新冠疫情下德国国有化浪潮的政治经济与法律基础

向衍诚

摘 要：本文主要阐述了新冠肺炎疫情下德国国有化浪潮的政治、经济与法律基础，首先从德国国有化历史进程、德国国有化现状两个方面详细阐述了德国国有化历史，然后从资本主义经济本质、制度差异、市场经济现状三方面论述了德国国有化的政治经济基础，最后从德国公共企业的法律形式、德国国有化的法律基础两方面阐述了德国国有化的法律基础。

关键词：新冠肺炎疫情;德国国有化浪潮;政治经济与法律基础

中图分类号：F11 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2021）03-0135-05

提及国有企业或国有化时，“国退民进”是最常用的词汇。我国一直有学者倡导去国有化改革，学术界长期的去国有化思潮，使民众对国有企业和国有化概念产生了误解，实际上国有企业和国有经济在各个国家都有存在，而且在特殊时期发挥着无可替代的经济调控作用[1]。

2020年年初，新冠肺炎疫情在全球暴发，医疗资源严重短缺，经济近乎停摆。由此，西班牙、法国、德国等国家相继宣称：一方面，为了维护国家经济稳定，保护本国重要企业，防止外资借机大肆收购，政府将直接介入市场，实施经济援助及国有化，如德国6万亿的救市计划、法国政府收购法荷航空集团等;另一方面，为了防止医疗物资和医疗资源的短缺，法国反思民主体制，计划将民生及医疗行业全面国有化。与此同时，欧盟明确表示欧盟成员国应该保护国内重要企业，在此情况下政府过度干预市场的行为，即使违背欧盟相关条约，也将不予追究。

基于此，笔者预测在欧盟范围内可能会掀起第三次国有化浪潮。历史上，在出现大规模公共危机时，曾掀起过两次大的国有化浪潮，每一次都是由政府发起的，具有明确的指向和任务目标，通过大规模的经济结构调整，稳定市场经济、缓解社会矛盾、防止社会动荡。

一、德国国有化历史

（一）德国国有化历史进程

有学者认为，公共企业首先出现在罗馬帝国时代，即当时统治者为开采矿山与矿井而组建的营利组织，被称之为“第一个国有企业”，其本质是统治者的私人财政来源。此后，因为土地所有权，国有经济首先在农业中萌芽，然后在盐业和邮政业实施“国家强制垄断”，如1597年德国皇帝下令垄断了整个帝国的邮政系统。故德国创建的第一个公共企业的本质是商事企业[2]。

随着国家概念的完善，国家商事行为的目的逐步扩展，19世纪后半叶国家公共服务理念兴起，即国家有义务为臣民提供社会服务和稳定商品。公共服务首先集中在用水、供电及铁路交通等生活基础设施上，然后逐步涵盖老年人和需要帮助者的社会福利保障。当时，国家垄断依然是国家财政的主要收入来源，如1885～1909年间，普鲁士国有铁路收入是全国税收的好几倍。

二战后，公共企业因其特殊性肩负起了国家重建的任务，如始于1950年的社会住房建设项目，由公共企业承建迅速缓解战争带来的住房短缺问题。1949年，联邦德国《基本法》把国家功能的指导原则确定为政治管理功能和经济功能，同时把能源供应（电、天然气、水）、废物处理、公共交通列为第一序列的国家任务。到了20世纪下半叶，教育、科研、城市建设等诸多领域均被列入其中。

1992年，《欧盟条约》再次改变了欧洲的国有经济结构。欧洲委员会发起经济自由化计划，构建统一的市场经济体系，明令禁止各成员国国有企业的垄断地位，要求各成员国的公共企业必须进入市场自由竞争。同时，借此让各国政府及行政管理部门从市场经济中脱离，提升核心的行政管理能力。欧盟目前没有直接的限制性规定，如出现违反欧盟相关条款的案例，仅由欧洲法院（EuGH）对其作出是否属于非营利性行为的判断。

德国继20世纪50年代的大规模私有化改革后，到90年代再次掀起了私有化改革浪潮，从1991～2002年，德国联邦政府参股企业和特别财产企业，从214个减少到120个，重要参股企业从136个减少为37个，德国电信集团和德国邮政集团两个最大的国家垄断企业完成私有化，联邦政府现仅持有部分股票（德国电信14.26%，德国邮政21.00%）[3]。

目前，德国包括两种不同类型的公共企业：一是为公民提供社会服务的公共企业，此类企业不宜私有化;二是参与市场竞争的国有企业，此类企业由政府控股，但必须参与市场竞争，且在欧盟内不能采取垄断或不正当竞争行为。

在德国国有化的历史进程中，随着国家概念的不断完善和国家功能的不断扩张，国有经济的性质、比重、领域都在不断变化，国家也从经济市场的主宰者，逐步发展成动态经济市场的引导者。

