推进农村水系综合整治促进乡村振兴绿色发展

访谈嘉宾：李原园 水利部水利水电规划设计总院副院长

开展农村水系综合整治，建设水美乡村，是贯彻习近平生态文明思想和治水重要论述的具体行动，是促进农村产业兴旺、乡风文明的重要抓手，也是补齐农村水利突出短板的迫切需要，对全面促进乡村振兴具有重要作用。水利部、财政部2019年10月联合启动了水系连通及农村水系综合整治试点工作,试点县通过水系连通、污染源控制、河湖管理等系统治理措施，恢复农村河湖功能、改善人居环境。日前，本刊记者专访了参与这项工作顶层设计的水利部水利水电规划设计总院副院长李原园。

中国水利：我国为什么要开展农村水系综合治理工作？

李原园：农村水系不仅是农业生产的基础，还是农村水环境的重要载体和乡村自然生态系统的核心组成部分。与城市相比，农村水系具有形态更多样、功能更全面、与人的关系更密切等特点，良好的农村水系是农民生活、生产和农产品质量安全的基础，事关农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。由于农村水系面广量大，多年来受自然和人为因素影响，无论是在功能、形态还是水环境质量方面，仍存在诸多问题。一是水系功能受损。受气候变化和人类活动影响，一些农村河流常年断流，一些河道被阻断或填埋，河流之间失去应有的水力联系，水体缺乏流动性，不仅丧失了河流应有的水文、地质、生态等自然功能，也无法通过系统之间的平衡实现泄洪、供水、输沙、自净、景观、生态等功能。二是水生态空间被挤占。农村河道淤积堵塞，部分河湖甚至萎缩，围湖造田、滩地种植等现象仍然存在，水域空间、岸线被挤占，山丘区侵占河道严重影响汛期行洪，有些甚至形成堰塞湖，平原区围湖造田、非法采砂导致河道自然形态受到破坏。三是水生态环境累积性问题突出。农村污水处理率低，导致生活污水、规模化养殖和中小型企业排放的废水等大多直接排入水体，加之农业面源污染，严重影响农村水生态环境。北方部分农村河流生态用水常被挤占，南方水电开发密集区部分河段脱水断流。

党中央、国务院高度重视农村水系综合整治工作。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，实施河湖水系综合整治。2021年中央1号文件《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，实施水系连通及农村水系综合整治。《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》提出，到2025年，农村基础设施和基本公共服务水平进一步提升，生态环境持续改善，美丽宜居乡村建设扎实推进，乡风文明建设取得显著进展。为贯彻落实中央决策部署，近年来中央财政支持地方对农村水系开展了多项整治工作，尤其是2019年启动的水系连通及农村水系综合整治试点工作，取得了良好成效。

开展农村水系综合整治是深入贯彻党中央、国务院重要决策部署的具体行动，事关广大农民根本福祉和农村社会文明和谐。我们要在两年试点基础上，对标适应新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展和实施乡村振兴战略等要求，加快实施农村水系综合整治，切实解决好农村地区发展不平衡不充分问题。一是立足新发展阶段、推动农村高质量发展的关键举措。从新发展阶段的治水矛盾来看，解决好水利发展的不平衡不充分问题重点和难点在农村，农村水系是农村生活、生产和生态环境改善密不可分的要素，也因为存在诸多问题而成为制约农村发展的短板弱项。通过实施农村水系综合整治，可进一步恢复河流生态空间、改善河流水生态环境、提高防洪排涝标准，提升水利基本公共服务均等化水平，为农村高质量发展提供坚实的水安全保障。二是贯彻新发展理念、改善农村宜居环境的必然要求。农村河湖水环境质量直接关系到农产品安全、农村饮水安全，并在很大程度上影响着农民生产生活质量。开展农村水系综合整治，既是重现农村河湖水系自然风光的重要基础，也是营造健康宜居的生态环境、改善人民生活质量的必然要求。从根本宗旨来看，充分体现了以人民为中心的发展思想，通过提高水领域公共产品的供给质量和服务质量，给人民带来更多获得感、幸福感、安全感。三是构建新发展格局、畅通城乡经济循环的强大驱动。构建新发展格局，潜力后劲在“三农”，实施农村水系综合整治，对扩大农村内需、助推农村产业兴旺意义重大。健康的农村水系是保障农村生活供水和农业生产用水的前提条件，是构建现代农业产业体系的基础支撑，有助于打通生态和经济循环圈，发挥生产养殖、旅游休闲等综合效益，提高农业综合生产能力和竞争力，构建人与自然和谐共生的乡村发展新格局，实现百姓富、生态美。四是加快水美乡村建设、实现乡风文明的重要保障。河湖水系是水资源的载体，也是人与水相互作用的媒介，统筹山水林田湖草沙系统治理，以水系为依托，结合区域文化特点，实施农村水系综合整治，有助于提升乡村河道亲水性，强化地域文化元素，丰富农村文化业态，重塑乡村文化生活，促进乡村文明与水生态环境相融合，以乡情乡愁为纽带推动社会力量振兴乡村，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

