“距离效应”下突发事件的舆论引导策略

庞宇

摘 要：突发事件的舆论引导作为国家治理体系和治理能力的重要组成部分，成为了时代的新要求与新命题，它关系到公众对政府信任的基础。在政府与公众危机沟通中存在着“天然距离”“现实距离”和“理想距离”等三重距离。科学认识、正确把握政府与公众之间的距离，减少两者之间的“距离感”，需要在理念层面，倡导以人民为中心的价值导向;能力层面，建立“全周期管理”的舆论引导;制度层面，完善整体性舆情治理体系，从而为有效处置事件提供有力的舆论支持。

关键词：距离效应;突发事件;信息发布;舆论引导

中图分类号：G210 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2021）03-0018-05

舆论引导是突发事件应对的重要组成部分，是政府处置突发事件的重要一环，是国家治理体系和治理能力的内在要求。舆论引导把握不准， 处置不当，忙中出错、忙中添乱，会给政府化解危机增加难度。全媒体时代，信息传播主体多元化带来了信息的复杂和分散，解构了突发事件下政府“一对多”的信息传播和管理方式所构建的政府信任传统优势。新媒体自下而上的传播方式，“多对多”的从问题发现、传播扩散、议题设置、信息校验等挑战着政府信息发布的权威、舆论引导的节奏和效果。政府回应的好坏，直接影响着公众与政府距离的远近，以及公众对其信任程度和政府在公众心中的位置，进而影响事件处置的进展和成效。突发事件舆论引导的目标是政府通过建立、维护和恢复信任的方式与公众进行交流，拉近公众与政府的距离，凝聚全社会的信心，以求尽快恢复有序正常的生产生活。因此，舆论引导工作需要科学认识、有效把握和控制公众与政府的距离，为突发事件的处置提供有力的舆论支持。

一、认识“距离效应”

“距离效应”，在西方民主制度国家中是指选举过程中选民代表、政府机构和公务人员与民众接触的频率高，会缩小“距离”，公众对其信任度较高[1]。可见，“距离”是一种调节（或重组）社会关系与构建社会秩序的资源[2]。在政治语境中，“距离”是具有可控性的资源，政府与公众之间的距离把握和控制在于传递理念、表明态度和构建信任。政府与公众之间的距离会随着两者之间信息沟通、互动交流、利益协调、诉求回应，使得二者关系处于动态变化之中。公众与政府的传播距离根据政府自身的属性、信息占有程度和政府的回应能力，可分为“天然距离”“现实距离”和“理想距离”。面对突发事件，公众极易产生恐惧和慌乱，此时公众对政府的依赖、期待、信任更加强烈，公众与政府之间的距离更容易拉近，政府的信息发布与舆论引导在增强或减弱距离感知方面发挥着重要作用。由于突发事件发展的不确定性、舆论环境的复杂性以及政府应对能力等因素，会影响公众与政府之间的上述“三重距离”。

（一）天然距离：不可逾越

天然距离亦是必然距离，公众与政府之间因社会地位、政治制度的限定、掌握资源程度的差异造成了无法弥合的天然距离。天然距离存在的合法性是政府代表人民的意志，以公共利益为导向，满足人民群众的合理利益诉求。突发事件发生后，所有人成为相关信息的易感人群，形成对权威和客观信息的巨大需求，此时政府天然地掌握最具权威的信息资源，故应及时、客观、准确地发布权威信息，虽然不能弥合天然距离，但是可以缩小这种“距离感”，成为危機情境下公众最可以依赖和信任的组织。

（二）现实距离：修复弥合

现实距离亦是实然距离，是公众与政府之间因交流沟通不畅或政府对公众的回应不合理而造成的可以修复的距离。现实距离产生的原因包括两个方面，一方面，是公众意见无法充分表达。虽然新媒体赋予了公众快捷便利的表达平台，但公众的诉求、意见、建议和评价能否被政府采纳，产生预期的效果难度还很大;另一方面，是政府回应不当。政府对突发事件引发和显现的社会矛盾、热点问题的处置缺位、越位或错位，引发次生灾害。这类问题出现后，政府如认真对待，及时采取措施，挽回损失，重塑形象，最终可以弥合现实距离。