（二）德国国有化现状

德国在20世纪50年代和90年代进行的两次大规模的私有化改革成果，经过2008年金融危机后的全球性国有化浪潮，此后开始出现明显的倒退[4]。

根据统计，德国公共企业的绝对数量，从2000年的12 239家（其中联邦632家、州698家、地区10 909家）上升到2013年的15 314家（其中联邦317家、州1 470家、地区13 527家）。另据2014年统计的数据表明，联邦政府直接参股企业、机构和基金共计107家，其中从事经营活动的企业有62家、合作社15家、非营业类企业5家及政府特殊基金25家，间接参股且参股比例在25.00%以上的企业共计566家，合计共673家，主要集中在基础设施、教育科研、能源供应、信息通讯等领域。众多知名企业也在其中，如大众集团、德国铁路公司（法律规定为国有独资股份公司，股票出售不得超过49.00%）、展会公司（各级政府主要持股产业）、德国电信、法兰克福机场等。

按照以上数据，德国正在不断减少政府直接干预市场的比例，降低公共企业占比，但各级政府参与市场经营不减反增，特别是在州和地区政府一级增长比较明显，联邦层面直接参股持续下降，但间接参股或持股比例25.00%以上的企业数量亦不减反增。

根据2017年的统计，德国公共企业主要集中在以下10个经济行业：污水处理、能源供应、体育和娱乐休闲服务、医疗保健、房地产、陆地运输和管道运输、公共行政与国防与社会保障、废物收集处理和回收、企业管理与领导以及企业咨询、供水[5]。主要包括两类：一是对国家经济有重要影响的经济命脉产业，如能源、交通等基础产业;二是对国家居民福利、生活影响较大的领域，如公共事业领域。

本次新冠肺炎疫情后，德国国有化数据将会在一段时间内大幅提升，因为政府将参股各行各业的大企业，其参股标准是该企业至少有250名员工，且对“经济”“技术主权”“关键基础设施”或“劳动力市场”特别重要。并且德国联邦财政部长在2019年发布《国家工业战略2030》时就表示，在“紧急情况下”，应当允许国家把关键技术企业部分国有化，促进德国经济稳步发展。在该计划中，关键技术企业为钢铁和铝行业、化学品行业、机械和设备工程行业、光学行业、汽车医疗设备行业、绿色技术行业、国防行业、航空航天行业和3D打印行业。

二、德国国有化的政治经济基础

（一）资本主义经济本质

首先，资本主义是一种能把各类资产转换成资本的制度，其本质特征是以赢利为目的的投资[6]。因此，在资本主义国家中资本的国家所有制、个人所有制、股份所有制是可以并存的，国有化在西方产生和发展的理论基础就来源于此;其次，资本主义经历了两次转型，第一次是为了避免市场伤害个人利益，从无序资本主义转变成管控型资本主义[7]，国家从市场收回了一些关键性行业。随着20世纪70年代国际竞争和经济危机的不断加剧，第二次转型应运而生，即市场力量的再次复兴。目前，西方学者认为，在历史上从未出现市场占主导的阶段，特别是在重新市场化的资本主义社会，国家管制大幅度加强反而成为该阶段的典型特征，这也是国有化在西方存在和发展的现实基础。

（二）资本主义制度差异

各个西方国家实施的资本主义制度并不相同，由此构建了有所区别的市场经济体系，从数据上来看，各个国家国有资产占比存在重大差异，最显著的几种资本主义制度类型如下：一是以瑞典为代表的拥有高福利体系的管控型资本主义，受限于人口数量低、国内市场小及资源与海外市场的缺乏，国家工业体系长期依赖出口，较早采取了经济凯恩斯主义政策，创建了先进、广泛的福利国家体系;二是以美国为代表的公司型资本主义，商业股份公司在经济生活中发挥了主导作用，所以其国有经济占比一度非常低，直接数据就是国企就业人数占总就业人数的1.50%[7];三是日本式资本主义，其最主要的特征就是出现了被称为“财阀”的大型企业集团，以四大由家族统治的集团（三菱、三井、住友、安田）为代表。这些集团的业务涉及日本社会的方方面面，甚至参与政府管理，故日本的国有资产仅占总资产的9.00%[7]，并且主要集中在政策业务和公益事业领域。德国（和欧洲）的资本主义模式更接近于第一种重视社会福利，相对来说缺乏“自由”的管控型资本主义，兼顾经济效率和社会公平，建立一种广泛承认又不削弱市场机制的市场经济环境，同时建立相对完善的社会福利制度。

（三）资本主义市场经济现状

资本主义经历多次变革后，目前正处于“大政府（国家管控）+大企业（追求利润）”的阶段，积极主张自由市场经济理念，努力减少政府直接干预市场的行为，但国家对市场的管控却进一步加大。

