以盱眙县为例探究县域农村社会转型期的公共卫生管理

冯春妍 ，王建明 ，2

1.南京医科大学医政学院，江苏南京 211166；2.南京医科大学公共卫生学院全球健康中心，江苏南京 211166

20 世纪80 年代到21 世纪初，以家庭联产承包责任制和乡镇企业快速发展为特点，我国农村实现了发展生产力和变革传统生产关系的社会转型。在这一转型过程中，人们对健康的需求日益提高，重大疾病预防、监测与治疗；食品、药品、卫生监督管理；卫生宣传和健康促进；免疫接种与传染病防控等公共卫生服务的管理策略和要求也在发生改变，有必要与时俱进探究农村社会转型过程中公共卫生管理的体制和机制，提升管理能力和管理效果，实现制度创新、能力提高、服务创新、意识创新。该文以江苏省盱眙县为例，就农村社会转型中的公共卫生管理改革加以探究。

1 农村转型中的社会性特征

城市化的程度是衡量一个国家和地区经济、 社会、文化、科技水平的重要指标，也是社会组织程度和管理水平的重要标志。城市化是人类社会进步必然要经历的过程，是人类社会结构变革中的一个重要线索。 城镇化是中国从国情出发实现现代化的必由之路，在转型过程必然具有特定的特征。

1.1 城镇化发展的不平衡性

城镇化率指城镇人口占总人口的比重。我国的城镇化发展正逐步走向成熟，城镇化率已经由新中国建立初期的10.6%提高到2019 年的60.6%， 其快速发展的趋势是制定新时代发展策略的前提，也是制定宏观经济政策的重要依据[1]。但是，区域经济发展不平衡是我国的基本国情，也是社会发展现状的显著特征。 2018 年，江苏省的城镇化率为69.1%，苏南地区超过了75%，而苏北只有60%左右。因此，江苏省委省政府从实际出发，提出了“协调推进城市化，区域发展差别化，苏南地区农村率先实现城镇化、苏北地区逐步推进城镇化，建设模式集约化，城乡发展一体化的新型城镇化道路”的方针。盱眙县地处苏北，辖 14 个镇、5 个乡、257 个行政村，总人口约75 万，城镇化率在苏北处于中上水平。盱眙县委县政府提出了打造淮安南部经济增长极，南京都市圈北部门户城市、长三角山水文化休闲名城，全面推进县域城镇化、现代化发展的规划。

1.2 农村城镇化过程中的社会语境特征

不同学科对城镇化概念的界定各有不同。人口学把城镇化定义为农村人口转化为城镇人口的过程，地理学将城镇化看作是农村地区或者自然区域转变为城市地区的过程，经济学从经济模式和生产方式的角度来定义城镇化，生态学认为城镇化过程就是生态系统的演变过程，社会学认为城镇化就是由农村社会关系与社会组织向城市社会关系与社会组织转型的过程。

改革开放以来，中国农村城镇化过程的中心环节和载体是小城镇建设和发展，核心是人社会身份的转变，即由农民向市民转变。 通过小城镇建设和户籍制度改革，亿万农民由原来的分散居住向集聚型的社区化居住转变，同时也完成了由农村户口向城镇户口即由农民到市民的社会身份转变。截至2019 年，淮安市共有86 个镇，其中盱眙县有14 个镇，占16.3%。

1.3 转型过程中的农村社会管理机制相对滞后

新中国建立以后的前30 年，在计划经济体制下，我国实行的是城乡分割制，形成城乡隔离的二元社会结构。城镇居民有单位体制，农村则有“人民公社”。 1978 年改革开放后，农村建立了乡政村治的管理体制，村民自我教育、自我管理、自我服务的自治管理制度具有相当成效。社会转型的根本的价值在于满足人全面而自由发展的各类需要和整体社会的发展[2]。然而，在农村社会转型过程中，由村民自治向居民自治转型是一个新的挑战,不仅具有复杂性，还具有特殊性[3]。转型中的农村社会组织并没有充分发挥自身作用，传统管理体制逐渐瓦解，新的体制没有完全建立，农村社会管理机制相对滞后。 以盱眙县公共卫生管理为例，存在的问题主要包括：公共卫生资源配置不够，乡镇卫生计生监督协管人员设置不足；公共卫生管理机制与现实需求脱节，部分公共场所未建立应急预案、消毒制度和传染病报告制度；中心卫生院专业人员数量不足；康复中心护理人员素质不高，缺乏专业技术培训，很大比例没有执业医师证书；基层卫生机构存在一人兼多岗的现象，服务提供者普遍认为工作繁重，现有的人员配置不能满足需求；多数地区采用定向培养的方法补充人才，但工作适应期较长[4]。

1.4 农村经济转型与社会转型同步性相对缺失

从经济和社会发展状况来看，农业经济转型速度快于社会转型。 2018 年，我国城镇居民人均可支配收入39 251 元，农村则仅为 14 617 元，城乡比达到 2.7:1。 在传统计划经济时代，国家包办了所有社会事务，而在社会转型期的市场经济体制下，农村容易出现社会保障、医疗卫生等问题。 随着改革开放的深化及城镇化发展，如何提供充分有效的公共卫生服务和实施高效的公共卫生管理显得尤为重要[4]。