（三）理想距离：未雨绸缪

理想距离是公众对政府当前的行为表现与期待想象中政府行为之间的距离。这种距离是对政府回应能力的更高要求，折射出公众对政府职能转变和优化升级的深层次期待，反映了公众对政府期望的信心。一方面，公众希望政府能顺应时代潮流，提高自身能力，不断满足人民群众日益增长的需求;另一方面，公众希望自身的建言献策被政府采纳，参与社会治理。理想距离应未雨绸缪，政府需要做好预期管理，重视并尊重民众的期待和合理诉求，以积极落实的态度和措施引导公众的心理预期，避免事实本身与公众心理落差过大引起负面影响，从而满足公众的合理期待。

二、“距离效应”下突发事件舆论引导的能力框架

《突发事件应对法》规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件[3]。全媒体环境下突发事件发生后，公众可以通过新媒体平台从事实和价值层面重新审视所处的环境和政府的表现，被赋权的公众认识到社会现实中政府与公众的距离。此时，政府舆论引导的话语与行为直接影响公众与政府的距离。鉴于“三重距离”的存在，为缩小政府与公众之间的距离，政府部门需要坚持信息公开，回应社会关切，满足公众的期待。正如习近平总书记强调，“要及时发布权威信息，公开透明回应群众关切，增强舆情引导的针对性和有效性”，从而提高处置突发事件的能力。

（一）天然距离：主动公开

公众与政府之间的天然距离是不可弥合的，政府为了维护其合法性，履行其职责，在突发事件发生后，需要依照《突发事件应对法》《政府信息公开条例》等相关法律规定以及新闻发布制度进行信息公开和新闻发布，这是政府的重要职责。政府相关部门需要坚持及时、准确、客观的原则，公开政府的重大政策、重点工作和重要决策，确保公众的知情权。江苏省在2019年1月4率先出台《江苏省全面推进政务公开细则》，对涉及特别重大、重大突发事件的政务舆情发布权威信息的时间提升到3小时内、最迟不超过5小时，形成突发事件信息发布制度化的规定。

（二）现实距离：回应关切

现实距离的形成大多由于地方政府处置不当，回应不力，导致其权威下降和信任流失，这样一来增加了风险与成本，易引发次生灾害。根据《中华人民共和国突发事件应对法》，我国应对突发事件以“属地管理为主”，这就需要政府部门对突发事件引发和显现的社会矛盾、热点问题的处理不缺位、不越位，主动沟通，积极回应，表达同情与关怀，以诚恳开放的态度展现出足够的能力和专业素养，增强舆论回应的影响力和“暖色调”。正如格罗弗·斯塔林在其《公共管理部门》一书中提出，“回应意味着政府对公众接纳政策和公众提出诉求要做出及时的反应，并采取积极措施来解决问题”[4]。然而，在突发事件信息发布与舆情回应中，少数发言人的雷人雷语、举止不当、数据错误、忽略细节等表现倍受舆论诟病，极大消解了核心信息的权威性，也极大削弱了政府的公信力，后期需大力通过其它方式来矫正错误，修复形象，弥合已经造成的现实距离。

（三）理想距离：预期管理

理想距离的弥合是需要政府提前一步，滿足公众期待，做好预期管理。受突发事件的不确定性、专业性等制约，公众风险认知水平有限，容易引发恐慌和猜测。舆论引导需要有超前传播的意识，为公众提供充分准确的信息，预测可能引发的公众关切和议题，提前做好解释说明工作，缩小或消除人们心理上的“防范空间”，缓解人们的焦虑紧张情绪及不信任态度，防止非理性心态的过度蔓延。同时，协调不同公众对政策的不同预期，引导合理预期朝政府政策方向和目标一致的方向发展。

总体看来，公众与政府的“三重距离”不能简单割裂看待，应该视为一个整体，提高政府的统筹回应能力。警惕突发事件发生后由于权威信息公开不及时、舆论回应不到位、政策措施解释不全面，激起公众的责备和不信任，陷入“塔西佗陷阱”。

三、提高突发事件舆论引导的有效路径

根据上述政府与公众的三重距离，突发事件舆论引导要能够缩短政府与公众的“心理距离”，政府部门需要结合当前风险社会环境复杂多变、公众利益诉求多样的现实，在理念秉持、能力提升和制度建设方面不断完善，为有效处置突发事件提供有力的舆论支持。

