三农”情况。在扶贫过程中，“第一书记”最基础的工作就是接触农民，与农民打交道是形成民情体验的第一步。对于“第一书记”来说，农村工作与机关办公室的工作场域存在不同，办公室的工作是一种权力空间相对封闭的空间，而农村工作的界面高度开放，群众的思想工作是农村工作的核心。在村里，开展工作要主动到老百姓的家里、村道上、田间地头。“第一书记”在和群众相互熟悉了之后，便逐步形成了信任关系。通过长时间的与农民接触，“第一书记”能够感受到来自村庄层面的信任。如此，村庄的历史以及由此而给基层治理带来的复杂性，能够直观地呈现在“第一书记”面前。

第二，通过深入群众学习群众工作方法。有了村民的信任感，“第一书记”能够深入群众，在和不同农民的互动中，熟悉农民的生活生产。最为重要的是，“第一书记”能够和村干部一起，在扶贫工作中学会分析农民的想法，明确乡村社会的心理结构，在协助村干部工作的过程中，学会组织群众、动员群众，习得对群众的分类治理的方法，从工作心态上走出科层制的束缚，熟悉独特的群众工作方法。如此，“第一书记”在村里工作的时间越长，身上的官僚气就越少，越来越学会从群众的角度考虑问题、开展工作。

第三，在扶贫工作中反思涉农政策。除了了解村里的复杂情况，农村社会也让“第一书记”开始自下而上地思考很多涉农政策。为了解决贫困问题，有的“第一书记”开始想在村里搞集体经济，然而，村集体资金用于农业投资面临不少现实层面的困难。为推动精准扶贫，G县为每个贫困县提供了100万的村集体经济发展资金，规定按照每年8%的速度产生收益。在政策执行过程中，村集体经济组织认为将资金用于投资，很难控制风险。为了确保本金的绝对安全，全县的这项资金，全都存入县资产投资公司的账户中，县资产投资公司每年按照8%给村集体分配收益。如，“第一书记”自掏腰包，花了10万元流转土地种植中药。本来以为种植很简单，最后却因为种植不好，产量很成问题，最后自己全都亏了进去。可以说，“第一书记”身体力行地接触农业，能够最好地让基层干部在地化地认识到政策实施的具体机制和社会风险。

以上分析可以看到，既有研究对“第一书记”扶贫制度的研究，局限于干部参与扶贫的具体效果，反而对“第一书记”在乡村社会中的工作体验，并未给予足够的学术关切，这实际上是只见制度不见人，最终却妨碍了对制度本身的理解。尽管国家出台的“第一书记”制度本身就对贯彻群众路线、改进工作作风等方面提出了要求，但几乎所有学者都没有从这个方面去分析扶贫“第一书记”制度。从豫南G县调研的情况看，扶贫“第一书记”正是在扶贫的过程中，熟悉了“三农”问题，接触了群众，熟悉了群众，反思了“三农”政策;而这些，都有可能在国家治理现代化的语境中，释放出新的政治效應。

四、扶贫干部下乡的政治效应

扶贫“第一书记”是国家扶贫战略的重要制度构成，其政治效应主要包括政治认同、政治想象、国家政权合法性等方面。就此而言，对扶贫干部下乡政治效应的分析，本身也是对扶贫“第一书记”的民情体验的政治意义的归纳。

1.扶贫干部下乡的政治效应

对于干部下乡政治效应的理解，需要放置于基层社会治理变迁的历程之中。农业税费取消之后，基层干部缺乏和农民开展制度化互动的机制，国家不需要农民缴纳农业剩余，反而通过各种政策渠道向乡村社会输入资源。在农民眼里国家逐渐地变成了具体的惠农政策、一卡通和水利设施，这个治理过程缺乏政治动员和协商民主，逐渐消解了国家形象。进一步，扶贫工作以项目扶贫为主，扶贫资源纷纷转化为乡村社会中的基础设施和困难群众手中的生活物质，国家权力依然悬浮在乡村社会的表面。即便是在精准扶贫期间，国家的扶贫政策本身并不能让群众充分感受到国家的情感关切。正是如此，扶贫干部下乡的政治效应体现在以下三个方面：

