不同类型贷款项目及招标工作的思考

黄松城

摘 要：近年来，我国对国际金融组织贷款和外国政府贷款的利用，一方面为国家重点支持领域的建设提供了有力的条件、优惠的贷款资金支持;另一方面，在项目实施和采购过程中通过与国外贷款机构的合作、国际咨询专家的参与以及对国外先进设备的引进，为我国国民经济的建设引入了国际先进技术、经验和理念，进一步推动了经济和社会的发展。本文具体阐述国际金融组织、外国政府及金融机构贷款项目及招标工作中的不足之处，并提出了相应的建议，以供参考。

关键词：国际金融组织;外国政府;金融机构贷款;招标;思考

中图分类号：F832.4 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2021）03（b）--03

招标采购是国外贷款项目实施的重要环节，对于项目能否最终实现既定目标和成果至关重要。利用国际金融组织贷款和外国政府贷款项目的招标采购，既要遵守国内相关法律法规，还应符合国外贷款机构特定的采购程序和规则。总体而言，国际金融组织贷款和外贷项目的招标采购工作具有审批程序较多、周期较长的特点。

1 不同贷款形式的特点

1.1 国际金融组织贷款

国际金融组织贷款是指国际货币基金组织、世界银行/国际复兴开发银行（IBRD）、国际开发协会（IDA）、国际金融公司（IFC）、亚洲开发银行（ADB）、联合国农业发展基金会和其他国际性、地区性金融组织提供的贷款。国际金融组织贷款的项目贷款规模大，单个项目可达一亿美元以上;一般利率较低，期限较长;立项审查手续复杂，审批内容繁多，从项目建立初始至项目最终获得贷款，往往经历较长时间。

1.2 外国政府贷款

外国政府贷款是指一国政府向另一国政府提供的，具有一定赠与性质的优惠贷款，包括德国促进贷款、以色列政府贷款、法开署贷款、沙特政府贷款、欧佩克国际发展基金会贷款等。外国政府贷款属于主权外债类，且贷款必须偿还，不过有以下因素：第一，外国政府贷款利率低、贷款期（宽限期）长、贷款综合成本低;第二，按照外债原则，政府采购必须用于采購设备和引进技术，而且均采取招标方式进行;第三，外国政府贷款主要偏向于政府主导的项目，贷款支持领域包括基础设施建设、智能交通等，促进欠发达地区经济和社会发展;第四，具有很强的政府间援助性质。

1.3 金融机构贷款

金融机构贷款是指企业向商业银行和非银行金融机构借入的资金，其中商业银行是国家金融市场的主体，因此商业银行贷款是企业负债经营时采用的主要筹资方式。商业银行贷款以资金雄厚著称，可面向企业发放长期和短期贷款，是企业负债经营时采用的主要筹资方式。但是对比于外国政府贷款和国际金融组织贷款项目，商业贷款在利率和贷款条件上并不具有足够的吸引力，但是在项目审查速度上明显优于政府财政性贷款。

2 项目及采购管理

2.1 国际金融组织和外国政府贷款项目及采购管理

国际金融组织和外国政府贷款项目及采购管理一般包括前期准备、采购组织、合同签订和执行、项目绩效评价四个阶段。

（1）前期准备阶段：项目实施单位应按贷款方要求及国内有关规定编报可行性研究报告、资金申请报告和采购清单、采购计划等文件并完成审批/备案程序;按照规定选定包括采购代理机构、代理银行等服务单位。

（2）采购组织阶段：项目实施单位应当按照国家相关法律规定、贷款法律文件的规定组织采购活动，包括完成编制招标文件编制、发布公告、评标和合同授予等工作。

（3）合同签订和执行阶段：项目实施单位应当按照招标文件有关规定与中标人签订合同、合同审批或备案、合同执行、验收等工作。

（4）项目绩效评价阶段：运用科学合理的评价方式、评价标准以及评价指标，从借、用、还三个环节，对贷款项目预期目标的实现程度、贷款项目的实施效果以及可持续状况等进行评价。

