论政府预算绩效管理下财政资金的合理化使用

尹少群 周常利 颜文静

【摘 要】文章聚焦专项建设中的财政资金使用问题，具体为由财政拨款所建设的事业单位专项科研项目。目前，影响政府预算管理的因素主要为，难以充分评价专项建设的实际价值、难以动态评价专项建设的阶段成果、难以事后跟踪专项建设的使用价值。问题导向下财政资金合理化使用模式可从：加强区域性调研制订专项建设规划、引入招投标机制防止财政资金错配、以纪检督查助推专项建设过程监管、多途径开展事后反馈落实主体责任等四个方面展开构建。

【关键词】财政资金;政府预算;合理化;使用

前言

在社会主义市场经济体制下，各级财政资金主要投放到了公共产品供给、转移支付、专项建设等领域，在确保财政资金收支平衡并适度开展功能财政的原则下，需提升政府预算绩效管理的能力。所谓“政府预算绩效管理”可以理解为，在履行政府公权力职责的过程中，所实现“产出/投入”的合理化程度。在财政经济学視角下，增强“合理化程度”则需合理的规划和使用财政资金。本文聚焦专项建设中的财政资金使用问题，具体为由财政拨款所建设的事业单位专项科研项目。与公共产品供给和转移支付不同，专项建设因存在着知识专门性的特点，所以在研究专项建设项目的资金使用安排时，往往会面临着信息不对称因素的干扰，即在项目立项、实施、验收这三个环节，都充斥着信息不对称现象，这就极易导致专项建设人员“自说自话”，而降低政府预算绩效管理的质量。由此，这便构成了本文立论的出发点。

一、影响财政资金的因素分析

结合笔者的工作总结，可以从以下三个方面对影响因素展开分析：

1.难以充分评价专项建设的实际价值。

相比较而言，哲学社会科学领域的专项建设，在对其开展实际价值评价时面临着诸多挑战。首先，专项建设能否立项主要依赖于申报书的质量和专家评审意见，在特定时期专项建设是否准予立项还与区域倾斜政策有关。这就意味着，财政资金在使用中容易产生错配现象。从笔者所了解的数据显示，国家财政支持的社科类专项建设资金一般在“千万级”，省财政支持的社科类专项建设资金一般也不会低于“百万级”，所以因信息不对称而导致财政资金错配，则将对财政资金产生系统性风险。

2.难以动态评价专项建设的阶段成果。

专项建设一般为期三年，并根据申报书的建设规划滚动拨付财政资金，且参建单位的年度资金若是未能使用完毕，那么年终结余资金将收归财政。这就在一定程度上引致出了参建单位“想尽办法把钱用完”的行为动机。然而，财政资金在按期拨付的同时，并未形成对专项建设实施动态质量管理的机制，即使存在着所谓的“中期验收”，也主要由参建单位的管理层邀请个别专家参与，这就构成了“财政资金拨付主体——个别专家——财政资金使用主体”这样的信息通路，显然这种信息传导通路不利于对财政资金使用效益的动态评价。

3.难以事后跟踪专项建设的使用价值。

笔者发现，在目前的专项建设中存在着“重建、轻用”的问题，通过分析可知，“重建”的行为逻辑根源于建设完毕能够通过验收;“轻用”的行为逻辑一方面根源于在项目申报之初便未能实事求是的明确所应达到的建设水平，另一方面则是，财政资金拨付主体并未落实对建设成果的后期跟踪考核机制。这样一来，势必造成不少造价昂贵的专用性资产被迫闲置。

二、实现财政资金合理化使用目标的着眼点

在问题导向下，实现财政资金合理化使用目标的着眼点可归纳如下：

1.着眼于增强项目的事前识别能力。

为了防止财政资金在使用中出现系统性风险，在专项拨款中便需增强项目的事前识别能力。然而正如上文所指出的那样，事业单位所开展的专项建设具有较强的学科专业性，这就为项目识别制造了信息不对称现象。从目前的专项建设资金拨付逻辑来看，以事业单位为对象作为建设单位，并由事业单位在内部自行配置专项建设资源，这种做法并不科学。究其原因在于，事业单位可以凭借自身的社会有影响力而获得财政资金支持，却无需根据社会经济发展所需来选择急需建设的项目。因此，增强政府的事前识别能力，关键在于亲自制订建设规划方案，并对项目识别实施精细化管理。