第一，强化了群众对国家的政治认同。干部是承载国家认同的象征性符号。王海峰：《干部国家——一种支撑和维系中国党建国家权力结构及其运行的制度》，复旦大学出版社，2012年，第421页。贫困治理中的干部下乡，不仅携带了扶贫的资源，通过携带资源下乡的方式缓解了乡村社会的贫困状况，更是以身体力行的方式，成为国家投射在乡村社会中可以具体触摸和感知的权力影像。在“第一书记”参与扶贫的过程中，扶贫干部长时间地驻村，与贫困户保持了密切的联系，不仅帮助他们建立贫困档案，而且善于为贫困户提供扶贫政策实施上的各种便利。正是“第一书记”对贫困户保持高强度的关心和帮扶，让贫困户深切地感受到在社会分化的过程中，党和政府并没有忘记处在社会边缘位置的群体，这使得贫困户形成了对国家的高度认同，巩固了国家政权在农村社会中的群众基础。此外，扶贫干部在农村中不仅参与扶贫，而且还力所能及地帮助普通群众，为他们提供政策上的解释，甚至会利用自己的工作便利，为他们提供生产生活上的帮助，这些也使得更多群众能够感受到国家权力的在场，也促进了更为广泛的群众对国家的政治认同。

第二，形塑了群众对国家的政治期待。扶贫干部下乡过程中对贫困户的关心和帮助，其实和大量扶贫公共资源捆绑在一起。扶贫“第一书记”对贫困户的帮助，不仅是身体在场式的关心，而且还包含了基层干部在扶贫政策实施中的协助作用。具体而言，这些公共资源实现了从教育、医疗、养老、就业、社会救助等方面的全覆盖，这使得公共资源通过扶贫干部的具体帮助，实现了一次集中式的点对点的精准投放。从政策实施上，这无疑是通过干部下乡的方式，弥补了国家在再分配制度上认证能力的不足。正是通过扶贫干部参与其中，进一步确保了扶贫资源能够和贫困农户更为准确地对接起来，不断刺激着贫困户的政治神经，使贫困农户认识到国家政策对于生活困难群众的深刻关切，有效激活了贫困农户对国家的政治期待。与此同时，普通农户也能够在乡村社会中看到国家在扶贫工作上所花费的公共资源，这对于随时有可能因为疾病等原因而成为贫困农户的农民而言，无疑也提高了他们对国家的政治期待。

第三，延续和再生产了国家政权的合法性。在现代国家建设过程中，国家对社会边缘群体的帮助，体现了国家的治理能力。对于国家政权而言，社会边缘地带是国家治理危机形成的重点地带。尤其是在社会分化不断加剧的过程中，贫困本身就是一种社会性的政治现象，是经济社会发展过程中，难免会出现的治理问题。在秉持全面建成小康社会的政治目标的前提下，国家在投入巨额公共资源治理贫困的同时，还选派干部下乡，这对于国家了解社会边缘群体的政治心理、社会行为特征，具有重要的政治意义。在此基础上，国家直接通过基层干部对贫困农户进行情感关爱，倾听他们的政治诉求，为他们解决各种生活问题，這不仅能够缓和社会冲突，而且最大限度地将治理危机有效化解在基层，减少了国家总体性层面的治理风险。在这个意义上，扶贫“第一书记”在高度政治化的运动式扶贫中，以身体治理的方式，延续和再生产了国家政权的合法性。