（一）理念秉持：以人民为中心的价值导向

坚持以人民为中心，落实到新闻舆论工作中，即要坚持人民性。习近平总书记强调坚持人民性，就是要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，坚持以民为本、以人为本，树立以人民为中心的工作导向。突发事件关系到人民群众的身体健康、生命和财产安全，需要密切关注群众需求，倾听群众呼声，深入实地体察实情，积极有效处置。坚持问政于民、问需于民、问计于民，虚心向群众学习，热心为群众服务，诚心接受群众监督。同时，应坚持信息公开和正面舆论导向。

1.行胜于言

行胜于言，不是不说，而是信息发布离不开实际处置工作的支撑，没有掷地有声和卓有成效的实绩，舆论引导便是空中楼阁。公众无法感知到切实解决问题的措施和办法，一味地发声可能引起公众的反感和厌恶，造成负面舆情次生灾害。面对重大突发事件，控制事态，采取积极有效的措施，把舆论工作与实际工作结合，才会使得信息工作从容有序，得到舆论的支持。

2.信息公开

突发事件中政府信息的公开和透明不仅有利于社会各界和公众了解支持政府工作，同时有助于实现政府与公众的良性互动沟通，夯实信任的基础，提升政府的公信力。公众充分了解政府事件处置的态度和措施才能给予政府足够的信任，做到不信谣，不传谣。《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》要求，加强政策解读、积极回应社会关切和加强发布平台建设。因此，突发事件要做好中央和地方政策措施的发布解读，增强权威信息的及时性、专业性、针对性，形成全方位、多层次、多渠道、多角度、高密度、连续性的权威信息发布格局，保障公众知情权，有效引导群众，用信息公开的常态化赢得公众的信任和支持。

3.正面宣传

“正面宣传为主”是我们党指导新闻舆论工作的基本方针之一。习近平总书记多次强调“正面宣传为主”方针，要求“激发全党全社会团结奋进、攻坚克难的强大力量”。突发事件中的舆论工作要达到“强信心、暖人心、聚民心”的目的，需要深入宣传解读中共中央国务院重大决策部署、充分发布各地区、各部门的措施成效，广泛普及防灾减灾知识，坚定公众战胜灾害的信念;报道鼓舞人心、激励人心、启迪人心的先进人物事迹及各行业涌现的感人故事，激发全社会解决问题的精神力量。同时，注意正面宣传不是不讲问题、不讲负面、不讲矛盾，而是如实、客观、准确、全面地理性分析，反映事实。讲问题、讲不足的出发点和落脚点是引导公众正确认识问题，回答并解决疑问和困惑，提出解决问题的路径，增强解决问题的信心，实现舆论监督与正面宣传的统一。

（二）能力提升：“全周期管理”的舆论引导

高素质和强能力的干部队伍是政府有效运行的基础，也是与公众建立互信的重要保障。在突发事件中，政府官员与公众的密切联系，公众会把其视为同政府工作人员的互动合作，这些互动是否能在情感上得到满足，在很大程度上影响公众对政府的信任评价[5]。习近平总书记在提及城乡治理体系和治理能力，补齐治理体系的短板和弱项时，提出了树立“全周期管理”意识。这个概念的提出为政府突发事件的舆论引导提出了新要求，要做到事前预警、事发控制、事中引导、事后调整的全周期闭环、动态信息管理。

1.事前——信息“免疫期”——科学预警

预防舆情风险远比事件发生后的危机舆情处置更为重要，舆情管理工作要从根源上下功夫，要以解决公众实际难题为前提，不能凭主观经验判断。进入信息“免疫期”，应着力解决可能滋生舆情风险的事关公众利益的实际问题，实现端口前置，预防为主。对于可能引发突发事件或舆论聚集的苗头信息进行风险评估和实施动态跟踪、及时研判，有效处置，避免重大舆情的发生发展，扩散升级。

2.事发——信息“饥渴期”——及时发布

突发事件发生后，权威信息成零散型、“点状”分布，信息不畅，真相不明。官方及主流媒体可能出现有效权威信息缺位的情况，此时公众会积极主动寻求相关信息。在此阶段，及时发布权威信息，确保发布渠道通畅，做到少量多次高频率，小步快跑不失语的多渠道信息发布。

3.事中——信息“爆炸期”——有效引导

事件不断扩大升级，各种信息随意移动、转载、转发，在更多的网络空间散布更多舆情信息，信息内容出现积聚、失真、噪音、放大以及消散等。在此阶段，需要加强信息治理，提供充足信息满足公众的需求，解决公众的恐慌、焦虑与不安，舆情回应传达出同理心;要有超前传播的意识，堵住谣言的缺口，同时避免信息内容的不一致性，最大限度地消除社会恐慌心理。