以欧洲为例，一方面，加强了地缘性的经济保护管控，如本次新冠肺炎疫情暴发之前，中国投资者逐步加大对欧洲各国的投资，主要集中在制造业和高科技产业领域，欧洲各国在此过程中多次叫停收购，或拒绝中国资产进入，或补充技术禁止出口条款，国家从政策层面对部分类型或领域的企业管控逐渐加强，这正是国家管控的实际表现;另一方面，政府仍努力减少对市场的直接干预，如德国政府多次讨论如何提升本国企业在世界经济市场中的优势，部分官员提议通过政府的政策倾斜和国家补助，提升德国企业竞争力，但均被否决，是认为该行为违背了自由市场经济的原则。

三、德国国有化的法律基础

国有化是一个跨法律部门的混合法律概念，如最常见的公共企业的法律形式问题。同时，国有化还涉及多个法律部门，如民商法部门下的股权转移、所有权转移问题，宪法部门下经济体制类型的确认和国家参与市场的限制，经济法部门下调整经济关系的主体和调整方式，以及行政法部门中政府各级机关参与经营的具体规定等。

（一）德国公共企业的法律形式

在德国，公共企业并没有自己的独立法律形式，公共企业法律形式的选择是自由的，但是不同的选择将在法律上、税务上及经济上产生较大的影响。因为没有固定的划分形式，本文将按照与国家的紧密程度将德国现有公共企业的法律形式划分为以下八个类型[8]。

第一类是公共管理的直接运营，它们是国家及其等级制度的一部分，通常是实施国家主权任务的部门，如警察、海关、财政税务局等强制管理部门或重新分配社会福利一类的社会部门;第二类是国营企业，在德国也被称之为简易机构，此类是社会服务或需求管理的一部分，它们通常没有自己独立的机构、财产和会计机构，如森林管理局、部分医院、垃圾清理公司和剧院等无法律能力的公共企业;第三类是根据《德国联邦预算法（BHO）》第26条或相应的各联邦州《州预算法（LHO）》建立的企业，它们来自预算计划，没有自己的财产，虽拥有管理权限却没有独立的管理机构，如联邦烈酒垄断机构、彩票公司、国立医院、国有农场等;第四类是现存的自营企业，地区或协会运营的独立机构，这些机构同时追求公共目的和利益导向，拥有自己的财产，法律规定每年两次的账簿登记制度，其工作领导小组和工作委员会如同独立的机构，但是没有独立的法人资格，如部分供水机构、公共交通、港口和博览会馆等;第五类是联邦和州政府的专项资产，其作为独立机构对第三人享有部分法律能力和有限责任，如ERP专项资产（源于欧洲复兴计划以及马歇尔计划）和负担平衡基金等;第六类是相对于政府机构具有法律能力的机构，大多数按照股份有限公司模式运营，董事会拥有直接的地位，却没有直接的指令权，如联邦中央银行、联邦储蓄银行、州银行和广播公司;第七类是有监督和行政机构的公法法人，在明确的国家控制下自我管理，拥有独立的规章制定权、财政和人事权，部分还可以担任雇主，如地区政府法人（市、县）、实体法人（堤坝防治协会、狩猎合作社等）、合伙法人（同业协会，如手工业协会、农业协会、医生协会;法定医疗保险公司、就业协会、联邦和州立保险机构、公立大学和学生会、一些宗教团体）和联邦法人（其成员本身仅为法人，如联邦律师协会、联邦医生协会以及地区特殊目的协会）;第八类是不按照民法建立的基金會，基金会的资产、行为、章程伴随着专门用途进行建设性设立，其中有法律能力的基金会设有理事会，部分设有咨询委员会，没有法律能力的基金会隶属于无机构的上级单位。以上八类公共企业类型基本涵盖了联邦德国公共管理机构和公共企业的非私法法律形式。

在联邦德国，公共部门还拥有大量属于公共运营的私法法律形式。近年来，私法法律形式在国有经济中的占比不断增大，出现了以下趋势：一是在合伙企业中，公共部门的有限责任是必需，如两合公司中的有限合伙人、隐名股东或合作社合作者;二是越来越多的公共企业采用有限责任公司和股份公司（即德国法律中的私营企业）的形式，特别是有限责任公司的形式;三是按照《德国民法》第80～88条的规定建立基金会;四是公共设施能够作为协会的成员或创建协会。

（二）德国国有化的法律基础

1.欧盟法。在欧盟成员国内，欧盟法具有超国家性，一是在成员国直接适用，二是对成员国国内法具有优先性，而且成员国法律的制定及实施不能与欧盟法相冲突。所以按照《欧盟运行条约》第106条的规定，成员国在公共企业及拥有特别权利和垄断权利的企业方面，不得采取或持续实施违反条约第18条（国籍歧视）和第101～109条的措施，其中第101～105条是关于企业行为的详细规定，如影响欧盟内部市场贸易公平、竞争公平的哪些企业行为是不允许的，第107条则是关于国家援助的规定，如新冠肺炎疫情下德国推出的6万亿救市计划就必须符合本条协议的规定。