2.扶贫干部下乡政治效应的形成机制

当然，必须注意到，国家推动干部下乡，之所以能够产生较好的政治效应，很大程度上是因为扶贫工作是以运动式治理的方式展开的。组织问责和纪律问责是确保“第一书记”能够扎根乡土的政治推手。“第一书记”能够在村里扎下去，很重要的原因是市县两级的严厉督查。通过县委组织口选派下去的“第一书记”，县委组织部门会对第一书记的履职尽责情况进行抽查，抽查的主要内容是“第一书记”是否在村在岗。一旦发现“第一书记”不在村不在岗，就会对“第一书记”进行约谈。这种约谈主要是县委组织部部长代表扶贫工作领导小组对履职尽责不到位的“第一书记”进行问责，选派单位的主职领导也会被一同约谈。不过，组织口的约谈主要起到警示作用，不会对“第一书记”进行处罚，至多是对不合格的干部进行召回。

比县委组织部门约谈更为严厉的，是县纪委的问责。如果被县纪委的督查组发现“第一书记”不在村、不在岗或是工作不力，县纪委就会直接进行党纪处罚。督查组的督查形式主要是发布督查通报和督查令，其中督查通报是通过督查巡查小组定期收集问题，上报汇总后交给县领导（分管副县长、纪委书记、县委书记）审阅批示，然后在全县范围内发布。对于督查通报中被通报的扶贫责任单位，需要及时上报整改结果并向县领导汇报，督查组还会不定期根据督查通报中的问题进行“回头看”。督查令分为红色督查令、黄色督查令和白色督查令，督查令的发布主要由督查组根据督查通报中的重点问题，择要草拟督查令并直接向纪委书记汇报，经过县委书记阅签后发布。此外，市级督查组也不定期开展督查，发现问题后立即提出整改意见。

可以说，“第一书记”是顶着巨大的政治压力开展驻村扶贫。政治压力从头至尾都是推动“第一书记”扎根乡土的触发机制。这意味着只有施加政治压力，“第一书记”才能够真正确保身体在场，才能实现下乡干部与群众的紧密联系，扶贫“第一书记”制度运作的政治效应才得以形成和可持续。当然，从扶贫“第一书记”制度的运作特点看，选派下去的“第一书记”所参与的扶贫工作具有轮替性，这使得“第一书记”制度实践中，基层干部整体上保持着流动状态。那么，“第一书记”参与扶贫，就不仅在贫困治理中具有重要的政治效应，而且在县域治理能力的提升中具有不可忽视的治理功能。

五、扶贫“第一书记”制度的治理功能

在任职届满后，“第一书记”会被县选派办召回，经过考核后重新任用。在治理功能的讨论上，以下将扶贫“第一书记”制度放置在科层组织内部予以讨论，着重分析“第一书记”下乡扶贫过程中的民情体验，在县域范围内所蕴含的与常规的科层模式不同的治理功能。

1.扶贫“第一书记”召回后的流动轨迹

在“第一书记”制度的核心文件中，“第一书记”的扶贫表现成为考察任用干部的重要依据。从“第一书记”在结束任期后的去向来看，可以分为升迁后在乡镇留用、回原单位原职使用、回原单位后提拔使用三种类型。以下分别讨论上文分析的民情体验对于三种去向的干部所形成的影响。

第一，升迁后在乡镇留用的干部。“第一书记”在结束任期后，获得升迁的人数非常少。在县域治理场域中，官员获得升迁，主要是在行政级别上的提升。由于县级层面的最高行政级别是处级，绝大多数干部都会面临科级干部的“天花板”。陈家建、赵阳：《“科级天花板”：县域治理视角下的基层官员晋升问题》，《开放时代》2020年第5期。在县域官员的流动中，科级干部存在县乡之间的分流，一般获得升迁的科级干部，很难在县级层面的局委办中获得实职，而乡镇科级干部的位置相对充裕。优秀的“第一书记”获得行政上的提拔后，只能在乡镇层面进行留用。“第一书记”经历了锻炼后担任乡镇干部，无异于就地补缺。这样的乡镇干部，不仅熟悉县级政府的运作模式，而且对农村的情况也非常了解，能够很快融入乡镇的工作节奏之中。就地任职后，这些干部留在乡镇工作，处理“三农”工作不仅更加容易上手，而且能够站在乡村的角度考虑问题。

