基层医疗卫生机构应对突发重大疫情SWOT分析

■ 刘翊珺 唐昌敏 周思彤

基层医疗卫生机构作为整个医疗体系的基底，承担着为辖区内居民提供基本公共卫生服务和基本医疗服务的职能，对传染病和突发公共卫生事件的风险管理、发现、登记、报告及处理是其基本公共卫生服务范围内职责。基层医疗卫生机构需对传染病病人、疑似病例采取隔离、医学观察、及时转诊等措施；对密接者和健康危害暴露人员开展追踪、查找；对集中或居家观察者提供必要的基本医疗、预防服务并收集相关信息；做好辖区疫点疫区处理、应急物资分发及宣传等工作[1]。2020年新型冠状病毒肺炎疫情防控中，在各方共同努力下，国内基本情况趋于稳定，应对体系和应对策略逐渐成熟。其中，基层医疗卫生机构在本次新冠肺炎疫情阻击战中发挥了“哨点”监测的重要作用。但同时，此次疫情初期的应对措施也显示出基层医疗卫生机构面对突发重大疫情防控的应对能力有待提高。本文采用SWOT分析方法对突发公共卫生事件，特别是重大疫情防控期间我国基层医疗卫生机构开展应对工作的优势、劣势、机会与威胁进行分析，尝试性提出突发重大疫情防控期间基层医疗卫生机构开展应对工作的发展策略。

1 核心概念释义

SWOT分析法是一种企业竞争态势分析方法，常用于企业战略的制定、决策等方面，通过对内部环境的优势、劣势，外部环境的机会、威胁进行分析评价，帮助企业对自身进行剖析，制定最佳发展战略，这同样适用于卫生领域[2]。基层医疗卫生机构是整个疾控队伍的网底，也是国家公共卫生服务体系建设中关键的一环。为更好地在内外部环境多变的情况下应对突发重大疫情，总结经验的同时，对基层医疗卫生机构自身以及外部环境进行分析与评估尤为重要。

2 突发重大疫情期间基层医疗卫生机构应对工作SWOT分析

2.1 优势分析

2.1.1 稳定的基层群众关系。基层医疗卫生机构主要面向辐射区域内的居民提供服务，服务人群相对较为稳定。居民日常前往社区就诊，必须经过病历登记等流程，长期以来，较多居民病历登记的地点较为稳定[2]。当突发重大疫情之时，基层医疗卫生机构在预检分诊早期发现患者，在首诊负责制的基础上，严格履行检测、登记、报告、引导等措施。社区医生本身对患者的以往病情以及现发病等情况较为了解，针对某个特定患者的病史追溯更为方便，大大缩短了追溯病情的时间。此外，传染病疫情具有地方性的特点，基层医疗卫生机构中的家庭医生与区域内签约居民建立了较为稳定、良好的关系，便于协助相关部门开展区域内重点人群筛查、隔离及健康指导等工作，提供个性化服务并进行规范化管理[3]。

2.1.2 覆盖面广，就近提供基层医疗卫生服务。目前基层医疗卫生机构数量较多，覆盖范围较广，紧邻居民住所。当突发重大疫情时，基层医疗卫生机构的地理位置便于各个层级统一指挥，分区分类精准开展工作，根据区域风险级别，实行网格化、差异化防控。紧急就近调配医疗物资，尽快恢复正常医疗卫生服务秩序。基层医务人员能够就近上门随访，开展基本诊疗以及出院患者健康状况监测等工作。在保证基本医疗服务和基本公共卫生服务提供的同时，有效地减少患者聚集，降低交叉感染率。此外，家庭医生日常便于在社区进行传染病防治宣传，发挥基层预防保健的作用，进一步加强基层“医防融合”体系的构建。

2.1.3 便于充分发挥社会力量协同作用。社会力量以社区居民和居民自治组织为主体，其他组织与主体协同参与[4]。基层医疗卫生机构的规模相对较小，但数量多，辐射范围广，日常与附近居民联系较为紧密。疫情防控期间，众多社区志愿者与基层医疗卫生机构合作，协助开展发热筛查、防控知识宣传等工作，较大程度地减轻了基层医疗卫生机构卫生人员的工作压力。社会力量的协同作用不容小觑，应对突发重大疫情时，基层医疗卫生机构能够较快与社会力量开展合作，充分发挥其协同作用，提供灵活且充足的应急人力资源储备[5]。

2.2 劣势分析

2.2.1 缺乏训练有素的应对工作队伍。基层医疗卫生机构医务人员存在基本传染病防控、突发事件应对能力不足等问题，风险防范意识较为薄弱。在疫情防控背景下，缺少公共卫生专业人员协调指挥医疗工作，缺乏完备的应急预案。多数医务人员权责划分不够清晰，大大降低了应对工作效率，不利于联防联控机制的运行[6]。

2.2.2 人才培养模式僵化，医防结合不彻底。首诊医生在居民就诊流程中起关键作用，其公共卫生知识的掌握及应急应对能力尤为重要，恰当的应急处置方式在一定程度上能够有效遏制疫情的蔓延。目前基层医疗卫生机构基本医疗与公共卫生人才割裂开来，预防保健与治疗职能相分离。国家卫生健康委、财政部、国家中医药管理局联合印发《关于做好2020年基本公共卫生服务项目工作的通知》中明确指出基层医疗卫生机构需坚持防治结合的功能定位。目前临床医学人才培养模式上，仍侧重于对疾病的治疗，在疾病预防、公共卫生等方面涉及较少。在从以疾病治疗为中心到以健康管理为中心的转变过程中，公共卫生服务职能迫切需要得到进一步落实。