4.事后——信息“平稳期”——防止反弹

随着时间的推移，公众和媒体关注的焦点逐渐转移，有关事件的舆情信息可能会暂时告一段落。然而，事件潜在的苗头信息或隐性信息的爆料可能会再次引发舆论的关注，成为舆情的热点或爆点。在这个阶段，政府不能疏于防范，松懈麻痹，对事件舆情信息应加强监测预警与研判，防止出现次生舆情。

（三）制度建设：整体性舆情治理体系

现代社会依靠制度运行，制度成为相互信任的基石。制度安排造就了一种事实上的秩序和确定性。在突发事件中提升舆论引导水平，需要强化制度意识，有效发挥政府、公众、媒体等社会治理共同体的积极作用，需要不断完善健全相关制度。党的十九届四中全会《决定》提出“完善坚持正确导向的舆论引导工作机制”“完善舆论监督制度”“健全重大舆情和突发事件舆论引导机制”，这些正是强调从制度层面加强舆论工作。突發事件舆论引导机制是一个包含预警预判、发布引导、回应修复在内的完整机制，只有依靠科学的制度，才能不断提升舆论引导水平。

1.舆情预警机制：早发现、早报告、早处置

突发事件舆情预警机制是管理者对危机预测、预判、预防的一系列管理方法。英国著名危机公关专家迈克尔·里杰斯特指出：“不管对危机的警戒和准备是自发的，还是法律所要求的，危机管理的关键是危机预防”[6]。面对突发事件的苗头信息，按照《突发事件应对法》相关规定健全预警研判和快速响应机制，提高突发事件的预见性和处置的适当性。同时，对于那些非正式的信息传播渠道中获得的信息应更加理解和包容，发挥社会自发免疫系统功能，提高风险认知和抗风险能力，避免由于政府注意力不足错失处置先机。

2.信息发布机制：及时、准确、全面

突发事件中公众在忧虑、恐慌、紧张的心理作用下，往往赋予负面信息更大的信任与权重。在危机事件中，相比正面风险信息，公众更关注风险问题中行为和语言的负面信息[7]。此时，政府的权威和公信力的认可对于减轻事件所造成的社会影响至关重要，保持公众对政府的信心和信任，在突发事件发生、发展与处置过程中，政府向社会公众准确、及时、透明地传递声音和发布信息不仅是满足公众知情权的需要，也有助于消除由信息盲区带来的谣言引起的社会恐慌。面对突发事件的不确定性，信息发布已经不是由单一部门或是宣传部门来完成的，而是需要多部门协同，共同参与完成。对于信息发布的主体、时效、内容、形式还需要进一步明确要求，建立法律规范的配套细则，保证信息发布的及时性、规范性和准确性。

3.舆情回应机制：分级响应、分类处置

突发事件舆情回应按照属地管理、分级负责、谁主管谁负责的原则，涉事责任部门是第一责任主体。根据舆情的内容性质、舆情热度、舆情类型、扩散速度、舆情主体等指标，将舆情分级，按照级别不同，涉事责任部门根据工作进展情况，持续发布权威信息，动态研判回应效果。同时对舆情信息进行分类处置，把信息分为建设性意见建议、公众反映的重大问题、虚假和不实信息等区别对待，依法处置，及时公开。

参考文献：

[1]卢春龙.公共文化服务与农村居民对基层政府的政治信任[J].中国政法大学学报，2014（4）.

[2]刘小燕.政府与公众间距离的内涵与本质[J].北京大学学报：哲学社会科学版，2017（6）.

[3]中央政府网.中华人民共和国突发事件应对法[EB/OL].http：//www.gov.cn/flfg/2007-08/30/content_732593.htm.

[4]（美）格罗弗·斯塔林著.陈宪，等译.公共部门管理[M].上海：上海译文出版社，2003：95.

[5]张成福，边晓慧.重建政府信任[J].中国行政管理，2013（9）.

[6]（英）迈克尔·里杰斯特.危机公关[M].上海：复旦大学出版社，1995：30.

[7]Gilk D. Risk communication for public health emergencies[J].Annual Review of Public Health，2007（28）.

[责任编辑：杨楚珺]