中国水利：水系连通及农村水系综合整治遵循怎样的思路、原则？

李原园：水系连通及农村水系综合整治要围绕实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化的总目标，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求，牢固树立绿水青山就是金山银山理念，遵循“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，把建设造福人民的幸福河湖作为根本目的，坚持问题导向，以县域为单元，以河流为脉络，以村庄为节点，水域岸线并治，集中连片推进，着力解决农村河湖水系中存在的突出问题和薄弱环节，打造一批具有示范引领作用的农村水系样本，建设河畅、水清、岸绿、景美的水美乡村，不断提升农村群众获得感、幸福感、安全感，促进乡村全面振兴。

在农村水系综合整治过程中要准确把握好以下重点：一要创新治理模式。以流域为单元开展系统治理，充分考虑自然人文与经济社会状况，注重突出区域差异和地域特色，结合水资源条件、水生态状况、水文化传统和水景观特色，统筹山水林田湖草沙系统治理，统筹河湖水域岸线、水域陆域协同推进，统筹河湖治理与农村人居环境整治，打造各具特色、不同风格的水美乡村。二要注重示范引领。结合美丽乡村建设、乡村振兴战略实施，以农村水系综合整治为纽带，将水与生态建设、产业发展、民生改善、乡村文化特色等相结合，打造具有区域特色的综合治水示范样板，突出项目建设的系统性、综合性、示范性。三要形成工作合力。按照中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的工作机制，充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，强化部门协同工作，加强与自然资源、生态环境等有关部门对接，整合资金，加大投入，注重其他项目和水利项目的协调推进。四要创新投融资和管护机制。建立健全政府、社会力量、农村集体和农民等多元投入机制，多渠道落实建设资金。以河长制湖长制为依托，探索农村河湖长效管理机制，充分发挥农村基层组织、村民主体作用，落实管护主体和责任。鼓励按照“公益性项目、市场化运作”理念，大力推进政府购买服务，创新农村水系管护模式。

中国水利：在顶层设计上如何做好水系连通及农村水系综合整治实施方案编制工作？重点抓哪些工作？

李原园：水系连通及农村水系综合整治实施方案作为试点县进行竞争立项和开展相关设计工作的关键文件，其编制质量、深度对开展农村水系综合整治工作具有重要意义。实施方案的编制工作，是按照《水利部 财政部关于开展水系连通及农村水系综合整治试点工作的通知》（办规计〔2019〕277号）、《水利部办公厅关于印发水系连通及农村水系综合整治试点县实施方案编制指南的通知》（办规计函〔2019〕1253号）相关要求并参考《水利部办公厅、财政部办公厅关于印发加强水系连通及农村水系综合整治试点县建设管理指导意见的通知》（办规计函〔2020〕137号）要求来开展的。