2.3 机会分析

2.3.1 公共卫生法律法规不断健全。国家先后出台了《基本医疗卫生与健康促进法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规，基本构成了公共卫生法制体系。在今后整个医疗机构应急体系中，做到有法可依、有法必依，整个医疗机构应急体系能够有效地开展工作。国家卫生健康委员会在《关于做好2020年基本公共卫生服务项目工作的通知》中强调推进基层医疗卫生机构的基本医疗和基本公共卫生融合服务，深化医防融合，进一步完善了医防融合相关政策，为国家公共卫生体系建设夯实了基础。

2.3.2 国家加强基层疾病预防控制体系建设。国家卫生健康委员会在《对十三届全国人大三次会议第4478号建议的答复》明确指出加强基层疾病预防控制体系建设，重点针对新冠肺炎疫情暴露出来的问题和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，切实提高重大疫情防控和救治能力，在《关于做好2020年基本公共卫生服务项目工作的通知》中明确指出国家基本公共卫生服务2020年人均补助经费标准提高至74元。国家加大基层医疗体系的建设力度，针对疫情暴露出的问题做出战略调整以及进一步规划，旨在着力发挥基层的网底作用，提高整体效率。

2.3.3 中医药事业迎来新一轮发展契机。近年来，在重大疫情等突发公共卫生事件中，中医药逐渐参与其中，在疫情防控中取得了较好的成效。2021年国务院办公厅《关于加快中医药特色发展若干政策措施的通知》中指出，健全中西医协同疫病防治机制，加强中医医疗服务体系建设，打造中西医协同“旗舰”基层医疗卫生机构等举措。中医药具有“简、便、验、廉”的特点，如今基层医疗卫生机构应当抓住中医药事业发展契机，探索将其进一步推广与应用到实处的策略[7]。

2.4 威胁分析

2.4.1 重大疫情影响基层医疗卫生机构正常诊疗秩序。突发重大疫情等突发公共卫生事件发生后，通常对人类的生活的自然、社会环境均造成一定冲击，公众可能产生外在心理负担以及忧虑，基层医疗卫生机构为居民提供就近诊疗等服务，短期可能会出现卫生人力资源需求高峰[8-9]。人群大量流动一方面存在聚集风险，一方面对基层医疗卫生机构正常的诊疗秩序造成威胁。

2.4.2 分级诊疗制度落实有待加强。在医联体、医共体建设中，基层医疗卫生机构在突发重大疫情时仍面临基础设施、人才等方面的“短板”，纵向、横向医疗卫生机构的分工协作机制仍有待落实和加强。当突发重大疫情之时，医联体、医共体医疗机构之间人员协作困难，双向转诊工作得不到重视，效率有待提高。

2.4.3 基层医疗卫生机构重大疫情防控经验不足。目前，我国基层医疗卫生机构在基本公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗服务以及部分疾病的康复、护理服务等方面发挥了重要的作用，但在突发重大疫情时依然面临医疗卫生条件薄弱、资源短缺等情况。

3 突发重大疫情期间基层医疗卫生机构应对工作发展策略

3.1 提高基层医务人员重大疫情综合防控能力

加强基层医务人员对重大突发疫情防治知识、突发公共卫生事件预警与应急知识的培训和训练。上级卫生行政部门、医院、疾病预防控制机构要加强对基层医疗卫生机构的指导和培训，增强基层医务人员对突发重大疫情的预警灵敏性、报告及时性和应急能力。

3.2 加强信息化建设，扎牢整合型医疗根基

进一步落实由国家卫生健康委、国家中医药管理局联合发布的《全国基层医疗卫生机构信息化建设标准与规范（试行）》，让基层医疗卫生机构医务人员从大量数据填表等工作中解脱出来，使其将精力更多的关注于如何更好的开展基本医疗卫生服务，对辖区内居民的预防保健等实际问题中。依托于信息化建设标准，优化基层诊疗业务流程，提高效率，扎稳基层服务网，实现各级医疗机构之间信息共享。

3.3 加强分级诊疗制度建设，完善资源共享制度

区域内疾病预防控制中心以及二、三级医院需加强对基层医疗卫生机构中新卫生人员的防控工作指导，在医联体制度背景下，推动三级医院等具有优质医疗资源的医疗机构人才队伍下沉，必要时组派专家帮扶、坐诊，切实加大医联体各级机构之间的沟通交流。在保障医疗质量的前提下，逐步推进紧密型医联体建设，开展医联体内部人员统一招聘、培训、调配和管理，医联体内部信息资源共享等服务，逐步实现处方等信息资源互认，有效推动双向转诊机制的衔接，加大机构间有效沟通协调力度。

3.4 加强基层卫生人员应急能力多样化培训

在加强基层卫生人员应急能力培养的同时，丰富其培训方式。基层卫生人员应急能力培训方式主要包括：自学、模拟演练、宣讲会等。培训采用线上线下相结合的方式，通过继续 医学教育学分授予的方式进行年度考核。线下开展基层医务人员突发重大疫情应急培训课程，可由当地医学院校牵头，定期指派院校内专家、学者共同参与进行宣讲以及应急演练。同时医务人员通过自学的方式定期参加应急人才线上培训，且进行考核。线上应急培训平台具有成本较低、效率高、灵活化等优点，值得推广[10]。将多种应急培训方式相结合，充分发挥各方面人员协同作用，丰富我国基层医疗卫生机构卫生人员应急能力培训体系。