第二，回单位原职使用的干部。对于绝大多数“第一书记”而言，结束扶贫工作后会回到原来的单位工作。这些干部中，很多人要么在下乡扶贫之前就是相关科室的负责人，要么是科室的业务骨干。在县域范围来看，下来的“第一书记”之前都是各个局的股级干部或后备干部。全县某个方向的政策的制定过程中，很多都是出自股级干部之手，然后再通过局长办公会议的方式，上报给县政府办公室。这意味着，股级干部的治理能力可以影响到全县的治理水平。“第一书记”回到原单位后，会在股级干部的位子上进行横向调整，一般会从一般的股级位子调整为核心的股级位子。那么，“第一书记”的经历，对这些股级干部无疑是重要的历练，这对于制定县级政策具有很大的帮助。即便是对于那些以后备干部身份下去的干部，通过“第一书记”的任职经历，也增加了很多基层认识，有助于提高以后的工作水平。

第三，回原单位后提拔使用的干部。有些单位在选派“第一书记”时，派出的是本来就准备进行内部提拔的干部。这些干部的扶贫工作经验，成为他们获得政治晋升的重要资本。于是，在扶贫工作结束后，这些干部能够在原单位实现行政级别的提升。行政级别提升后，这些干部的职位往往关系到县级政策对上级政策的承接和转化。那么，基层干部在扶贫期间所累积的民情体验，便在政策转化中具有重要的治理意义。在纵向政策体系中，国家政策和省一级的政策都具有相当的抽象性，而县级政府却是国家政策的直接实施主体。在国家政策体系的架构下，县级政府的具体政策，绝大多数都需要县级政府中的各个“条条”来进行操作和转化。所谓的民情体验，构成了国家政策—地方政府政策—政策实施方案这个政策执行链条中的社会基础。

总结来看，“第一书记”在驻村扶贫中的乡土困境，使得基层干部充分了解乡村社会的实际情况，对国家政策執行所面临的内部生态环境和社会情境，有了深刻理解，这无疑提升了一线政府中基层干部的治理能力。

2.“干部下乡”潜在的治理功能

从“第一书记”下乡后的任职过程来看，干部下乡的治理功能着重体现在干部培养和在此基础上的优化政策执行两个方面。以下将参照科层制理论予以分别讨论。

第一，贯彻和发展干部培养的群众路线模式。在国家治理传统中，干部培养从来都是和群众路线结合在一起。在新民主主义革命时期，中国共产党对干部的基本要求是“从群众中来，到群众中去”，要求干部和群众“打成一片”。在中华人民共和国成立后，群众路线也一直在政治原则上被强调为干部工作方式的基本方法。在执政党的政治理念中，基层干部要能够熟悉群众、关心群众，能够和群众保持密切联系的干部，才是党的好干部。可见，干部培养从来都需要遵循和贯彻群众路线。

与干部培养的群众路线模式相对应的是科层式的干部培养模式。科层式的干部培养模式的形成和发展，与国家治理体系的常规化有直接关联，科层式干部群体的大量出现，本身是国家权力转型的结果。所谓科层式干部，是干部的招录、使用、选拔，都按照科层制所要求的学历、年龄等相对标准化的方式来完成。这种标准化的培养干部的方式，满足了现代政党和政府体系进行快速扩张的组织需求。正是通过科层式的干部培养模式，庞大的国家体系才可能为社会提供完善的公共服务。

科层式的干部培养体系不可避免地存在科层制的不足。按照韦伯对科层制理想类型的建构，科层制本身是高度理性的治理体制，其对行政官员的要求是高度标准化的，而且更为重要的是，这会强化行政官员的理性主义，并且将自己的行为以科层的标准来进行调整。形成的不良后果是，行政官员对社会需求缺乏整体的经验判断，对群众的诉求无法形成敏锐的感知。尤其是在科层体制中，行政官员能够在科层运作的逻辑中合理地规避治理责任，形成对社会治理需求的组织化的不负责任。