2 公共卫生资源管理与路径构建

2.1 加快县域经济发展，促进县域传统农村转型

县域经济发展是农村社会转型的基础与动力，是激活内需、畅通国内大循环、构建国内国际双循环新格局的关键步骤和重要基石[5]。 农村产业结构的优化调整能够带动农村经济发展活力，为农村劳动力提供充分的就业岗位和获利机会，从而有效扩展农村发展空间[6]。改革开放以来，特别是近5 年以来，盱眙县在经济发展和社会文明整体进步方面取得了巨大进步，特别是农村经济通过发展特色产业整合农村经济资源，为农村社会转型及向城镇化转型奠定了基础。 2015 年底，全县实现地区生产总值320.13 亿元、人均地区生产总值4.89 万元，而2019 年全年预计实现地区生产总值429 亿元、比2015年增长34%；城镇居民人均可支配收入36 179 元、农村居民人均可支配收入17 206 元，分别增长8.3%、9.2%。 发挥优势做强现代农业，扶持中草药种植和黄金桃等水果种植，全面助推实现乡村振兴[7]。

2.2 政府向转型中的农村提供更多的公共产品

农村公共产品是为促进农业生产、农村发展和农民生活改善等为广大农村地区居民共同需要的各类公共产品[8]。政府必须向转型中的农村提供更多的公共产品，包括硬产品，如道路、环境和网络，软产品如宣传教育和人员培训。近年来，盱眙县通过提供公共产品达到传统农村自然生态与新型城镇化社会生态的耦合，以创建国家级卫生城为价值导向，助力公共卫生管理成熟和完善。

2.3 依托中心镇建设公共卫生管理平台

中心镇通常是指那些区位较优、实力较强且能对周边农村和乡镇具有较大吸引辐射能力的镇，主要包括县城镇和部分发展程度较高的建制镇。中心镇作为基层的关键性节点，向上连接中小城市，向下辐射其他乡镇和村庄，处于中枢和枢纽的地位[9]。城镇化进程加快与城乡一体化发展为中心镇发展提供了新的空间[10]。 盱眙县有14 个镇，其中省级中心镇一个，县级中心镇13 个。 马坝镇为省级中心镇，依托马坝镇政府公共公共卫生管理平台是转型中的农村社会向居民提供公共卫生服务的重要模式。

以镇中心卫生院为核心提供公共卫生服务。盱眙县第二人民医院同时也是盱眙马坝镇中心卫生院，是直接为社区提供医疗、预防、康复、保健综合服务的基层医院，是初级卫生保健实施机构。自开展省级卫生镇创建以来，镇党委政府高度重视，制定了详尽的工作计划，明确分工，责任到人。结合爱国卫生和疾病预防工作，广泛开展形式多样的健康教育和健康促进工作，切实提高人民群众的卫生健康知识，提升居民健康素养；围绕饮食安全，全面实施排查建档、监督抽查、企业巡查、执法整顿等措施，全力保障群众的饮食安全；设立马坝卫生监督分所，进行饮用水卫生、食源性疾病、非法行医、学校卫生、传染病防治等卫生监督工作与巡查；设立健康档案管理员、慢病管理员等，通过居民健康档案系统进行网络化管理。马坝镇的示范效应为其他城镇公共卫生管理提供了经验，促进了盱眙县转型中农村社会的公共卫生管理发展。

2.4 加强社区组织建设，由村民自治向居民自治转型

传统农村居民单独居住或分散居住，缺乏公共卫生设施和完善的公共服务。社区能够通过组织功能的发挥，帮助农转非居民快速融入城市。社区组织是基层社会领域中最为重要的组织形式，是居民为满足自身需求而自发组织起来的组织，具有自发性、草根性、自治性等特征。社区组织也是居民参与经济生活、社会生活、文化生活的平台[11]。 农村社区组织是村民生活、生产、娱乐、交往和互助的基本单位，其在乡村治理体系中具有基础地位，发挥着重要作用[12]。 应坚持培育扶持和监督管理相结合，注重数量和质量同步提升，以满足群众需求为导向，以鼓励扶持为重点，以能力提升为基础，以规范管理为保障，引导社区社会组织健康有序发展，充分发挥社区社会组织参与城乡社区建设和社会治理的积极作用。近年来，盱眙县社区社会组织发展成效初显，2020 年城市社区平均拥有不少于10 个社区社会组织，农村社区平均拥有不少于5 个社区社会组织。组织管理制度更加健全，支持措施更加完备，整体发展更加有序，成为创新基层社会治理的有力支撑。

应当强化转型中的农民行为意识与观念的转变，实现由村民向市民的转型。各村要充分利用宣传栏、广播、宣传单等开展多层次、多形式的宣传，引导广大农民积极参与村庄环境综合整治行动，不断提高环境意识。 要大胆突破，探索建立农村环保长效机制，探索村民自治与政府支持相结合的运行和管理机制。

立足长远发展，高起点制定农村环境整治目标。 盱眙县马坝镇城管分局为有效推进城乡垃圾治理工作，切实改善人居环境，积极推动全镇垃圾分类工作的任务分解和落实。 ①积极开展垃圾分类宣传， 增强居民环保意识，倡导“绿色”环保生活；②扎实推进分类设置,小区生活垃圾分类设施投放率已达到85%；③稳步推动收运体系建设，按照“组保洁、村收集、镇运转、县处理”模式进行垃圾收运处置，全镇参与垃圾转运的特种车辆15 辆，日处理能力达200 吨。

3 结语

农村城镇化的社会转型是中国特色社会主义现代化的战略目标，也是农村改革发展和社会文明整体进步的必然要求。构建完善的县域农村社会转型中的公共卫生管理体系具有必要性、现实性和挑战性。