2.着眼于重构项目的事中监管模式。

财政资金在使用过程中的动态监管短板，根源于政府科层结构下的委托代理关系使然。具体而言，政府即使委托专家组对参建单位实施动态质量跟踪，但专家组对专项建设的成果并无直接关联，且在动态跟踪中也易受到参建单位的人际关系影响。因此，重构项目的事中监管模式便十分必要。重构的出发点在于，能够加强财政资金拨付主体对专项建设的监督力度，并在动态跟踪中能够基于“产出/投入”关系，定性评价专项建设所创造的社会效益，如对专业技术队伍的培养效果。

3.着眼于落实项目的事后使用反馈。

“争指标、挣面子”或许成为了部分参建单位管理者的潜意识，不可否认，随着专项建设成果的落地，却是增强了事业单位服务地方社会经济的能力，但这并不意味着财政资金得到了有效利用，即财政资金在使用中的效益目标得到了实现。不难理解，政府预算绩效管理的核心用意之一便是，提升财政资金在配置中的社会和经济效益。为此，落实项目的事后使用反馈，并根据反馈合理使用惩戒机制，则能为参建单位形成强化财政资金管理的倒逼效应。

三、财政资金合理化使用模式

根据以上所述，财政资金合理化使用模式构建如下：

1.加强区域性调研制订专项建设规划。

财政资金来之于民，也须用之于民，实现财政资金合理化使用的根本目的便在于，需使政府有限的财政资源精准发力，所以政府有关部门应加强区域性调研，为事业单位的专项建设提供规划。具体的实施模式为：（1）应聚焦事业单位是为社会提供公益性专业技术服务的组织这一定位，在政府的职能范围内，对区域急需解决的公益性专业技术服务短板开展调研，并将其纳入政府的工作报告之中。（2）将调研成果汇总并对事业单位专项建设进行分类和排序，以此来统筹财政资金的预算安排。

2.引入招投标机制防止财政资金错配。

随着专项建设规划的落地，根据排序需引入招投标机制防止财政资金错配。具体的实施模式为：（1）根据专项建设任务，并结合政府管辖区域内事业单位分布的实际情况，或者在域内事业单位内进行招投标，或者在全国范围内开展招投标。通过引入招投标能够使专项建设阳光化，也能在事业单位之间建立竞争关系，并制约事业单位“争指标、挣面子”的行为动机。（2）由于财政资金主要投向于公共服务领域，并在新政府会计制度下还需追求资金的使用效益，所以在评标的过程中需综合考察申报书所呈现出的社会价值和经济价值，且经济价值主要反映为资金节约方面。

3.以纪检督查助推专项建设过程监管。

随着专项建设序幕的拉开，此时便需要对参建单位实施动态跟踪督导。由于存在着专业知识壁垒，所以在督导过程中需解决信息不对称问题。因此，应配以纪检督查来助推专项建设中的过程监管，具体的实施模式为：（1）应形成“政府督导+参建单位自我督导”的协作机制，由政府督导专家组开展专项建设中期检查，专家组将检查意见反馈给参建单位后，再由参建单位纪检检查部门督促整改。这种双管齐下的监管模式，便能约束项目建设主体的机会主义动机。（2）建立中动态淘汰制度，并落实专项建设的替补单位，这样就能倒逼出参建主体的质量意识和资金节约意识。

4.多途径开展事后反馈落实主体责任。

当前需要强化对专项建设的事后质量管理，所以应多途径开展事后反馈，并落实主体责任。具体的实施模式为：（1）参建单位管理层对财政资金的使用负全责，并以此来鞭策其督促项目成果的转换工作，并在事业单位内部健全专项建设后续的人才培养和社会服务方案。（2）项目负责人对本单位管理层负责，并督促归口部门落实成果转化的具体举措。最终，实现财政资金的合理化使用目标。

四、结束语

综上所述，政府有关部门应加强区域性调研，为事业单位的专项建设提供规划。根据排序需引入招投标机制防止财政资金错配。随着专项建设序幕的拉开，此时便需要对参建单位实施动态跟踪督导。由于存在着专业知识壁垒，所以在督导过程中需解决信息不对称问题，应多途径开展事后反馈，并落实主体责任。

參考文献

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（作者单位：广东中大管理咨询集团股份有限公司）