在扶贫治理中，国家推动干部下乡有助于克服科层式干部培养模式的不足，促使基层干部继续和群众保持密切联系。在下乡扶贫的过程中，干部能够通过与群众互动，逐步摆脱科层思维，克服科层理性带来的僵化的治理工作方法，学会群众工作的方法，让干部在乡村社会继续发挥群众路线的治理传统。同时，在干部知识化、年轻化的过程中，让干部接触群众，能够最大限度地保持与群众的联系，使干部知道群众的心态、社会认知等多方面的变化，及时掌握群众的政治偏好和治理需求，在基层工作实践中创新群众工作方法，确保群众路线得到延续和发展。

第二，优化政策执行的“体制—民情”互动模式。以往政策和社会的不协调，需要通过乡镇在政策执行过程中进行弥合，但是现在政策执行的弹性空间越来越小，那么县级政府对基层社会的综合情况越了解，就越能在政策实施方案这个层次上减少政策和社会之间的张力，最大程度上实现政策的完美执行。在县域治理中，基层干部是政策执行系统中的重要能动主体，承担了大量的政策转化和政策执行任务。拆分来看，基层干部在县级政府及其直属部门中，充当了政策转化的担纲者，大量行政科室的日常工作，就是通过这些基层干部来完成具体的政策实施方案的制定。基层干部在乡镇中充当了政策执行的主力，其日常工作就是身体力行去在乡村社会中执行政策。就此而言，基层干部对于民情的把握在政策执行中便显得尤为重要。一方面，民情成为基层干部推动国家政策落地，把握政策执行强度的基础;另一方面，民情构成了出台政策具体实施方案时需要认真考虑、吸收和转化的重要内容。

扶贫运动中国家推动干部下乡，让干部在乡村社会中去累积对民情的体验，对于优化政策执行的“体制—民情”互动模式，具有重要的治理意义。对于县级行政部门而言，扶贫干部回到县级机关后，能够对全县的情况有一个基本了解，并且能够获得社会中最为及时的基本情况。在此基础上，可以最大限度地将上面的政策与民情进行融合，尽可能地减少政策制定中的官僚作风，扩大政策内容的包容性，提高政策的可执行性。对于乡镇而言，扶贫干部留任乡镇后，能够在政策执行过程中，充分考虑到民情的基本特征及其动态状况，准确把握群众的社会心理，让政策的执行更具人性化。

六、结语

通过考查“第一书记”的选派和召回等制度实践环节，可以发现扶贫干部在担任“第一书记”时遭遇的乡土困境，具有基层治理语境上的结构性和合理性。以“第一书记”制度运作中的治理困境否定“第一书记”的制度功效，显然并不公允。从民情体验的视角来看，“第一书记”制度的功效，不仅在于帮扶贫困农户，还在于协调了国家与农民的关系。精准扶贫工作本身具有举国体制下的运动式治理的特点。随着精准扶贫工作的完成，乡村治理又会回归到常态化的治理阶段。从这个角度来看，贫困治理中干部下乡的政治效应，最终也相对有限。因此，对于扶贫“第一书记”制度，更为值得展望的，也许是这项制度在克服基层治理中科层制弊端上的积极意義。

在乡村治理现代化的进程中，如何建立国家与农民的制度化互动机制，确保常规治理中官民之间的良性互动，依然是一项任重而道远的治理工程。实地调研也发现，不少贫困户似乎只是简单追求国家所供给的扶贫资源，对国家输入扶贫资源缺乏足够的政治效能感，甚至由于贫困户所得到的帮扶过于密集，这使得普通农户对贫困户充满不满，甚至在乡村社会引发了不少社会冲突，这无疑在一定程度上消解了农民对国家的政治认同。为此，扶贫工作要将资源扶贫、政策扶贫和干部下乡有机结合起来，帮助贫困户树立正确的价值观，疏解乡村社会内部的不良社会情绪，促进乡村扶贫工作健康发展。这样，国家的贫困治理才能保持更为持久的政治生命力。

作者单位：中南财经政法大学法学院

责任编辑：秦开凤