2.2 金融机构贷款项目及采购管理

金融机构发放贷款时将遵循既定的程序制度，目的是为了保障资金的安全性、流动性和效益性，使贷款政策得到最恰当的执行，通常包括对贷款的审核与检查、签订贷款合同、放款的偿还、有问题贷款的催收和注销。

3 国际金融组织贷款和外国政府贷款项目招标采购中存在的问题

3.1 协调难度较大

国际金融组织贷款项目与外国政府贷款项目在地方公共资源交易中心开评标活动协调难度大，开标与评标活动无法严格按照贷款机构的规则与要求实施;对于经协调后不需进入地方公共资源交易中心的国际金融组织贷款项目，评标工作协调难度也并不轻松。根据国内相关政策，依法必须招标的工程项目，按照权限属地管理的原则，一般应统一进入各级公共资源交易平台进行交易。而地方公共资源交易中心的开评标流程与国际金融组织贷款项目的采购流程有很多相冲突的地方，从办理进场手续到开标与评标规则，所参照的国内外规则与标准不一致，在进场备案过程中经常需要花费额外的时间与地方交易中心就一些国内与国际采购规则不一致的问题进行解释和协调。特别是在评标环节中，由于地方公共资源交易中心专家库中抽取的评标专家平时参加的评标工作基本以内资项目为主，对于国金和外贷项目不甚了解，对其采购规则和评标规则也非常陌生、不予认可，评标专家坚持使用其惯用的国内评标规则、拒绝采纳贷款机构的规则和意见的情形时有发生，因而导致评标工作僵持、暂停、延长甚至重评的局面。对于一些经协调后不需要进入地方公共资源交易中心开评标的国际金融组织贷款项目，由于评标专家一般都是从国内政府采购专家库中抽取的政府采购类专家，评标时也不时发生上述情形。

3.2 采购合同变更频繁

国际金融组织贷款项目与外国政府贷款项目后期执行过程中，采购合同变更频繁，采购内容与实际需求的匹配度降低，如进行大范围或实质性的采购内容变更，又会与国内相关法规产生冲突，导致项目单位后期合同与项目管理困难。首先，这是与国金贷款和外贷项目的特点相关的。国金贷款和外贷项目总体实施周期较长（平均5～6年），前期程序较为复杂，涉及国内外多个部门的协作联动，从可研报告和资金申请报告的编制和报批、贷款机构的评估到正式批准贷款、贷款协议和转贷协议的签订和生效、招标文件、评标报告和采购合同通过贷款机构批准，直到最后采购合同的签订和生效，平均跨度至少3年左右。而根据我国相关法规，项目实际采购内容应与可研报告和资金申请报告中的清单内容相一致，不得超出其范围。因此，到了采购合同执行阶段，项目实际需求常常与项目前期规划和已招标的内容发生了不同程度的变化，如不在可研和资金申请报告规定的清单范围内进行相应的采购内容调整和合同变更，很难实施。其次，国金贷款和外贷项目前期报批过程中，由于业主缺乏经验和重视或迫于时间压力等各种原因，可行性研究报告和资金申请报告的规划设计内容常常深度不够，对于实际使用需求的预见和考虑不足，前期设计过于粗糙，导致项目后期实施过程中不得不进行不同程度的采购内容和数量的变更调整，否则将无法匹配业主当下最新的使用需求，降低了外贷资金的使用效率。对于设备采购，由于新产品和技术更新换代速度快，资金申请报告中所列的拟采购设备在招标完成时很可能已经面临淘汰，或是已不再适应业主单位最新的使用需求，甚至不再需要，最终不得不取消这些设备的采购，而这些闲置出的资金又不能被用于采购业主单位需要的、资金申请报告范围之外的其他设备，从而导致贷款资金使用的不充分和浪费。