2.基本法。《德国基本法》相当于德国宪法，作为国家的根本法律，在国有化问题上，主要体现在国有经济方面权力归属的确认，同时限制、组织和规范国家权利在国有化上的运行。如德国《基本法》第14条第三款规定：“只有符合社会公共利益时，方可准许征收财产。”第15条规定：“土地、自然资源和生产资料用于社会化目的的，可以依据有关补偿方式和补偿范围的法律转为公有财产或其它公有经济形态。”第87e条、第87f条则分别对铁路、邮政和电信系统的国有化进行了具体的规定，故德国在德国铁路上的股权比例明确了其国家控股企业的法律形式，以及对邮政和电信系统的直接管理权限。

3.经济法。经济法是全新的独立法律部门，其内涵是国家运用法律的强制手段调整特定的社会经济关系。德国是现代经济法最早出现的国家，在发展为帝国主义国家的道路上，德国政府曾多次通过立法手段控制重要物资和企业，如一战期间，德国议会曾通过14项战时经济法规，调拨财产，控制价格，改组经济结构，开展食品管制供给。德国经济立法的快速发展是在19世纪末20世纪初，当时资本主义世界日益尖锐的阶级矛盾，导致各国政府逐渐放弃“绝对不干预”的经济政策，开始干预经济生活，如德国1896年制定《民法典》、1897年修订旧《商法典》，建立起了相对完整的民商事法系，又通过颁布世界上第一部《有限责任公司法》（1892年）和制定《反不正当竞争法》（1909年）等法律，进一步规范国内经济生活，经济立法在这一阶段空前发展。二战后的德国再次制定了大量经济法律法规，特别是在金融和企业方面，正是借助经济立法的功能和成效，德国战后经济才得以快速恢复，再次发展为经济强国。由此可见，在国有化进程中，经济法的协调至关重要，例如，如何规范国有经济组织、国家如何干预市场经济运行、国家如何管理和规范经济秩序、国家如何实现宏观调控等都是经济法的调整对象。如上文所述，世界各国不断加强对市场经济活动的国家管控，正是通过经济立法来实现的。

4.公司法。在德国，公司法正在出现私法公法化的现象，其管控范围和强度在不断上升。在几次大的国有化浪潮中，为更加有效地管理国有企业，直接对国有企业立法同样是国有化进程中的重要手段，如第二次世界大战以来的国有企业法律有法国的《国有化企业董事会组织法》《国有化企业最高委员会法》《国有化企业原股东补偿法》，日本的《地方国营企业法》等[9]。同时，国有化过程就是向政府或政府部门转移企业所有权或管理权，以加大政府对经济的干预，其中最主要的手段是直接收购企业或企业股份，还有收回特许经营权、取消管理合同、加强管制等，在本次新冠肺炎疫情中，欧洲各国均是通过购买重要企业股票防止其破产，同时加大外资进入的限制。

5.行政法。在德国行政法中，鲜少有对各级政府、各部门参与企业经营的直接法律限制，但是存在一些政策性的基本原则，如德国公共企业运作的基本原则应该是“在事关国家或者市镇的重大利益且以其它方式不能更好地或更经济地达到目的的情况下，由公共企业来承担运营。”然而在现实生活中，德国公共企业的建立和运营显然没有遵循该原则，州政府和市镇大量建立的酿酒厂、跑马场和旅行社完全无关重大利益，且并非必须被政府运营的情况，但是由于德国州政府的主权独立，在《基本法》没有明令禁止的情况下，州政府大量参与市场经济的情况无法避免。

四、结 语

在新冠肺炎疫情背景下，德国政府准备使用一切手段维持国内经济稳定，包括重拾国有化。在大规模系统性风险冲击的情况下，其措施背后的政策逻辑与干预手段是欧美国家的一种政策经验，即在国家陷入“紧急情况”时，国有化也许是真正有效的政策工具之一，但是运用国有化政策渡过难关之后，如何再次在国家干预和自由经济之间找到平衡点，是各国政府和经济学家们的重要命题。所以国有化这一命题，作为一种在特殊时期最管用、最好用、最能用的经济政策手段，准确把握其本质和优势，顺应经济发展的规律，用法律法规有效规范，有目的地运用其特点和特殊功能，在关键时刻稳定市场经济，维护社会稳定，才是最佳的选择。

参考文献：

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[9] 曹平，高桂林，侯佳儒.中国经济法基础理论新探索[M].北京：中国法制出版社，2005.

[责任编辑：艾涓]