重点从以下几方面来做好顶层设计：一是以流域为单元、系统谋划治理方案。实施方案编制要以流域为单元，按照自然河流生态的整体性、系统性及其内在规律，进行统筹谋划，突出源头治理、系统治理、综合治理。同时兼顾各种要素、协调各方关系，统筹河湖水域岸线、水域陆域协同推进，协调解决农村水资源、水生态、水环境、水灾害问题。二是多规衔接、协同推进综合治理。实施方案编制要紧紧围绕乡村振兴战略部署和要求，立足城乡发展全局，瞄准水美乡村建设，统筹河湖治理与农村人居环境整治，生活生产条件改善与促进乡村振兴，加强与流域综合规划、空间规划、城乡规划、园林规划、旅游规划、环境保护规划的有机衔接，形成合力、协同推进。三是因地制宜、科学选择治理模式。充分考虑自然人文与经济社会状况，注重突出区域差异和地域特色，合理选择整治模式，避免同质化。北方河流以恢复功能和空间形态为主，南方河流以修复河道空间形态、提升河湖水环境质量为主。季节性河流宜以清“四乱”、封河育草、适当补水为重点；山区性河流宜以预防水土流失、加强河道的防冲防护保障防洪安全、实施脱流段生态调度为主；平原河网区宜在防污控污的前提下，以恢复引排能力、增强水动力条件、改善河湖水环境质量为主。四是突出重点、合理确定治理措施。水系连通重点是解决河道水动力不足、循环不畅等问题，切忌为解决水资源不足问题而进行大规模补水，缺水地区避免刻意营造景观水面。治理措施应尽可能选择生态友好型和绿色低碳型的技术手段和施工措施，避免造成污染转移等不利于生态环境的影响，并妥善处理好与生态保护红线的关系。河流断面设计应尽量维持河道蜿蜒自然河势，避免随意缩窄河道或裁弯取直。护坡护岸结构形式，在满足防洪安全前提下，应尽量选用生态材料，避免过度渠化、硬化河道。五是做好相关保障工作。积极吸引技术力量雄厚、理念先进、对当地情况熟悉的规划设计单位参加方案竞标，或聘请知名机构进行方案咨询，优先考虑承接过农村水系综合整治相关规划或研究课题的设计单位。充分发挥省级指导把关作用，严格推进公开、公平、公正竞争立项，通过竞争立项，倒逼试点县实施方案编制质量提高。加强中央对省级、省级对地方的指导培训工作，积极宣传已有的农村水系综合整治成功模式与经验做法。

相较以往中央投资支持的中小河流治理类项目，农村水系综合整治工作聚焦中小河流的支流和末端河道、农村沟渠和湖塘，看似治理对象规模变小，实际由于治理目标由防洪、灌溉等单一方式利用转为恢复农村河湖基本功能、修复河道空间形态、改善河湖水环境质量，切实改善农村人居环境、推动乡村产业兴旺，治理范围由重点河段转为以村庄为节点，逐条治理、按片治理，治理手段由集中在河道范围内的筑堤浚河扩展到两岸清障、治污、水土保持等，农村水系综合整治工作的系统性特点超出了一般中小河流治理项目，更加注重治理的整体性、协调性。

因此，在推进工作中要重点抓好以下几个方面：一是不同行业部门协调推进，实现总体最优目标。目前，水系连通与农村水系综合整治试点工作以县级政府作为责任主体，目的就是通过高位推动综合治水、源头治理，告别“九龙治水”的低效治水状况，通过部门间强力和深入协同配合，统筹处理好水域与陆域、治水与兴水、乡村与城镇发展等关系，使农村河湖水生态、水环境面貌得到全方位改善，让百姓享受到绿色发展带来的生态福利。这对于我们试点县的水利部门是一个考验，需要以强烈的责任感开展大量组织协调工作。申报项目时政府挂帅，实施时部门各自为政，申报实施“两张皮”的做法绝不可取。二是培养绿色生产生活方式，抓好污染源头防控。农村水系生态环境问题是长期历史累积形成的，与当地生产生活模式有着较大关系，突出表现在水体污染方面，如工业废水排放、化肥农药滥用、污水灌溉、养殖业污染、生活污水排放等。水系连通及农村水系综合整治试点县建设，要积极配合推进农药、化肥减量施用，推广有机肥替代化肥，加强畜禽养殖废弃物污染治理和综合利用，推进农业面源治理，加强污水、垃圾等集中处置设施管理，做好水域陆域统筹、地表地下统筹，强化源头防控，积极引导和培养绿色生产、生活方式。三是创新体制机制，落实河湖与工程管护。河湖管护和工程建后管护是维护河湖生态健康、工程长效发挥效益的基本保障之一。按照“共建、共享、共管”理念，根据不同水系特点，灵活采用自治化、集中化、物业化等多种切实可行的管护模式，充分发挥基层政府及村民主体作用。对于管护经费来源，在财政力量有限的情况下，鼓励地方创新体制机制，如第一批试点县建设中，部分地区就采取了“以河养河”新模式，推行山区河道经营权改革，将河道经营权承包到户，由承包人负责承包河段的日常管护。四是以开放共享姿态将生态环境优势转化为经济增长极。我国农村水系量多面广而普遍存在生态环境问题，虽然国家启动了水系连通及农村水系综合整治试点县建设并予以中央财政水利发展资金补助支持，但相对于全国2 800多个县级行政区，资金缺口极大。绿水青山就是金山银山，如何打通生态和经济循环圈，吸引社会资金，实现财政资金“四两拨千斤”效果，是农村水系综合整治能否保量保质完成的关键。地方宜充分发挥自身比较优势，强化城乡和地区之间的开放联动，以“水生态”“水景观”催生“水经济”，将良好的河湖生态环境转化为深具潜力的城乡绿色发展增长极。

