通辽市种子生产经营备案工作中存在的问题及对策

付 哲，郭哲峰，王 磊，丛琳，董蕴琦

(通辽市农业技术推广中心，内蒙古 通辽 028000)

通辽市地处内蒙古自治区东部，下辖1个市辖区、1个县级市、1个县、5个旗；农作物总播种面积在2100万亩以上，近年来，随着《种子法》的实施，全市种子市场如雨后春笋般发展，主要表现为门店多、品种多、品种更新快等特点（2021年通辽市生产备案的公司有6家，备案生产品种32个。备案的种子门店总计1479家，备案销售品种总计1196个，其中杂交玉米品种823个、高粱品种117个、谷子品种104个、辣椒品种78个）。这方便了广大农民购种。但也同时出现了种子经营无门槛，经营品种“多、乱、杂”，经营者素质参差不齐，市场监管难等问题。而种子生产经营备案制度是确保用种安全的第一步，可以有效把控种子流通环节，实现种子流通的可追溯管理，是规范种子市场秩序和净化种子市场环境的重要举措，全国各级部门开展此项工作见仁见智[1]，备案方法差异较大。

1 种子备案工作中存在的问题

1.1 种子生产经营备案机构不统一

通辽市有的旗县由种子管理机构承担；有的旗县将种子经营备案工作纳入政府政务中心或政务审批局[2]；有的旗县种子经营备案工作由种子管理机构和政务中心合作共同完成。2021年7月通辽市农业主管部门根据自治区农牧厅的文件精神，对种子生产田进行检查，某旗农业主管部门接到检查通知后，才去政务审批局领取到该旗辖区内种子生产备案的相关信息。备案就是生产、经营主体向农业主管部门报备所生产经营种子的过程。备案到政府政务中心或政务审批局，而农业主管部门不能及时掌握了解到相关备案信息，这样的备案没有意义。政府政务中心或政务审批局是农业主管机关，所以备案不应该由政府政务中心或政务审批局来做。

1.2 种子生产经营备案材料形式不统一

有的旗县要求既可以网上上传材料，也可以提交纸质材料备案；有的旗县要求只能网上上传材料；有的旗县要求既要网上上传材料，同时要求提交纸质材料。

1.3 种子生产经营备案材料内容不统一

备案不是行政许可，农作物种子生产经营备案是告知行为，只要种子生产经营者提交的材料符合《农作物种子生产经营许可管理办法》的要求，就应当受理备案，做到“应备尽备”“备后再查”。但是，由于各旗县辖区范围大，门店多、品种多，农业行政执法检查必然存在很大的滞后性，很多种子违法行为被发现时，违法种子已经销售入户，甚至已经种到地里；有的已经备案的违法种子，甚至已经造成了减产损失，农户上访时才被发现，后续解决很困难。

有的旗县备案机关为了通过实施种子生产经营备案工作，从源头上预防未审先推、假冒伪劣或淘汰退出品种种子进入市场，保障农业生产稳定发展。除了上述材料外，还需要提供加盖供种企业公章的农作物品种审认定证书、种子供应企业的生产经营许可证、营业执照复印件、申请者的法人身份证等材料。有的还要求提供种子的包装或包装照片供审核。这样却背离了备案初衷，把备案变成了前置审批。因为备案就是生产、经营主体向主管部门报备所生产经营种子的过程。

1.4 备案主体不统一

备案主体应该是本辖区的经营户，有的旗县备案机关对辖区外的在本旗县有种子经营业务的外地公司、种子销售代理商也进行备案。这就造成统计本辖区备案网点时，很多外地的公司、代理商也被系统当做本辖区内网点统计进来，造成统计结果不准确。2021年有的旗县已完全改正。

1.5 备案不方便，经营户缺乏主动性

有的经营户位置在离旗县政府所在地较远的乡镇，需要提交纸质材料备案的经营户就会因为上报材料时交通不便和花费时间较长、耽误店内经营而不愿意主动备案。经营户备案态度很不积极，导致备案效率低。