3.3 投标人超低价中标

国际金融组织贷款项目与部分外国政府贷款项目中超低价中标，导致后期变更频繁，或项目无法正常实施。首先，国内工程交易项目市场本就乱象丛生，加之国际金融组织贷款项目与部分外国政府贷款项目采用的是最低评标价法中标，投标人为了赢取项目不择手段，不惜通过超低价格获得中标，企图通过后期合同变更或者其他手段实现盈利。而由于急于招标和开工以完成项目时间计划等原因，业主和设计院提供的前期设计和工程量清单往往编制匆忙、不够细致、工程量清单和图纸不一致，使得投标人有机可乘，利用工程量清单和图纸的漏洞在投标时通过不平衡报价等方式报出超低价格，而在合同实施过程中通过大幅度的工程量变更找回利润。根据国外贷款项目的规则和惯例以及其对“成本原则”的重视，对于超低价格，虽然允许评委会对投标人进行进一步的价格分析和澄清，但除非有非常确凿的证据证明投标人提供的是不合理的低价，否则很难进行废标。此外，在评标过程中，国外贷款机构主张，应仅基于投标人在投标文件中提供的资质和业绩等证明文件进行评审，而不应该热衷于通过外部手段进行“证伪”，因此在评标时很难对投标人的实际信誉情况和履约能力进行进一步了解和鉴别并将其作为评审依据。

3.4 招标采购程序差异

国际金融组织贷款项目和外国政府贷款项目的招标采购不同程序地受到贷款国/国际金融组织政策和我国对外关系的影响。国金和外贷项目的贷款方为外国政府（或其委托的金融机构）或国际金融组织，项目实施过程中必然会在某些方面受到贷款国国内政策和国际关系的影响，造成项目方案调整、项目延迟甚至取消的情况。以美国进出口银行主权担保贷款为例，美贷项目的实施程序为：完成招标并与中标人先行签订采购合同后，待中美双方协商确定了贷款条件和贷款行并签订贷款协议后，采购合同方可生效实施。2016年，受美国国内政策影响，美国进出口银行主权担保贷款停止，导致国内很多美贷项目被迫延迟直至取消，或者转而采用国内资金进行采购。根据我国相关政策，利用国际金融组织贷款和外国政府贷款项目采用国际招标方式采购的进口设备，可以享受免征关税和进口增值税的优惠政策。近两年，受中美之间加征惩罚性关税事件的影响，我国对于部分美国进口产品加征惩罚性关税，导致一些合同采购设备中包含相关被加征关税的美国进口产品的国外贷款项目受到影响，业主单位需要就这些进口设备缴纳额外的高额税款，无疑增加了业主单位的成本。

4 国际金融组织、外国政府及金融机构贷款项目招标采购工作的改进建议

4.1 外部因素

（1）与贷款机构不同的意识形态的背景。无论利用多边国际金融组织贷款，还是利用双边外国政府及金融机构贷款，由于援助性贷款的性质，所以，各贷款机构的主导理念和思路是解决招标采购而来的产品和服务是“能用的”，也就是满足“最低”需求;而我国传统招标采购的模式，尤其在我国目前日益增长的物质条件得到满足的情況下，我们的理念和思路也逐步变成了“好用的”“耐用的”。

（2）与贷款机构的不同的采购导则/招投标规则的矛盾。基于上述不同的背景，利用国际金融组织、外国政府及金融机构贷款项目招标采购工作的采购导则仍是使用“最低评标价法”，而我国传统模式采用的评标办法，更多的则是“综合打分法”。仅就这一点，在评标环节中，就与使用款项的项目单位和评标专家的理念形成了冲突。

（3）贷款领域对于环境和社会责任的要求。为了贴合国际背景下对于环境保护越来越高的标准，各贷款机构逐渐加强了对环境和社会责任的要求;而这一点，虽然在我国不断宣传和号召之下，普罗大众都增强了环境和社会责任的意识，但在招标采购环节中对此部分的应答和评审仍然不足以达到贷款机构的高标准。