中国水利：目前农村水系综合整治进展的态势怎样？下一步工作的重点是什么？

李原园：2020年国家安排中央投资47亿元，支持了27个省55个试点县（区、市）的水系连通及农村水系综合整治项目。在财政部、水利部的指导下，相关省级水利部门和试点县创新机制、统筹力量、优化举措、加快建设，不断总结经验、改进工作。当年完成投资超过90亿元，累计治理河长约2 300 km，湖塘600余个，受益人口近500万人。除此之外，河南、湖南等省份还另外安排省级试点县建设，为打造各具特色的县域农村水系综合整治示范样板和下一步扩大试点县范围积累经验，建设取得了较好的生态、社会和经济效益。一是河湖水系生态显著改善，水安全保障水平明显提高。针对水动力不足、水体自净能力较差等问题，平原河网地区试点县在防污控污的前提下，通过“清四乱”、清淤疏浚、退田（圩）还湖（河）等措施，恢复引排能力，增强水动力条件，改善河湖水环境质量；针对河水陡涨陡落、水土流失严重等问题，丘陵山地区试点县以涵养水源、生态护岸、堤防加固等措施，提高了河道防洪标准；对于生态脆弱常年缺水河流，逐步恢复河流生态流量，改善河流生态。配合乡村污水处理设施建设、农村厕改等工程，试点县河湖由脏、乱、差恢复到形态自然、山青岸绿状态。以江西省的3个试点县为例，通过农村水系综合整治项目，生态岸线率达到80%，河湖水质基本达到Ⅲ类水，流域内水土流失得到有效控制，增加水面面积1.3 km2、污水处理能力126 t，防洪除涝受益面积35万亩（1亩=1/15 hm2）等。二是打造亲水休闲和乡土文化空间，构建乡村生活新格局。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》明确提出“提升公共文化服务水平”，乡村公共文化空间，对传承乡土文化、涵养村民精神生活有着重要意义。农村河湖曾是重要的乡村公共文化空间，河边池畔既是重要的公共生活空间，可以淘米洗菜、浣衣挑水、凫水饮牛，又是重要的社交空间。随着城镇化进程，乡村基础设施的发展、农村水系生态环境的劣化，农村河湖的公共生活、文化空间功能逐渐退化。水系连通及农村水系综合整治再次激活了农村河湖乡村公共空间属性。试点县通过构建沿河亲水步道、绿地广场、亲水平台等措施，赋予农村河湖休闲、锻炼、交际的新空间利用方式，构建乡村生活新格局，极大丰富了村民的精神文化生活，彰显新的乡土人文之美。三是加强一二三产融合，以水撬动特色产业发展。部分试点县充分利用自身禀赋和区位条件，发挥水利工程、水生态环境在推动乡村振兴上的积极作用，实现了水利+农业、水利+旅游融合发展。比如安徽省湾沚区，以水系连通及农村水系综合整治试点县建设为契机，与多家投资公司签订田园综合体、水上游乐、水文化服务中心、生态文明示范基地等项目，根据不完全统计，农村水系综合整治实施以来，全区拉动高效观光农业、城乡旅游等业态社会资金达32亿元。

下一步的工作重点，一是继续加快推进2020—2021年第一批55个水系连通及农村水系综合整治试点县建设，尽快形成实物工作量，完善河湖和工程管护机制，及早发挥工程效益；二是谋划新增一批基础条件较好、水生态环境问题突出、地方工作热情高的试点县，继续扩大试点范围，探索更多典型地区农村水系综合整治模式。日前水利部规划计划司、财政部农业农村司印发了《关于开展2021年水系连通及水美乡村建设试点的通知》，支持第二批30个试点县启动建设，试点县所属省级部门需要加强组织实施；三是对试点县建设及时分析总结经验教训，从中提炼形成一系列典型模式、典型技术和案例，为下一步全面铺开农村水系综合整治工作打下坚实技术基础。 ■