1.6 备案户水平参差不齐，种子备案工作困难

部分备案经营户的经营人员文化水平有限，不能独自完成备案中各项内容的填写。品种一栏填写不规范[3]，如本地主推品种“京科968”，由于品牌、商标较多，部分商户填写为“德农968”“屯玉968”“登海968”“现代968”“SPR968”等；种子企业一栏填写的与种子生产经营许可证上的不一致等。上报的材料内容总是缺少或填错，备案时零售商名称时常填写为经营者姓名或简称，与营业执照的名称不一致；种子类别填错；各种情况，漏洞百出，给备案审核工作增添了不少困难。

1.7 种子备案内容不实，存在假备案现象

种子备案工作由备案主体自行在网上填报，缺乏监督，经常出现内容不实，数据造假。检查种子经营门店时发现，有的备案经营户怕麻烦，上报的备案品种个数与实际经营的品种个数不符、品种实际的进货数量与备案数量也不相符等现象[4]。制种田检查时发现，有的公司没有实际落实种子生产，却进行了种子生产备案。

2 种子生产经营备案工作的改进对策

2.1 加强备案机构和执法部门衔接，提高执法的效率

农业主管部门不能根据备案申请者提交的有限材料来认定备案申请者的种子生产经营行为是否合法合规；受理备案不等于该种子审定情况、生产主体情况符合有关法律法规要求。

在备案管理中，部分管理人员发现生产经营者提交的备案申请材料符合形式要求，但是审定情况或生产主体可能违法违规时，做简单的驳回处理或要求当事人撤回申请，这样的简单处理实际上放弃了对可能违法线索的进一步追查，不利于净化种子市场，打击违法生产经营种子行为。

在受理备案后应当重点审查品种审定情况、生产经营主体情况；对于在备案管理中发现的可疑线索，应及时移交综合执法机构，尤其在市场执法检查中对未备案的品种以及备案管理人员移交的可疑线索逐项核实，重点检查；从而提高执法的效率，降低执法成本，增强对违法行为的打击力度[5]。

2.2 完善种业大数据平台

要发挥农作物种子生产经营备案的监管作用，必然要求对受理备案的品种进行审查。人工搜索品种审定情况、生产经营主体情况时，工作量极大。现在，人工搜索相关信息的权威平台就是农业农村部的种业大数据平台。

目前，虽然种业大数据平台已经比较完善了，但还是有一些品种审定、登记及种子生产经营许可信息等在大数据平台上查不到，农业农村部种业大数据平台应当及时进一步完善主要农作物品种审定信息、非主要农作物品种登记信息、生产经营许可信息，使种子管理工作人员能及时查询到备案种子中违法种子的信息。

2.3 统一备案的机构、材料形式、材料内容、主体等，加强对各地农业主管部门的业务指导

备案不是审批行为，没有必要由政务中心或政务审批局备案，致使备案工作与种子管理、执法工作脱节，农业主管部门对辖区内种子生产经营状况不能及时、完全掌握。

农业农村部、自治区农牧厅应加强对各地农业主管部门的业务指导，对不符合有关法律、法规规定的做法及时给予纠正，统一备案材料形式、材料内容、备案主体等。下一步，通辽市农业主管部门会督促旗县种子备案部门落实自治区的有关文件精神，督促旗县管理部门依法备案。

2.4 积极组织相关培训，提高种子从业人员专业素质

加大对种子从业人员法律法规宣传培训力度，详细讲解种子备案的法律责任及备案程序，让经销商能从根本上了解自身的职责和权利，确保种子经销商能充分了解种子生产经营备案工作的基本流程。目前培训工作的困难是没有经费，也不允许向受培训商户收取经费，这需要有关部门给予支持。

2.5 完善相关法律法规、规章，使备案工作能起到相应的预防作用

经过这几年的实践工作发现，现在实行的备案制度存在较大的缺点、漏洞，是不完善的。若严格按照目前的备案制度执行，弊端很大，就像漏勺打水，耗费了人力、物力，没能起到预防违法的作用。农业农村部、自治区农业主管部门应该修改备案相关的法律法规、规章，设置合理的备案条件，比如：受委托代销及原包装销售备案的品种应该经过国家或自治区审定、登记（在适宜的生态区内），或经过同一适宜生态区引种备案等。使备案工作产生违法预防功能，这样才能节省人力物力，事半功倍。