（4）贷款机构对于EHSH（环境、健康、安全体系）的要求。结合上述第三点的要求，各贷款机构在招标采购的环节中加入了对于EHSH（环境、健康、安全体系）的要求和考核，这对于国内投标人至项目单位来说，都是既熟悉又陌生的领域，“熟悉”在于国内对此部分也是有ISO系列标准的。“陌生”在于将此部分纳入招标采购环节中的考核，有点无从下手，且投标要求不能很好地体现出对于EHSH的理解。

4.2 内部因素

（1）行政流程和贷款机构采购流程的区别。我国传统的招标采购流程分为政府采购和非政府采购两类，原则上，都需要进入当地的政府采购或者公共资源交易中心等场所，也就是我们常说的“场内交易”，而“场内交易”要求招标公告、招标文件等的形式和内容都要依照当地的相关规定，这时就会与国外贷款机构的相关文件范本产生矛盾，包括准备投标文件的时限要求等具体事宜。

（2）评审规则的不同造成理念融合的困难。与上述第一条有同源而来的矛盾还包括评审过程中不同的评审理念和规则造成的巨大冲突。利用国际金融组织、外国政府及金融机构贷款项目招标采购评审原则都要遵循“最低评标价法”，也就是在其他评审因素均实质性满足招标文件的要求时，投标报价的低价占有优势;而我国传统招标采购模式更为普遍的是使用“综合打分法”，力求在实质性满足招标文件的同时，选择各个评审因素均有优势的结果。

（3）采购效率和经济效益的考虑。在利用国际金融组织、外国政府及金融机构贷款项目招标采购评审的过程中，如遇到需要澄清的事项，则会给与较长的合理时间供投标人应答，这就造成了评审过程的长时间中断，以及对于“最低评标价法”中恶意低价的应对，都无法很好地体现采购效率和经济效益。而我国传统的招标采购模式在采购效率和经济效益方面，反而应答迅速。

4.3 改进建议

结合上述的外部、内部因素，并考虑实际操作中的规范动作，针对国际金融组织、外国政府及金融机构贷款项目招标采购工作的改进建议可以概况如下。

（1）为相关备案环节中的政府采购或者公共资源交易中心解释、或者协助项目单位沟通利用国际金融组织、外国政府及金融机构贷款项目和我国传统模式在招标公告、招标文件、发售招标文件的时限等环节的现实差异，以便寻求相关部门的理解。

（2）为招标采购环节中的项目单位、评标委员会等在评审环节，先行讲解利用国际金融组织、外国政府及金融机构贷款项目和我国传统模式的评审环节的差异，包括采购导则中的不同理念、评审办法、评审规则、澄清和补遗的处理、评标报告的编制等。

（3）在开标和评标之间加入清标的环节，也即在评标委员会开展评审活动之前，由招标代理和项目单位先行整理、核实投标文件中的符合性检查、初步评审、资格审查等文件，在评标委员会到位时，即可对各投标文件的响应性有了初步的印象和反馈，可以大大提高采购效率。

（4）对于何种类型的问题需要进行澄清，应该有初步的判断。能够在最快的合理时间内解决的，不应当拖延，也即对于利用国际金融组织、外国政府及金融机构贷款项目的评审规则在合规性的要求下，灵活处理一些非主要问题，对此的灵活應对，将大大提高采购效率和经济效益，不造成无谓的资源浪费。

（5）对于在招标采购环节中经常性出现的普遍问题，在招标文件编制环节或招标文件发售环节，应当给予充分的认知和预判，及时与贷款机构、项目单位、潜在投标人等环节做好充分的沟通和预告，能够在一定程度上减少评审环节出现微小偏差和瑕疵，而造成效率低下。

5 结语

综上所述，找出国际金融组织、外国政府及金融机构贷款项目招标采购工作的改进建议，我们需要先分析造成利用国际金融组织、外国政府及金融机构贷款项目招标采购工作与国内招标采购传统方式不同的因素，正是这些因素和理念，导致了它们不同于传统招标采购模式，也正是我们需要在招标采购工作中需要额外关注的环节。

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